国家能力理论是比较政治学中的一项重要理论，是20世纪80年代“回归国家”研究的产物。迄今为止，随着越来越多的学者提出自己的国家能力理论，其研究得以不断深入。然而，由于在国家能力概念的基本内核上存在严重分歧，因而在该概念的认识维度和理论框架上，学界未能达成基本共识，从而造成了以下两方面的理论缺陷：盲目地把国家能力在总量上的提升理解为国家建设的最终目标，却没有对国家能力的目的性与手段性进行辩证区分；静态地、片面地理解国家能力在“数量”上的发展水平，却没有对国家能力的质量、增长方式以及转型升级进行研究。因此，本文拟通过对国家能力的质量与转型升级问题的初步研究，来丰富和深入学术界对国家能力的认识。
（一）理论传统
关于国家能力（state capacity）概念，学者们在认识维度上经历了显著的变化，对国家能力的理解先后经历了一维、二维、三维乃至多维的发展演变过程。
作为这一概念的始作俑者，查尔斯·蒂利基于战争和民族国家建设这一特定研究视角，把国家能力理解为国家的征税能力。他认为，在欧洲民族国家的建构过程中，各国政府为了在持续不断的战争中保持竞争力，开始大力发展汲取经济资源和人力资源的部门，使这些部门能够胜任汲取资源的重任，以满足战争之需。于是，征税能力成了获得军事胜利的关键因素。从此，税收系统在近代西欧得到了迅速发展，西欧国家的征税能力也大幅提高。正是在这个意义上，蒂利把国家能力理解为国家的征税能力。
与基于特定研究视角对国家能力做出的特殊解释不同，有些学者从国家的总体功能视角来理解国家能力，并把国家能力界定为国家制定与实施战略以实现经济和社会目标的能力。这些学者主要从国家与社会的关系角度，强调国家在自主制定与实施发展政策、实现经济社会发展目标方面的能力。他们既包括以斯考切波、米格代尔为代表的、持国家自主性观点的第一代国家回归学派学者，也包括以皮特·伊万斯和林达·韦思为代表的、研究发展型国家的第二代学者。例如，斯考切波主张，“国家可以制定与追求一些并不仅仅反映社会集团、阶层之利益的政策目标”（Skocpol，1985：9）；而米格代尔在研究第三世界国家的脆弱原因时也得出结论认为，它们发展的主要障碍是，国家明显缺乏对于社会的控制力及自主性。与第一代国家回归学者不同的是，第二代学者更加强调在国家与社会之间保持一种和谐协作的关系。比如，韦思认为，国家与社会之间的协调与合作对于国家能力而言至关重要，并创造了“由政府控制的相互依赖”（governed interdependence）的概念，以描述一种国家与社会之间的、由“国家向社会行为者授予部分权力”的独特的制度化联系。总之，不管是第一代，还是第二代国家回归学派学者，尽管主张各异，但他们的核心主张都是，国家能力是指国家制定与实施政策目标的能力，具备这种能力的国家被称为强国家，反之即为弱国家。
在这种思路指导下，一些发展中国家的政府确实能够自主地制定出发展政策及目标。然而现实问题是，一些国家即使制定出了很好的发展政策，也得不到有效实行，甚至因在国家建设与经济发展中过分强调国家对社会的干预力、控制力，政府反而成了生产率发展和经济增长的重要障碍。这种现实问题的产生，驱使包括弗朗西斯·福山在内的一些学者随后进行深刻反思。与回归国家学派学者相比，在国家能力的研究方面，这些学者的理论视野更为开阔，他们没有局限于国家自主性或制定与实施政策目标的能力这个唯一维度，而是把分析的重点扩展到公共物品维度以及向公民提供其他公共服务的能力。
基于对发展中国家的国家构建这一现实关怀，福山从国家活动的范围和国家权力的强度两个维度来综合考量一国的国家能力。国家活动的范围主要指政府所承担的各种职能和追求的目标，国家权力的强度是指国家制定并实施政策和执法的能力，特别是干净的、透明的执法能力（福山，2007：5）。他认为，就国家在经济发展中的作用而言，“真正的问题在于国家在某些领域必须弱化，但在其他领域却需要强化”。
贝斯利和佩尔森则基于对国家的税收和对私人市场的支持之理论关怀，聚集于决定国家征税和支持市场方面能力的那些经济与政治因素，并提出了财政能力和法律能力这两个维度。他认为，一个国家的税收和支持市场的政策受到国家财政能力与法律能力的约束。
由此可见，福山和贝斯利都是从国家的服务职能角度来建立国家能力的二维分析框架的。除此之外，还有一些学者建立了三维甚至多维的理论框架。伊安·马什把国家能力分解为政治能力、政策能力和行政能力三个要素。他认为，政治能力是指用以沟通公民参与、创造合法性、加强行政权威与决断力的正式和非正式制度；政策能力是指新的政策战略的消化吸收；而行政能力是指官僚机构实施既定战略的能力（Marsh，2006：69-92）。
总之，针对国家能力这一概念，学者们基于不同的理论出发点，建构了不同的认识维度与分析框架。但是，这些框架有一个共同缺陷，即一方面不是紧扣国家职能来理解国家能力，另一方面，对国家职能的理解也不到位，存在认识上的偏差。
（二）新的框架
顾名思义，国家能力是指作为社会对应物的国家权威之能力。要准确地理解和把握国家能力，首先必须准确理解国家存在的法理基础，即国家存在的理由，以任何离开国家存在的理由来界定国家能力的努力，都只能是隔靴搔痒。
国家存在的工具价值决定了国家核心职能与合理职能的界定。因此，国家能力其实更应该被理解为国家履行其合理职能和核心职能的能力。根据社会契约论的观点，在国家产生以前的自然状态之中，人人具有与生俱来的自然权利。无论这种自然状态是一种危险如“霍布斯丛林”的状态，还是像洛克所描述的，人们自由、平等地享有天赋的自然权利的自然状态，人们都认为应该建立一个政府来保护人身与财产安全。因此，在社会契约论者眼中，国家的工具价值在于它承担了保护人身与财产安全的核心职能。从这个角度看，国家存在的法理基础即是，它必须为全社会提供公民必需的公共产品和公共服务。所以，构成国家能力的第一个要素即是国家提供公共产品和公共服务的能力。前述贝斯利框架中的法律能力，即是国家提供法律这种公共产品的能力。法律是公共产品，国家通过各种途径营造的和平国内环境等等也是公共产品。提供这些公共产品，都是国家的合理职能。
为了向社会有效提供公共产品和公共服务，国家需要向全社会汲取资源，比如税收、人力资源等，但通常情况下，学者们强调更多的是国家财政税收，并运用财政税收/GDP的百分比来衡量一国的财政能力。国家汲取资源的能力是实现国家意志的基础，它影响着公共产品与公共服务的提供能力。只有借助这些资源，国家才可能实现各项大政方针和战略规划，提供各种公共产品和公共服务。
如果说资源汲取能力是实现国家合理职能与核心职能的物质基础和资源保障的话，那么，制度能力则是实现国家职能的非物质基础和制度保障，它从制度层面保证了国家职能的有效实施，也是实现国家职能的必要条件之一。制度体现为动态和静态两种形态，相应地制度能力也可划分为两个构成要素。首先，动态形态上，它是指国家的制度制定（供给）与实施能力；其次，由于制度的制定与实施离不开官僚体系的努力，所以，从静态形态上看，它又包括国家官僚机器的能力。有学者不恰当地把制度能力定义为国家制定、实施及推动制度变迁的能力（黄秋菊，2013：25-57），这是很不严谨的。国家推动制度变革的能力，是指当社会转型过程中出现制度缺陷、缺口与新的制度需求时，国家能及时地改革旧制度或提供新制度，从而弥补制度缺陷、填补制度缺口、满足制度需求的能力。这实际上也是一种制度制定能力或供给能力。任何制度的制定都是建立于制度需求的基础之上，而且，如果只是从动态的制度供求角度来理解制度能力，也就忽视了履行国家核心职能与合理职能的物质平台。
总之，从国家的工具价值来看，国家能力=国家提供公共产品与公共服务的能力+资源汲取能力+制度能力（官僚机器的能力、制度的制定与实施能力）。过去的研究在界定国家能力时，不是立足于国家的合理职能与核心职能去设定国家能力的要素和逻辑关系，而是从国家权威作用的对象维度上去界分国家能力，比如马什把国家能力分解为政治能力、政策能力和行政能力三个要素。所以，由于划分对象维度的标准不尽相同，对国家能力的界定也就必然迥异。
要衡量一个国家的经济质量，既可以用财政税收/GDP的比例为尺度（比例越高，说明国民经济体系的有效产出越高），也可用产业结构的比例做标准（产业结构质量提升的过程，就是一国经济发展重心由第一产业向第二产业和第三产业逐次转移的过程。目前，发达国家的第三产业所占比重都超过了60％）。但是，由于没有学者对世界各国的国家能力总量进行过统计与比较，所以，要衡量一个国家的国家能力质量，就只能通过分析构成国家能力各组成要素的质量来进行。因此，国家能力的质量，相应地就是指国家的资源汲取质量、提供公共产品与公共服务质量、制度质量。
资源汲取能力是国家提供公共产品与公共服务、履行其合理职能和核心职能的物质基础。财政税收的规模既是资源汲取能力的一种体现，也在一定程度上决定了国家提供公共产品与公共服务的总量和发展空间。不过，使用传统的财政收入/GDP百分比的方法，来衡量国家的资源汲取能力及其质量，这并不完全准确。
有些财政社会学学者依据国家财政收入的主要来源，把财政国家划分为税收国家、自产国家和租金国家，并据此来衡量一国的资源汲取能力或财政税收的质量。税收国家指财政收入主要来源于私人部门缴纳税收的那些国家，自产国家指实行计划经济体制且财税主要来源于国有企业上缴利润的国家，租金国家则指依靠国家垄断自然资源出口而获取租金的国家。在国家财政税收中，来源于私人部门缴纳税收所占比例越大，则说明其资源汲取能力越强，质量越高。税收国家的资源汲取能力及其质量，自然要高于其他两种类型的财政国家。
还有研究表明，一个国家的税收国家特征越强，其治理质量就越高（马骏、温明月，2012：86）。拥有不同财政结构的财政国家，由于其汲取财政收入的范围、途径、方式、手段等都有较大差别，国家与社会之间的相互作用与关系模式也会相应有所不同。因而可以做出推断，在财政收入总量相同但税收结构不同的两个国家中，私人部门缴纳税收比例高的国家，其提供公共产品与公共服务的能力也要高于其他两类国家。
正是从这两个意义上说，国家提供公共产品与公共服务的能力，受到资源汲取能力的巨大影响，即受制于财政税收的规模与质量。不过，国家提供公共产品与服务的能力还受制于其制度能力。两个在财政税收总量与结构上都不相上下的国家，哪个国家的制度能力越强、制度供给的质量越高，哪个国家的公共产品与服务能力也就越高。
动态上看，国家的制度能力是指国家制定制度与实施制度的能力，因此，动态地衡量国家制度质量，就是要衡量国家制定制度、实施制度的有效性如何；静态上看，制度的有效制定与实施建立在高素质的官僚体系基础上，因此，要检验其制度质量，也就是要检验官僚体系的质量。
衡量国家制度制定与实施的有效性，共有两种标准。一是自主性标准，即国家在制定、实施制度过程中的自主程度。这一标准反映的是，在多大程度上，作为第三方的国家权威，能够摆脱利益集团的压力，独立自主地制定与实施各项制度和政策，而不为利益集团所俘获。二是正确标准，即国家能够基于国情需要适时地制定、实施正确的制度和政策。在衡量制度有效性的这两个标准中，尤以正确标准为要。有些国家能力研究者一味地强调政策制定过程中国家自主性的程度，而忽视了自主性服务于政策的正确性这一原则，事实上有失偏颇。换句话说，如果制度和政策是正确的，符合国情需要和制度设计的“适宜”逻辑，即使在政策制定过程中，国家自主性程度不高，这也没有什么大问题；反之，如果政策的正确性没有保障，那么，国家制定实施政策的自主性越高，给国家造成的损失就会越大。我国原来的人民公社制度就是一个最有说服力的例子。因此，在分析制度质量时，我们一定要赋予政策正确性以更大权重，而非本末倒置地只强调制定与实施政策过程中的国家自主性。
国家的制度能力还体现在作为制度制定者尤其是作为制度执行者的官僚体系的质量。衡量官僚体系质量常用的标准既包括法律标准（例如保护财产免遭盘剥指数，经商舒适指数），也包括效能标准（比如，政府效率指数，国家实施政策监管的能力指数，国家制定与实施全国性政策创议的指数等）（Cárdenas，2010：4-6）。不过，鉴于效能标准中的有些内容与衡量国家制度制定和实施有效性的标准有重叠之处，我们可以重新确立以下标准：官僚体制的职业化指数、政府效率指数以及保护产权的法律指数。但在这些标准中，以官僚体制保护产权的能力为最重。因为，如果官僚体制不能约束自己知法守法、保护产权，这就从根本上与国家的工具价值背道而驰了。所以，在衡量官僚体制质量时，最重要的是考察公务员的法律意识、法治思维和法律能力。
如果说国家的资源汲取能力展示的是国家有什么资源可供汲取、又汲取到了什么资源，那么，国家提供公共产品和公共服务的能力，展现的就是国家做了些什么以及做得怎么样，而国家的制度能力展示的却是国家用什么途径、通过什么样的平台来提供公共产品和公共服务。
国家建设与成长的过程，其实就是国家能力的总量不断增长和质量不断提升的过程。一个国家建设现代国家的历史背景，赋予了各自不同的国家建设起点，确立了不同的国家成长需要，因而也就面临着不同的国家建设任务，从而也就决定了会选择相应的国家能力增长模式。
国家能力增长模式是指国家能力的独特的增长路径、阶段、序列之组合，它是国家能力的型态学分类范畴。依据各国建设现代国家的建国背景，我们可以粗略地把国家能力的增长模式分为，第一种：高压统治与资源掠夺相结合的增长模式；第二种：公共产品与公共服务能力提升型的增长模式；第三种：制度能力提升型的增长模式。这三种模式的划分，只是基于学理和理想类型的界分。说一个国家选择了一种国家能力增长模式，并不意味着在其现代国家建设与成长的过程中，只注重这一方面的能力提升，而是意指，这方面的能力提升是其现代国家建设与成长史的发展脉络和显著特征。
二战后摆脱殖民统治、获得民族独立的第三世界国家，面对着特殊的现代国家建设背景，决定了它们主要采取第一种增长模式。随着帝国主义殖民势力撤出这些国家的权力舞台，亟须一种新的力量来填补该国的权力真空。而填补权力真空的要么是推翻殖民统治的民族解放运动主要力量及其精英团队，要么是殖民宗主国的代理人。而无论由哪种力量来填补，以殖民宗主国及其代理人为一方、以民族解放运动主要力量及其精英团队为另一方的争夺权力的殊死斗争，都将在民族独立后较长一段时期上演。因此，为了把权力集中在由自己控制的中央政府手里，打击对方势力，维持国内秩序，所以无论由谁执政，都极有可能会采取高压统治。这也正是很多第三世界国家在建国之初往往采取专制统治的根本原因。而另一方面，这些国家作为帝国主义世界经济体系的原料生产国和供应国，经济结构极度单一落后。所以，建国之后，为了获得充分的财政保障，以实现赶超式发展，它们往往会加强中央政府的资源汲取能力，掠夺式地从社会汲取经济资源。独特的权力运行方式和资源汲取方式共同形成了其独特的国家能力增长模式。这种国家能力增长模式有一个先天缺陷，即高度集权体制的核心人物一旦去世，统治集团内部容易因权力斗争引发分裂甚至内战，从而沦为某些美国学者眼中的所谓“脆弱国家”或“失败国家”。由此可见，这种国家能力的增长模式存在很大隐患，经其获得的国家能力之质量也较低。
西欧一些老牌发达资本主义国家，如英国、法国、德国等，主要采取第二种增长模式。这些国家在资产阶级政权取代封建政权之际，已经在意识形态、经济、军事和政治四个维度上大体建成了统一的中央政权，组织、控制、后勤、沟通等控制人、物以及领土的能力都已非常强大，市民社会的发育也已基本成熟。所以，在其资产阶级掌握政权之初，并不需要面对美国和第三世界国家的现代精英在开始建设现代国家时所面临的那些艰巨任务。用吉登斯的观点来描述就是，现代民族国家的建设框架业已搭建完毕。所以，资产阶级掌权之后，他们只需承担起向社会提供公共产品与公共服务的主要任务。而且由于其已初具规模的特有的“制度丛结”，即“高度监控、资本主义企业、工业生产以及对暴力工具的集中控制”，由于其发达密集的行政体系与强大的社会渗透力，由于其发达多元的市民社会对中央政权的推动与有效监督，这些国家的中央政府能够集中精力向社会提供所需的文化、教育、基础设施、海外市场等公共产品与公共服务。但是，正因为它们继承了其绝对主义国家时期的行政官僚体系遗产（也自然继承了这一行政官僚体系的糟粕和天生缺陷），所以，在开始现代国家建设之时，这些国家并没有集中精力于对这一行政官僚体系进行必要的制度建设与更新，从而为此后的国家成长预留了隐患。在此后的历史中，法国、德国、意大利都曾因为没有及时清除制度遗产中的糟粕和隐患而付出沉重代价。
作为一个没有历史根基的国家，美国不用继承任何制度遗产，这个特点也决定了美国是采取第三种模式的唯一国家。美国独立后的现代国家建设与成长过程，均取决于最初的制度设计。它的国家成长史，就是其制度框架从无到有、内容不断充实、制度隐患不断消除的不断完善与发展过程。美国建国后前100年的发展脉络，是一条清晰的制度建设与完善脉络。从1776年宣布独立到1861年南北内战爆发再到1877年重建结束的100年中，美国一直面临着一个艰巨任务，即解决因宪法条文的模糊性和不确定性而造成的三个根本制度问题：联邦制度和最高主权归属的问题，共和制度与奴隶制度关系的问题，公民身份与公民权利的问题。这三个问题都属于制度制定与实施的有效性问题。立国100年以来的美国宪政史，就是北方自由州通过武力战胜南部蓄奴州，并通过控制重建国会且几乎以改变国本的“第二次制宪”的形式，来彻底解决这些制度问题的历史。诸多重建法案的通过和宪法第十三、第十四和第十五修正案的批准[1]，是重建国会“第二次制宪”的辉煌战果，正是藉由这些新的制度，才彻底解决第一次制宪时遗留的三个根本制度问题，联邦政府才从此获得了相对于州政府的自主性，美国宪法制度才有了充分的正确性。由此可见，美国的国家成长史，采取的是一种先解决制度问题、重点提升制度能力的增长模式。凭借这种国家能力增长模式，美国为此后的资源汲取能力、公共产品与公共服务能力的大幅提升，奠定了坚实的制度基础。
国家能力的转型升级，是指增长模式或增长方式的转型升级，它既体现在国家能力要素结构的优化组合上，更体现在增长模式的转变上。通过前文对国家能力增长模式的分析，我们可以看到，采取第一种增长模式的部分发展中国家，在最初的现代国家建设过程中，由于既没有较为成熟的行政体系可资继承，统治精英也没有精力去进行制度化和制度能力的建设，从而出现亨廷顿所谓的那种以“刻板、简单、从属和不团结”为表征的制度落后状况（亨廷顿，1989：11-22），甚至出现无政府状态；而采取第二种增长模式的西欧大陆国家，也因在现代国家建设之初忽略了对从绝对主义国家继承而来的行政体系进行完善，而为此后的国家成长埋下了制度隐患。反观采取制度能力提升模式的美国，在内战之前，由于北方的自由州和南方的蓄奴州在三个根本性的制度问题上存在尖锐分歧，且没能找到彻底解决办法，最终把国家引向了内战。而后来，也正是因为由胜利方控制的重建国会通过了一系列法案，以及第十三、十四、十五宪法修正案获得通过，这些原来引发分裂的根本性的制度问题才得以彻底清算和解决，从而也为此后美国的长足发展奠定了坚实的制度基础。这些事例充分说明，一个国家在其现代国家的建设与成长过程中，始终必须加强制度能力的建设。因为只有制度能力提升了，其提供公共产品与公共服务的能力以及资源汲取能力，才有了进一步提升的制度基础和保障。
固然不同国家基于不同的现代国家建设起点会面临不同的建设任务，并因而对国家能力的质量和具体要求也不一样，但是一个国家的制度能力，尤其是制度制定的有效性和正确性，是其他一切国家能力要素发挥作用的基础。什么时候，我们也不能放弃或忽略制度能力的提升。
1978年以来，我国一直处于问题倒逼式的改革和转型之中。改革和转型过程中一些严重问题的出现与存留，充分说明了国家体制中存在严重的制度缺陷与制度缺口。它倒逼出改革旧制、制定新规的内在动力。改革的过程其实就是一个制度的破旧立新过程。我们固然要大力提升资源汲取能力，提高公共产品与公共服务能力，但当务之急，我们应首先致力于制度能力的建设。如果各级政府不能顺时而进，及时、大力地推动制度能力的建设与提升，很有可能会引发更为严重的后果。因为，我们必须面对的更大国情是，我们的现代国家建设，起于1911年以来的现代共和对传统专制的替代。它是以传统帝国与帝制的崩解而实现的，并不是现代共和卓有成效地发展的结果（林尚立，2009：2）。从这个意义上说，我们此后的现代国家建设，都是在对这条历史路径做出回应，是在这种宏大的历史背景下的国家能力的自主建设。我们的国家成长，就是国家制度能力及其质量的成长。这就正如哈梅里指出的，“我们应该把国家能力视为更广泛的社会与政治关系的一个特征，因为它植根于经济发展和相关国家形式的历史模式之中”（Hameiri，2008：4）。
2013年11月，中国共产党十八届三中全会把全面深化改革的总目标确立为：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系的建立与国家治理能力的现代化离不开资源汲取质量的提升，离不开公共产品与公共服务供给质量的提升，更离不开制度供给与实施质量的提升。另一方面，又如哈梅里接着指出的，“善治既是国家能力的评价标准，也是能力建设的目标”。因此，从特定意义上说，国家治理能力的现代化过程与国家能力的转型升级过程，是相互促进、并行不悖的。
总之，国家能力的转型升级过程，是一个注重国家能力质量和增长方式，消除国家能力粗放增长给国家长远发展造成负面影响的过程。
注释：
[1]第十三修正案规定：除了受到正当定罪的刑事惩罚，蓄奴或强制性奴役不得存在于合众国或受制于其管辖权的任何地方。第十四修正案规定：所有在合众国出生或入籍、并受制于其管辖权的人，都是合众国和其居住州的公民。任何州不得制订或实施任何法律，来剥夺合众国公民的优惠与豁免权。各州亦不得经由法律的正当程序，即剥夺任何人的生命、自由或财产，或在其管辖区内对任何人拒绝（提供）法律的平等保护。第十五修正案规定：合众国公民的选举权，不得被合众国或任何州以种族、肤色或从前的奴役状态为由而否认或剥夺。这三条修正案，极好地填补了美国1787年宪法的制度漏洞，并且在一些方面根本改变了美国及其宪法的发展走向。所以，我们把这些修正案的通过，形容为美国的“第二次制宪”。
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