十八大提出：“今后10年扶贫攻坚同步建成小康社会，广泛动员社会各界参与扶贫开发，大力推进精细化扶贫。”政府扶贫不能走封闭僵化的老路，扶贫的路径要进一步选择与优化。政府与社会组织携手合作扶贫在“社会事业改革创新”和“创新社会治理体制”的时代背景下有其必要性和必然性。
新中国第一次大规模扶贫推进工作始于1986年：从上到下正式成立专门扶贫机构，确定开发式扶贫方针，确定划分贫困县的标准。第二次政策调整是1994年：国家启动“八七”扶贫攻坚计划，进一步增加国家级贫困县的数量。第三次政策调整是2001年：出台《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，取消沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加中西部地区的贫困县数量，但总数不变，同时将国家级贫困县改为扶贫开发重点县。
这三次扶贫开发政策的整体指导思想是基本一致的：各级政府实行扶贫开发工作责任制，着力提高扶贫政策执行力。2011年《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书宣布我国农民的生存和温饱问题已基本解决。“我国绝对贫困人口从1978年2.5亿，到1985年1.25亿，1993年8000万，2000年3200万，再到2007年1478万，呈大幅度下降趋势。贫困发生率也从1978年30.7％下降到了2007年1.6％。即便全国农村扶贫标准从2000年的865元提高到2010年的1274元，我国农村的贫困人口仍从2000年9422万减少到2010年2688万。”[1]我国已基本消除绝对贫困。
但是，扶贫从概念到实践、从形式到内容已不仅仅是物质的充实。它体现的是社会发展中的“人”所应追求的更有尊严的生存方式和更高的生活品质。国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员吴国宝教授指出，“过去20多年国家专项扶贫资金投入贫困县的累计有2000多亿元。在贫困地区投入了这么多扶贫资金，这些县依旧贫困。政府主导扶贫的弊端在所难免。看待扶贫效果时，需要理性和客观分析。”笔者认为传统政府单向度扶贫的体制之弊主要表现为：
首先，传统扶贫缺乏沟通和互动。扶危济困、帮助弱者，是中国传统文化的重要组成部分。传统中国文化的内核为扶贫这样的“陌生人之间的真情”提供了思想基础和光鲜的道德指引。然而，毋庸置疑的是，传统文化的基础与内核是圣人、圣主的主体道德，是牧民、滋养民的，居高临下的单向度给予与施舍，救世主的思想严重。正如陈独秀在《吾人最后之觉悟》中指出的那样：“皆非推己及人之主人道德，而为以已属人之奴隶道德也。”在西藏塘古村的调查显示，“当地村民对国外非政府组织的一个小项目援助非常感激，而对国家投了大量资金在当地从事的教育、医疗和基础建设项目熟视无睹。”[2]这从一个侧面反映了没有沟通和互动的单向度扶贫效果的表面化和形式化。
其次，传统扶贫无法解决权利贫困。政府单向度的以工业反哺农业、以城市提携乡村的扶贫手段，农民只是接受经济帮扶，并没有触及农民贫困的根源——权利贫困，即工业化、市场化过程中同工同酬的权利、获得社会保障和救济的权利、享受医疗保障的权利、农产品自由流通的权利以及参与脱贫决策的权利等是“贫困”的。“经济贫困者和权利贫困者虽然不是同一概念，但它们所指向的人群却惊人的一致。要消除经济贫困，根本的是解决权利贫困问题。”[3]而现实的情况是扶贫领域高度垄断，社会培育的空间有限，贫困人群的权利失而复得的机会很少。
再次，传统扶贫的权利生态活力不够。自上而下的单向度扶贫依托行政压力型体制，采用减贫目标责任考核的方式，引导各级扶贫办、联建扶贫工作组在扶贫指标分派后寻找各种政治资源、“八仙过海”地完成数字化考核的扶贫责任状。扶贫的“终期考核工作因关系到政治鉴定，各方对此高度重视，为此展开考核与汇报的政治游戏。在实际工作中发明了各种迎检的艺术，或者是变通行为，重点就是考核指标的区别性对待、软指标的选择性落实等等。”[4]在此权力生态下，政府部门意志社会化，而社会意志则被虚无化。扶贫政治替代了民间社会。这种封闭的“公权力体制内运作”导致单向度政府扶贫活力不够，人治色彩浓厚，产生傲慢、偏见，甚至贪污、挪用等异化的扶贫。
在此背景下，我国扶贫政策进行了第四次调整：2011年出台《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。纲要强调武陵山片区等“集中连片特困地区”成为未来10年扶贫的主战场，明确14个片区中所含的县区总数为679个，提倡把政府各有关部门和社会各方面的力量，全面调动起来，互相配合，共同为贫困户和贫困地区开发提供有效帮助。由此，社会组织在精细化扶贫、扶贫对象精准化瞄准、微观扶贫成本控制以及减贫绩效提升方面的正能量不断释放。
(一)思路的转换——合作扶贫概念的提出
政府单向度扶贫的体制之弊，以及社会扶贫的兴起，倒逼了当代扶贫思路的转化。合作扶贫有其必要性与必然性：
首先，代表公共利益的国家权力与同样是代表公共精神的社会权力握手，具有理论上的支撑。社会权力作为与国家权力(政治力)相对应的社会力，有其现实的运行机制。“社会权力，作为社会公权，建立在社会主体权利(人权和公民权)的基础上，具有比一般私权更大的权威。社会权力分散并落实于民间各式社会组织。良性的社会权力通过分权、参权、监权，削减国家权力对社会的过度干预，是推动国家民主化、法治化的动力。”[5]社会主义国家在创新社会治理体制过程中，更应高度重视社会权力的发展。国家权力与社会权力二元并存，互动互控，政府组织与社会组织携手、合作扶贫，才是实质民主的治理。
其次，社会组织扶贫具备国家纲要层面的合法性和现实合理性。2001年出台的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》首次明确提出“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”。2006年十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调“充分发挥民间组织作用，积极推进和谐社会建设”。2007年十七大报告把社会组织摆到了更加突出的位置，首次把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度进行系统论述。2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出：广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制，拓展领域，注重实效，积极鼓励、引导、支持和帮助各类社会组织承担定点扶贫任务。在国家扶贫开发纲要基础上，各省市出台地方立法贯彻实施社会扶贫。作为承上启下重要节点的2012年十八大提出：“要引导社会组织健康有序发展，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”2013年十八届三中全会则要求：“积极鼓励和扶持社会力量参与提供公共服务，扩大政府购买服务范围，促进公共服务多元化供给。”由此看来，基于纲要合法性和现实合理性的合作扶贫已是“开弓没有回头箭”。
(二)合作扶贫秩序威望之根源：权力模式
国家与社会、政府与社会组织“二元论”，为新时期大扶贫提供了理论视野和形式逻辑。国家秩序基于权威，权威又是有序分配有限资源与各种利益的“执牛耳者”。但在扶贫领域，政府的权威应当在国家秩序与社会自由的关系中加以界定。由于几千年来中国传统社会基本上为权力斗争所支配，国家秩序被理所当然地转变为官方的统治与民间的服从。官方权威也因之成为管制、管治的代名词，同强制、权柄等因素联系在一起。基于该历史惯性，政府单向度扶贫体制下的权力模式亦是单一权威形式——单极化的统治。分配扶贫资源，落实扶贫事务，靠的是官僚行政(以官为中心)为核心的威权系统。
其实，社会组织是“政府、扶贫对象”之间的桥梁，能够快速集聚社会资源，实现资源链接，提升扶贫效能。正是通过大量民间社会组织的工作，过去隐藏在贫困背后的许多深层次问题，如教育问题、卫生问题、环境问题等等，近年来才被逐渐揭示出来。政府与社会组织完全可以通过资源交换、相互补足，来有效完成扶贫这一系统性公共事务。基于此，在保证扶贫领域政府的权威的同时，社会的权威也要逐步确立。笔者认为，政府组织与社会组织都是扶贫的主体。合作扶贫的权力模式是国家权力与社会权力的分立、分治、分享。合作扶贫的权力秩序是多元权威：淡化、分散、限制单极化的政府扶贫权威，信任、扶植、建构社会组织的社会扶贫权威。
(三)合作扶贫权力模式的动态演进与开新
认识到国家权力与社会权力握手的必然性以及政府与社会组织合作扶贫的必要性并不难。在扶贫纲要和相关立法中规定“鼓励社会组织以多种方式参与扶贫开发”亦不难。从文章第一部分分析的扶贫政策四次大调整来看，我们发现其中的趋势与方向就是从单向度的政府扶贫，逐渐转向多方力量调动的社会大扶贫。难就难在改革推进过程中国家权力与社会权力分权合作的“质”的认定以及分权改革承受力上“度”的把握。
我国传统扶贫系统是从中央到基层的垂直系统，而“个人又是被解析而编织进各种法的、政治的和经济的关系之中的。政府以及社会组织是个人的外在存在方式而已。”[6]一般情况下，扶贫财政资金从上往下层层拨付，属内部流动，官方扶贫队伍已经习惯了这种体制性垄断。社会组织介入扶贫后，使部分资金开始从内部流向外部，引发资源紧张与争夺，甚至当社会组织以区别于官方扶贫方式博得百姓的认同后，政府扶贫权威事实上受到挑战时，会对这些国家扶贫权力代理人产生影响。他们会对社会组织扶贫产生抵触甚至敌对情绪：难道我们的工作做得不好?更要命的是社会还要和自己争夺扶贫资金和项目。自己的蛋糕被人分，想得通但做不到。而这恰恰是传统扶贫集权思维的行为惯性，是对合作扶贫的质的误判。因为，在单极化权力体制中把持权力的组织或个人也会呼吁合作。但这种合作是以强制性的外在管理和统治为前提，以随时退出合作的威慑为后盾，希望相对人在自觉服从中降低权力运行成本，要求相对人最终与该组织或个人的观点与利益保持一致。这不是真正的合作。
真正的政府与社会组织合作，是以“不同主体尊严和表达权的相互承认”为前提的。政府不应把自己当做唯一能动的主体，而把社会组织当作被动的、被支配的客体。对于具有公共精神的社会组织来说，公益能作为一种象征为其行为提供合法依据。社会组织参与扶贫，甚至与政府产生扶贫竞争，不是添乱，而是添柴。扶贫正能量中的宽容、尊重等品性立基于认同基础上的行为调适，其中就包括强势政府的让步和放权。如此的勇气与雅量，需要政府与社会组织之间平等的沟通。其实，扶贫实践中不同意见的释放是测试改革承受力的过程。不能一有体制内的质疑，就怀疑分权合作改革过度了。扶贫领域体制内的意见越大，越说明改革触及关键点。如果此时沟通、商谈机制畅通，则社会承受风险的能力反而加强。相反，当社会扶贫的高尚冲动被抑制或者不能自主的时候，则会丧失最为庞大的扶贫济困的社会力量，甚至产生大量的体制外的“灰色参与”。笔者认为，政府与社会组织的合作不是简单意义上的返本——回到单极化的权力体制中的单向合作中去，而是从“禁权、限权、控权”到“交往、沟通、合作”的开新。
(一)建构“分立、分治、分享”的扶贫权力模式
在传统扶贫效绩考核上，扶贫政府工作人员基于公职晋升考虑，更热衷一些大投入，易出政绩的面子工程、盆景农业。而给予贫困户以必要的发展机会和权利，因为是无形的而受到冷遇。另一方面，政府扶贫的封闭权力生态缺乏异质化社会权力的有效约束，大量扶贫违法违规行为在组织内部消化。单极化的政府扶贫权力在享有垄断权和自由裁量权，又不需对滥用权力承担责任时，异化的条件就成熟了。因此扶贫权力模式的构建，依赖于强制性的制度变迁：
可以从合作扶贫基本理念上确立国家权力与社会权力“双重心”，政府与社会组织“双主体”地位：
一方面，新时代的政府扶贫应从稳定的授权中确定权力边界。政府扶贫不仅要遵守法律的形式约束力，而且其作用必须具有实质的正当性。由之前的“形式法治主义”走向“实质法治主义”，通过制度框架使得政府扶贫在阳光授权、群众监权、社会分权的制约与掣肘中，建立全新的国家和社会之间的扶贫权益互赖关系。这是重建社会整合的关键，更是大扶贫开发的发展方向。
另一方面，坚持政社分开、政事分开，树立社会组织扶贫的社会性：(1)官方扶贫社会组织的“去行政化”。我国致力于农村发展的社会组织规模较大的有中国扶贫基金会、中华思源工程扶贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会等，其组织设置和活动方式上“官气”依然较为浓厚，缺乏应有的独立性与灵活性，应当回归社会组织的“民间性”原义；(2)传统扶贫事务的“去垄断化”。从前文梳理的新中国扶贫的四次大调整的历史来看，封闭和排斥的态度最终不会获得具有生命力的扶贫开发能量。具有生命力的扶贫事业是无需封闭保护的，扶贫领域应把社会组织作为政府还权于社会的承载主体。没有这种开放价值观，只会重蹈各地“争戴贫困帽”、村级项目撒胡椒面而脱贫动力不足的覆辙。
法治亦是一种对主体的程序安排。当政府扶贫还带着家长思维居高临下地扶贫并期待贫寒者们的感激和仰慕时，难免听到的只是社会的不屑与反感。政府与社会组织的“交互主体性”使二者不能退回到单纯的主体客体关系中去。主客体关系模式比较适合人与物、人与自然的关系。在社会法治阶段，应在主体的程序安排上更加突出交互性，建立“合”则“同”的契约式信任关系。契约型信任是以“契约—控制—合作”以及“竞争—管理—协作”为特征的政府与社会组织的平等关系，是一种外在于人的、书面化的信任关系，它能在扶贫的方式与步骤上克服松散和随意。
英国布莱尔政府在1998年就签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》。随后，地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席又签署了一个地方版的《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。英国内政部还拨款设立轮值性的协议指导工作组，由民间公益组织推荐20名负责人轮流担任工作组委员，具体负责协议各项主要内容的落实。以此为借鉴，“我们可以在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的基础上，通过中央与地方两级政府与扶贫类枢纽型社会组织签署具有指导意义的《政府与社会组织合作扶贫框架协议》，以契约的形式增强政府与社会组织协商程序的刚性。”[7]在这样的框架协议下，扶贫事务不再只是依赖体制内的官方扶贫队伍，而是更多地依赖与社会组织的协议、同盟所组成的社会网络来完成。
政府与社会组织契约式“分治”的《合作扶贫框架协议》明确社会组织在扶贫中的地位、性质、方式和步骤，为政府实施合作扶贫提供规范化依据，为社会组织在扶贫中更好地发挥作用提供明确的规则指引。政府扶贫机构和社会组织之间不再是扶贫行政关系，而是扶贫契约关系。其具体安排是：(1)地方的县(区)级政府与扶贫类社会组织签订合作指南与工作备忘录，共建“扶贫合作中心”；(2)提高社会组织的社会政治地位，在同级人民代表大会设社会组织代表名额，在同级政协会议中设“社会组织界别”，社会组织代表实行单独选举；(3)保证扶贫类社会组织向各级政府扶贫办征询扶贫的权利，各级政府部门召开的扶贫工作会议，有社会组织代表的参加出席；(4)落实政府扶贫的信息披露。每个季度定期召开由各级政府扶贫办牵头的，同级民间组织管理局召集的，扶贫类社会组织负责人参加的扶贫信息通气会。在建立畅通的信息披露平台的同时，强化公众、新闻媒体的对通气会的舆论监督。
作为分治的必然要求，分享扶贫资源是重要突破口。政府可以将扶贫的社会项目通过一种或多种机制转移给已登记的社会组织。我国政府扶贫资源向社会组织首次开放是2005年12月国务院扶贫办与社会组织合作实施村级扶贫规划江西试点。当时中央通过江西省扶贫办投入财政扶贫资金1100万元，各公益型社会组织通过竞标获得财政扶贫资金，实施扶贫项目。2009年起继续试点政府与社会组织在参与式村级扶贫中的合作，给农民自主决定小型基础设施建设的机会，对农民进行培训，提高农民自我发展能力。据亚洲开发银行的第三方评估显示：“在16个试点村中，村民参与率都在90％以上，投入资源(村民自筹资金和投工投劳)折款760万元，接近了政府投入的800万元项目经费。利用这些资金，最终建成各类扶贫项目189个。其中修路建桥、农田水利项目161个，扶贫产业和社区发展项目28个。”[8]
基于江西经验，笔者认为社会组织分享扶贫事业的范围可以包括：(1)提供特别扶贫服务的短期合同或转包合同，例如农技培训服务；(2)提供扶贫基础服务的长期性营业，例如通讯、电力、电视广播等；(3)提供公共事业的服务合同，例如农村在校儿童营养餐、农村妇女卫生保健等；(4)提供“社会扶贫项目”的第三方评估和资产清算。甚至以民间监督的形式，参与政府扶贫办、财政、发改等部门组织的“财政扶贫资金使用管理”绩效考评工作。通过以上四个方面的扶贫事业“社会化”，政府能改变对微观扶贫活动介入过深的困局，社会组织则可以在扶贫事业脱离体制性封闭的大环境下，按照社会经营理念，提高扶贫对象的知识和技能，提高扶贫地区的医疗、健康服务水平，提高贫困地区妇女社会地位，改善儿童的学习生活状况，帮助扶贫对象可持续利用土地和水资源，改善农民对土地、林业等自然资源的拥有与管理体系，甚至督促政府提高扶贫工作透明度，推进异质化的评估、监督。
(二)解构基于“分”而着眼于“合”的合作扶贫推进方式
前文分析基于国家权力与社会权力分立理念，把政府与社会组织视为“双主体”，重点阐述政府与社会组织“分”的内容：分立、分治、分享。然而，在实际扶贫工作中二者又存在密切的协作关系。政府制定、完善有关政策，通过各类社会组织凝聚社会共识，采用扶贫项目招标、采购的方式，把社会组织作为政府扶贫公共职能的延伸。以此角度看，政府与社会组织又存在大量“合”的内涵。解构基于“分”而着眼于“合”的合作扶贫推进方式，包含以下两层含义：
1.政府与社会组织的合作是“对接”而非“交叉”
目前政府与社会组织扶贫有两种对接模式：(1)间接配合：社会组织自筹资金独立操作，政府给予其他资源支持的模式。如中央层面的国务院扶贫办和中国扶贫基金会的合作模式，在地方层面云南扶贫办与乐施会、广西扶贫办与世界宣明会、甘肃扶贫办和行动援助之间的合作。这种模式的对接效果是“不约而同”；(2)直接承接：政府提供扶贫资金，社会组织实施扶贫项目的模式。2004年广州市推出“政府购买服务”的做法。2012年3月以中央财政支持社会组织参与社会服务项目办公室为平台，对“发展示范项目、承接社会服务试点项目、社会工作服务示范项目、人员培训示范项目”四大类的项目进行直接的财政资金支持，已形成了项目制、招标制等多种运作形式，其基本的流程可以总结为“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。这种模式的对接效果是“相约而同”。
但这两种对接模式都只是在少数地方政府开展。全国大部分地区的专职扶贫机构、非专职扶贫机构以及扶贫类社会组织“各走各路”，还没有形成成熟的、具有粘合度的扶贫分工和配合。因此，应从宏观体制上理顺扶贫空间、资源的对接与承接关系，通盘考虑尽量避免交叉：(1)确立各级政府扶贫办在本行政区域内对扶贫事务的主协调机构和扶贫信息服务中枢地位；(2)针对参与扶贫的其他非专职政府扶贫机构(其扶贫资源大多来自归其支配的财政资金)，采用划小扶贫区域，签订扶贫协议的办法，即每个参与扶贫的非专职政府机构各负责若干个贫困乡镇，来确保它们的扶贫区域不交叉；(3)各政府部门与社会组织之间扶贫的对接则通过保障各种不同类型的社会组织有公平机会获得组织孵化、项目财政支持为原则，运用“扶贫项目的竞争性购买”进行资源激励。政府通过具体制度设计，对纳入政府购买的扶贫项目的服务对象、服务范围、服务标准、购买程序等进行详细规定并公示，避免社会组织扶贫遭遇“玻璃门”和“弹簧门”，将原来由政府承担的一些涉及扶贫的事务性工作、辅助性职能移交、授权给社会组织。
2.政府与社会组织的合作是“排序博弈”，而非“零和博弈”
民间力量正式进入扶贫领域后，作为国家强制力代表的政府与作为社会强制力代表的社会组织之间，是力与力的较量。但基于“分立、分治、分享”的国家权力和社会权力不是分庭抗争的关系，更不是“人之得即我之失”的零和博弈。政府在致力于释放出社会组织的自主扶贫能量的同时，还必须运用法治的思维、制度的方法，科学、有效地吸纳、整合社会力量，形成国家向心力。
政府向社会、民间的“权力返还”的同时要把握一个底线——政府集中精力“掌舵”。政府不仅具有象征性权威，而且也因为自身强大的组织、协调和动员能力而具有“能力权威”：(1)对社会组织直接登记的登记管理部门(民间组织管理局)对社会组织依法进行管理和业务指导。登记管理机关负责社会组织的成立、变更和注销登记，负责年审、评估和社会组织开展活动进行日常监督，对社会组织的违法行为实施行政处罚，取缔非法组织；(2)公安部门承担社会组织的治安管理责任，财政部门负责依法监督社会组织财务制度执行的责任，税务部门依法检查监督社会组织贯彻执行国家税收法律法规的责任，统计部门依法负责统计监察管理，人事部门负责社会组织专职人员的资格认证与管理；(3)社会组织登记管理机关牵头建立社会组织信息服务管理系统。按照社会组织类别采集信息条目，提供信息反馈传递的终端服务，并实现与扶贫办、税务、人事劳动、公安、质检、银行等相关部门数据共享。
总之，合作扶贫是政府与社会组织之间排序的协同战略，需要解决二者之间的主导性与互动性的关系，注重兼收并蓄。[9]如果基于“分”而不着眼于“合”，没有一个主导性的排序协同方向，结果很可能陷入一个循环性怪圈——不是国强民弱就是国弱民强。“排序博弈的重要特点就是在关注资源分配的公平性同时，比较有效地保护获利能力比较强的一方的合理权益，并在此基础上进一步寻找更加合理的解。”[10]政府的主导型在于它是合作扶贫规则的制定者，能够运用制度的方法将支持谁、选择谁、排除谁的条件和程序公示出来，比如2011年11月财政部、发改委、国务院扶贫办的《财政专项扶贫资金管理办法》就为扶贫财政资金的运作提供监管规范。政府还可通过制定社会组织扶贫的评估准则，委托第三方评估扶贫类社会组织的治理结构和扶贫资金的使用效率。此外，政府还可以通过网站和扶贫投诉热线，公开政府购买公共服务过程，启动公众对合作扶贫的互动与监督。
四、结语
持恒的“不变”引起躁动。当今扶贫领域社会力量的躁动就是对长期不变的反拨，表现出人们对于传统单向度扶贫模式“变”的一种渴求。这种治理关系的演变揭示了扶贫行政权力模式的变迁。合作扶贫从概念到启动再到全面推行，其本质是国家权力与社会权力顺势而为地改革创新又和平转型。这个过程是国家权力与社会权力的建构与解构，表现为“分立、分治、分享”的权力模式，基于“分”而着眼于“合”的推进方式。
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