世界现代化发展进程的历史表明，实现国家治理现代化，关键是积极稳妥地推进现代国家制度建设。制度质量是衡量和决定国家治理现代性的关键变量，优良的现代国家制度体系是现代国家治理体系的基本构成要素，有序推进现代国家制度建设是国家治理体系与治理能力现代化的基本路径。改革开放30多年以来，为了有效应对快速的经济增长和急剧的社会结构变迁所带来的一系列社会问题，中国的执政党和政府以加强现代国家制度建设为着力点，稳步构建兼具开放性与包容性的现代治理结构，在不断提升国家治理能力的过程中优化治理体系，有效回应了社会和公民的治理需求。党的十八届三中全会提出要推进国家全面深化改革，并进一步明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。本文侧重论述制度建设和中国国家治理能力现代化的互动关系。
在一个利益大分化的时代，社会政治共同体的维系必然依赖于具有高度连续性和稳定性的现代国家制度的统合力量，现代国家制度体系是现代国家治理体系的主导性要素。有学者认为，制度化是现代国家建设的核心，制度能力是现代民族国家政治能力的关键组成部分[1]。显而易见的一个社会事实是：制度作为一种公共产品，其供给是有限而稀缺的，制度短缺现象是人类社会政治生活的常态。因此，只有当制度的供给与需求均衡时，制度体系本身才能是稳定的；反之，当制度供给无法满足人们的需求时，就会出现制度创新。而制度创新的目的就是要使新制度体系的供给能够满足社会需求，推动社会经济事业的有效发展。制度变迁的直接结果则是社会治理体系的演进。并达成制度效益最大化的目的。在一定程度上，制度建设是由国家与社会力量增量发展所推动的；同时，制度建设也能够反哺国家—社会关系的结构性变化，满足社会经济生活中涌现的各种新需求。现代化过程必然导致社会政治力量的多样化和多元化，多元政治力量之间的利益矛盾不可避免，现代国家制度是实现多元社会主体利益表达和利益整合的有效工具。以选举制度、代议制度、政党制度、官僚制度和现代司法制度为核心的现代国家制度体系，在现代国家治理过程中发挥着举足轻重的作用。
现代国家制度是通过现实的社会政治生活的实践检验，经由严格的法定程序而形成，最终对全社会所有成员均具有普遍约束力的规范体系，现代国家制度体系在本原目的上就是要为国家治理行为提供内容规范和法律保障。这种规范和保障不仅涉及国家治理行为的界限和后果，对合乎规则的自主行为予以肯定和保护，对于逾越界限的违规行为给予明确而及时的惩处；而且涉及对国家治理具体行为方式和方法的规范，增强国家治理行为的权威性和有效性，并为树立制度体系在社会治理活动中的权威地位奠定坚实的基础。依法执政、依法治国、依法治理是现代治理的重要特征，治理能力的现代化发展同样需要在法律制度的规范下有序推进。同时，制度作为国家运转和治理活动展开的基本框架，必须具有前瞻性、完备性和可行性，对所有国家与社会行为都给予了明确而严格的规范，所有不符合制度规范的政府治理方式与治理手段都不被认可，都是有违国家治理能力制度化和现代化要求的。由于经济全球化和信息技术革命的飞速发展，社会价值观念从多元化趋向于碎片化，社会问题越来越复杂多变，人类的制度性需求也在不断加剧且日趋复杂。面对改革发展过程中暴露出来的国家与社会、政府与市场之间的问题，执政党、政府、市场主体、社会组织和公民五大政治行动主体都产生了强烈的制度需求，以期用制度化的方式来平衡五者之间的利益关系，解决改革开放过程中积累下来的结构性问题。而制度建设一般是落后于社会需求的，这就要求制度发展蓝图的设计者对社会问题要有前瞻性的认识和把握，在社会问题大量涌现之前，就对国家制度体系进行整体性的顶层设计，不仅具有宏观层面的指导和规范意义，而且在微观操作层面具有现实和治理意义，避免制度设计落入“头痛医头，脚痛医脚”的尴尬处境。只有确保制度建设能够及时有效地回应和解决现实的社会经济问题，才能够有效开展国家治理活动，培养现代化的治理能力。形塑现代化的治理体系，实现国家治理的现代化。
现代治理是一种民主与法治的治理。国家治理现代化的过程，是一个从人治走向法治的过程，一个日益彰显治理制度化和法治化的过程，现代国家治理体系亟须发挥法治的作用。区别于行政命令主导的管控型社会治理模式，现代国家的治理模式更加注重制度在处理社会经济问题中的关键作用。在制度化的治理体系中，制度能够提供更具有效性和长期性的行为预期，对公民之间的互动关系模式起到有力的规范和约束作用，满足市场经济环境中各种政治行为主体的多元价值需求。而人治模式体现为治理方式的随意性和治理原则的多变性，直接导致治理结果的不可预期性。这就使得人们在面对治理者时，其治理手段和治理结果存在极大的不确定性，公民的合法权益往往容易受到随意性的行政命令的侵害，长此以往就会使得人们越来越难以对治理主体和治理制度产生安全感和信任感，制度体系在社会治理过程中的权威地位就会受到极大的损害，国家治理制度的主导力和规范力就会不断下降，最终形成随意性治理和制度萎靡的恶性循环。同时，科学合理的现代国家制度体系糅合了国家、社会与市场运转过程中的多方需求，使得国家治理体系的发育和国家治理能力的成长能够依照制度体系的明确规定，排除领导者个人喜好和专断意志的随意干扰，实现国家治理体系和治理能力现代化的有序推进和稳妥发展。同时，具有高度现代性的治理能力能够在制度化的环境中，给社会和市场一个开放、透明的治理空间，凝聚更多的治理力量，提高人们行为预期的确定性，减少治理成本，增强社会成员的认同感和政治合法性；并通过充分吸纳社会和市场主体参与国家治理活动，提升制度化的政治参与水平，增进全社会的法治理念，维护社会政治大局的和谐稳定。此外，现代国家制度体系的确立本身就经历了长时间的实践检验，制度出台的过程历经社会利益的表达与综合、法律制度草案的讨论与制定，以及实施的反馈与修正等过程，制度一旦确定就会在很长一段时间内发挥作用，具有长效性的显著特征，有利于提升国家治理活动的相对稳定性。因此，一个完善的现代国家制度体系强调对公民合法权益的保护，要求包括政府主体在内的所有国家治理参与主体都培育法治意识和现代治理意识，对各种策略性机会主义行为和试图挑战制度权威的行为予以坚决打击，有效维护制度权威，按照制度规则来推进国家治理活动，最终实现国家治理体系与治理能力的现代化。
(三)现代国家制度能够塑造公民性格和提升公民素质
公民是现代治理体系中最为重要的构成要素，公民素质的高低直接决定了国家治理绩效，而有效的制度是提升公民素质的基本手段。邓小平曾明确指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[2]制度可以教育人，不同的制度会培育和塑造出在价值观念、思维方式、行为习惯等方面迥然有异的公民。科学合理的现代国家制度不仅能够推动社会经济发展与繁荣，而且能够培养和塑造人格健全、宽容大度、素质优良的现代公民。长期生活于自由民主体制中的公民，通常重规则、讲秩序、懂合作、会协商，举止文明优雅。为美好社会设计政治制度的代表人物埃尔金认为：“政治制度创造了人民特有的组织、思想习惯和风俗。……形成各个民族的面貌的那些意见和习惯，主要是由它们政治制度的特殊形式决定的。”[3]一定社会的社会制度培育，塑造了一定社会的公民，促成了一定社会文化的形成。文化是制度的社会基础，它也催生、滋养制度的形成与发展，制度与文化之间相互影响和相互作用的良性循环是中国国家治理的有力保障。
现代国家制度建设不仅有利于节约社会交易成本和国家治理成本。而且还能有效缓解社会不满情绪，具有预防和化解社会冲突的功能。合理的制度设计能够吸纳、疏导和纾解社会不满，实现社会政治秩序的和谐稳定。处于社会转型期的中国，有效提高解决利益矛盾和社会冲突的能力，要以法治建设为中心，不断提高国家制度体系理性化与民主化的水平，现代国家制度是国家治理的有效基石。
治理现代化是中国全面深化改革的总目标，是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重大战略抉择。现代治理的核心特质在于治理主体的多元化、治理方式的民主化和法治化，要求源于非国家强制契约形成的多元治理主体遵循理性、责任与公正的原则，主要通过平等协商的方式，多向度地对各种社会经济问题进行有效治理。有学者认为现代治理能力包括制度建构能力、科学发展能力和深化改革能力[4]；或者将国家治理能力概括为合法化能力、规范能力、一体化能力和危机响应和管控能力[5]。尽管学者们对国家治理能力的具体内涵有不同的解读，但鉴于国家治理的制度化、规范化和程序化实为国家治理现代化的本质要求，设计优良的制度体系、有效实施现代国家制度乃是现代国家治理能力的核心构成要素。实现中国国家治理现代化，亟须构建一种以多元主体共同参与、平等协商为基础的网络治理模式，需要按照现代治理的制度规范，向社会和市场进行制度化的放权，同时训练和提升社会与市场主体的参与能力，使之在共享社会治理权力的基础上不断提升国家治理绩效[6]。在中国国家治理现代化的历史征程中，都会对以执政党和政府为唯一主体的管控型模式提出严峻挑战，对国家治理能力现代化提出全新的迫切需求，而积极稳妥地推进现代国家制度建设是中国国家治理能力现代化的首要前提。
从纵向历史变迁的过程分析，中国国家治理能力的发展既受到制度建设的影响，同时也能够反映一定时期内现代国家制度建设的整体水平。在中国古代社会，政治权力结构与小农经济的社会结构高度耦合，形成了政治主导社会、经济和文化的局面。在这种人治主导的国家治理模式下，治理绩效首先取决于专制君主的道德品行、官僚体系的工作效率，制度建设不仅严重缺失，而且在社会政治生活中长期处于边缘化的地位。尽管中国历朝历代大多建立了类似于保甲制的半官方治理结构。但由于士绅阶层主要凭借文化、伦理和知识形成的权威，更多地通过本地社区通行的习俗与惯例，承担了大部分基层社会的治理职能。对于中国的王朝国家而言，其对基层社会的整合和渗透能力都远远不及现代国家。虽然社会多元主体不同程度地参与了治理过程，但社会组织和公民的参与缺乏基本的制度化保障。国家对社会的控制程度较低，国家治理能力相对比较虚弱，只能实现局部的、象征性的治理，而不能进行整体性的、实质性的治理。
新中国建立初期。中国共产党通过公有制的经济体制和人民公社的社会组织形式，彻底重组了底层社会结构，娴熟运用党的革命权威和超强的社会动员能力，实现了对中国社会的全面渗透和政治整合，国家能力有了质的飞跃。在社会控制与社会治理上，党和政府仍然通过积极利用多元的、半官方的社会治理机制，但现代社会管理制度尚未完全建立，公共事务领域和社会生活领域都还有太多法律和制度的“空白地带”，法律和制度体系远远无力推动和规范国家治理活动，公民的现代法治意识也没能完全确立。因此，新中国成立初期至改革开放前，中国国家治理能力虽有量上的飞跃(集中体现在执政党和政府的社会动员能力和资源汲取能力上)，但依然没有质的突破，这种以强制性权力为主导的治理能力依然是传统性的，而以基础性权力和制度化权力为主导的现代治理能力却是缺失的。低水平的现代国家制度建设，延缓了中国国家治理能力现代化的历史进程。
改革开放之后，通过体制外的增量改革，市场化改革在国家与社会的整体性结构变迁中逐渐发挥了重要作用。一方面，市场经济的发展刺激了各种生产要素的活力，加快了社会生产力的发展，市场机制在资源配置中起到越来越关键的作用，市场制度成为重构和发育中国现代国家制度的基础；另一方面，市场经济的发展也为社会带来了更加多元的价值观念，以自由平等、民主法治和公平正义为核心的现代政治价值开始深入地影响中国现代国家制度建设的进程，倒逼国家—社会—市场关系的战略调整。这种国家与社会关系全方位的结构性变化，对国家治理能力和制度建设提出了更为迫切的要求。改革开放以来，公民个体与许多社会组织的自主意识在市场经济自由竞争氛围的熏陶下逐渐增强。并积极尝试参与到社会问题的治理中来；各种社会自治组织、行业协会和兴趣组织等现代治理主体在许多社会问题中发挥着越来越重要的作用。这一过程培养了社会多元治理力量，为网络化治理的实现提供了可能[7]。而构建网络治理结构，实为中国国家治理体系与治理结构现代化的关键举措，也是培育现代国家治理能力的战略选择。伴随着市场经济的发展，中国的现代国家制度建设也在不断完善，不断调整国家与市场的关系，平衡两只手的作用，建设并发展社会主义市场经济秩序。当然，目前中国政治现代化的发展水平依然远远滞后于经济现代化的步伐，虽然相对健全的市场监管体系已然建成。但相应的现代国家治理体系并未完全建立，国家治理体系与治理能力的现代化依然任重道远。在全新的国家治理历史场景中，社会问题与社会矛盾不断涌现，对提高国家治理能力以妥善解决社会矛盾、促进社会和谐进步提出了要求，当下的中国社会亟须稳妥推进现代国家制度建设以协调与整合多样化的社会利益诉求。不断完善法治建设，让国家治理行为有法可依，政府权力得到制度化的保障和规范；加强现代国家制度建设，不断健全现代国家治理体系。为多元治理主体的行为建立基本规范和协调机制。改革开放以来，中国共产党不断增强政党制度与国家制度之间的耦合性，执政党自觉维护国家的法制权威，不断提升依法执政的水平。同时，推进党政关系的规范化与法治化，建立和完善执政党和政府治理社会公共事务的制度和规范体系，全面提升党领导和执政的制度化水平。稳步推进国家治理的制度化建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，制度建设已覆盖国家建设的各个方面、每个环节，初步形成了比较完整的现代国家制度体系。制度的动态调整，巩固了意识形态创新和组织建设的成果，中国共产党依法执政水平和国家治理的制度化水平不断提升，中国政治体制的弹性和活力不断增强，执政党和政府应对复杂局面的驾驭能力不断提升，制度建设和制度创新成为国家治理现代化的基本方略。
从新中国建国以来的现代国家制度建设和国家治理能力发展水平的互动关系来看，二者密切相关。当国家存在较多法律和制度空白，管理、协调和监督制度建设不完善时，国家发展就较为落后，意识形态和价值观念相对集中而统一，国家治理活动只能遵循传统治理原则有限地开展，无法调动社会力量有序参与社会的制度化治理，难以将个别先进的治理经验通过制度化过程实现合法化和大范围的推广。在现代国家制度建设相对缺失的环境中，国家治理能力缺乏必要的方向性指引，国家治理的方式方法相对陈旧而落后，传统治理的行动准则和规范盛行，现代治理体系难以成长，治理能力不能满足社会经济发展的基本需求。当现代国家制度体系在经济、政治、文化、社会和生态文明等领域得到进一步发展和完善的时候，制度建设成为国家建设的核心内容，国家对社会经济活动的监管与协调能力大幅度增强，在制度框架下将社会多元治理主体的行为不断规范化，并为各式各样的治理创新提供制度激励和法律保障。治理能力在制度化的环境中不断得以提升。现代国家制度能够明晰治理目标，增强治理手段的灵活性和调适性，现代国家制度建设既是中国国家治理能力现代化的首要前提，也是中国国家治理现代化的基本路径。
三、制度建设助推治理能力现代化：中国的路径选择
基于改革开放三十多年的经验教训。适应社会与市场进一步发展的需要，党的十八大报告提出要注重制度建设，将现代国家制度建设分解为经济制度、政治制度、文化制度、社会制度和生态制度五大方面，制度建设被视为国家治理现代化的关键举措。积极稳妥地推进五大方面的制度建设，能够有效实现治理能力现代化，回应公民的政治期待与社会需求。十八届三中全会提出治理现代化的发展目标，把全面深化改革落实到治理现代化的过程中，试图在宏观层面对国家制度进行合理性安排和结构性重组，强调按照现代国家制度建设的要求对国家和社会公共事务进行治理，使得现代国家制度体系开始成为国家治理的有效基石。用现代国家制度建设助推中国国家治理能力现代化，宏观的战略性思路包括：
(一)着力提高中国共产党的执政能力
基于近代中国独特的社会结构、基本国情和“党建国家”的政治逻辑，中国共产党一直是政治生活中的核心领导力量，是整合各种国家治理资源、确保有效治理的轴心力量。正是基于中国共产党在国家政治生活中的主导地位，对处于社会转型与现代国家建设进程中的中国社会而言，执政党建设在国家建设的整体布局中相应地居于举足轻重的地位。对于当下的中国社会而言，提高现代治理能力首要的就是进一步提高党的科学执政、民主执政和依法执政水平，并以提高党的执政能力为重点，带动国家机关、企事业单位和诸多社会组织工作能力的提高，促进现代治理体系的有效运转。毫不动摇地坚持改革开放的基本政治方向，不断激发中国共产党的创造性活力；着力推进执政方式现代化，实现民主而法治的国家治理；以包容性体制建构公平正义的制度理性，以均衡的政治开放调整失衡的社会利益格局，增强执政党的调适能力；构建党—国家—社会—市场的多中心参与合作治理结构，通过“把国家的放权给国家，把社会的交还给社会，把市场的委托给市场，最终政党回归政党本身”的战略，培育现代治理结构与现代治理体系[8]。简而言之，围绕先进性建设和执政能力建设两大主题，以社会主义核心价值体系建设为基础，以组织建设、制度建设为核心，稳妥推进中国的现代国家建设进程，以执政党的现代转型引导和带动国家的现代转型，是实现中国国家治理能力现代化的战略选择。
(二)大力加强五大方面的现代国家制度建设
随着市场化改革和社会转型的逐步深入，中国社会进入了一个全新的发展阶段，人民对提高生活质量的预期和要求都发生了革命性的变化，回应民众不断上升的预期是党和政府面临的重大挑战。随着温饱问题的解决，基本的生存性物质需求得到满足之后。人们对与自己生活质量密切相关的民生指标的期望提高，诉求增加，不同群体和阶层之间的社会需求和政治期望日益多样化。加强政府的回应性和决策的透明度，拓展制度化的利益表达渠道，中国亟须加强现代国家制度体系建设。现代国家制度要获得扎根于社会、规范公民行为的强大力量，不仅必须使制度所蕴涵的价值得到广泛的社会认同，而且必须构建科学合理的实施程序与规则。对于现代国家治理体系而言，制度化的核心是法治，现代国家制度建设的基本渠道是司法制度建设和现代公民社会的成长，基本要求是法律在权力之上，关键是公共权力的分权制衡。中国特色的现代国家治理体系就是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会和生态文明等各领域的运行机制、公共政策和法律制度安排，现代化的经济制度、政治制度、文化制度、社会制度和生态制度是中国特色现代国家制度体系的关键构成要件。现代国家制度设计必须坚持以人为本的价值理念，把经济增长、社会进步与促进人的全面发展结合起来，以尊重和保障基本人权为依归，以弘扬权利本位为特征，坚持把提高人的素质、改善人的生活质量、优化人的发展环境、妥善处理自然—人—社会之间的关系作为出发点和根本归宿。同时，开发现有制度体系的潜在功能，通过有效的体制变革和机制创新确保制度功能的充分发挥，如通过差额选举和公正透明的竞争规则激发制度的民主潜能；改进人大代表的产生办法以拓宽选民和代表之间的制度化联系渠道；增强政协各功能界别的开放性和民主性，发挥政协在协商民主方面更为强大的政治功能，建立完整规范、科学合理、有机协同的现代国家制度体系。
(三)培养社会多元主体的参与能力
在现代治理模式中，各种财政、信息、劳动力、知识、合法权威和专业技能等国家治理资源越来越弥散化地分布于公共机构和各种社会、市场组织之中。逐步建立和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代国家治理格局，真正实现各治理主体之间的协作治理，迫切需要培养各种市场组织、社会组织和公民能够参与和协同国家治理的制度化能力。当前，全国有五十多万个社会组织，三千余个基金会，从规模上看正处在发展壮大时期。但由于长期以来政府对社会组织、基金会等的审批十分严格，并且会将其分别挂靠到对应的政府部门，导致这些社会组织和基金会缺乏作为非政府组织(NGO)必要的资源动员能力、业务拓展能力和风险管控能力。在当下的中国社会，治理的有效性越来越由跨越组织的政府运作决定，由于复杂性与日俱增，非政府的参与者成为各种公共物品与服务供给系统的必要组成部分。通过合作伙伴关系或者协作治理关系把非政府和政府的适当资源连接起来，政府能力得以不断维持并扩充[9]。社会多元主体治理能力建设包括三个核心要素：第一，政府要逐步放权社会，让更多的社会主体、市场主体能够有足够的空间参与到社会治理活动中来；第二，转变政府职能，在简政放权的过程中，稳步推进政府放权、社会收权的制度化，以保证国家—社会关系的调整始终处于可控状态，以避免过度放权导致社会混乱以及政府“假放实收、虚晃一枪”的形式主义；第三，对获得相应社会治理权力的社会主体进行专业化的培训，针对社会治安、环境保护等社会公共事务的管理进行专业化培训，提高社会主体的现代治理能力，同时也要将社会主体的治理行为进一步规范化、制度化和常态化，让社会主体能够有力、有序和有效地参与到现代化的社会治理中来。
完善的现代国家制度体系为治理能力现代化提供了规范框架，加强现代国家制度建设是实现中国国家治理现代化的关键环节。实现国家治理现代化，不仅要注重治理能力的提升，更要注重制度建设对治理能力的指导、规范和保障作用；不仅要运用现代国家制度体系去治理和解决社会问题，更要训练社会与市场主体的自我治理和政治参与能力。正是在这个意义上，现代国家制度建设成为中国国家治理能力现代化的战略选择，而加强党的执政能力建设，以经济、政治、文化、社会和生态文明五大领域的现代国家制度建设为重点，着力培育市场、社会主体和公民的治理能力，构建国家—市场—社会三者之间的多元共治模式，则是当下中国加强现代国家制度建设的重中之重。
四、基本结论
现代国家制度建设的核心内涵，不仅包括人类政治生活的制度化与法律化，使之具有自我更新机制与调适能力，增强国家的社会动员能力和容纳政治参与的能力，而且包括构建灵活高效的政府治理体制，成长有效而有力的社会监督保障体系。现代国家制度建设的成效是衡量社会政治制度完善性的标志，不仅是一个稳定的政治制度所应有的特征和功能，而且是中国国家治理现代化所必须追求的基本目标，现代国家制度建设是提升国家治理能力、优化国家治理体系的关键举措。目前中国进入了一个社会结构深刻变动、社会矛盾复杂而尖锐的高风险时代，提升国家治理能力是有效应对各种转型危机和治理风险的治本之策，而加强现代国家制度建设。不仅是推进中国国家治理能力现代化的战略选择，更是塑造执政党—国家—市场—社会之间有机协作、良性互动的现代治理结构的基本着力点。
参考文献：
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