一、绩效和政府绩效管理
1.绩效的概念
绩效一词在企业管理中，使用相当广泛，下面笔者从不同的角度对绩效的概念进行论述。首先，从绩效的结果来看，主要有三种情况：一是“绩效”=“结果”或“产出”；二是“绩效”=“行为”或“过程”；三是“绩效”=“结果”+“行为”。但从现实情况来说，单纯将绩效界定为结果/产出或行为/过程，是有一定偏颇的。作为结果与过程的绩效各有其优点和缺点。具体见下表。实际上，优秀的绩效，不仅看你做了什么，也要看你是怎么做的？不仅取决于做事的结果，还取决于做这件事所拥有的行为和素质，也就是说，绩效=结果+行为。
其次，从绩效作用层面来看，绩效分为组织绩效和员工绩效。
2.绩效的性质
根据以上对绩效的定义，绩效具有以下三个性质：
一是动态性。一般来说，组织员工的绩效会随着时间的推移而发生变化。原来较差的绩效有可能好转，原来较好的绩效也有可能变差。这就要求在评价一个人的绩效表现时要注意绩效的动态性，而不能用一成不变的思维来对待有关绩效的问题。
二是多维性。多维性是从多个维度或方面进行绩效评价。可见，绩效评估机构应考虑员工的工作能力、工作态度和工作绩效的等多种情况。
三是多因性。多因性是指组织员工绩效的优劣不是由单一因素决定的，还受制于主客观多种因素。它既受到环境因素的影响，又受到工作特征因素影响，也与组织的制度和机制有关，同时更多受到员工的工作动机、价值观的影响。
3.政府绩效管理
政府绩效管理指行政官员在行使人民赋予的权力、履行岗位职责以推动社会发展时所取得的成绩和所获得的效果。
从其本质和内涵来看，政府绩效管理主要体现为行政组织目标多元化，包括行政成本、行政效率、社会公平、社会公正、社会稳定、社会进步和人力资源可持续发展能力等多重因素。它关注的是政府在社会发展过程中承担角色的恰当性、政府在进行宏观调控和提供公共物品时的强大性和渐进性以及一级政府对社会稳定进步的牵引性。政绩是行政官员从政的主要目标，也是经济技术开发区组织和人民群众评价政府及其官员的重要标准。同时，它在一定程度上是对政府的整体素质、工作态度、服务水平、服务能力和敬业精神的综合反映。结合学者们对经济技术开发区绩效的各种理解，笔者认为，政府绩效管理是各级政府为实现组织的可持续发展，在法定权限内，履行行政职责，为公民提供公共服务和公共产品以推动社会发展获取政治合法性时，所耗费的各种成本及所体现出的效率、效益、效能和公正度。
二、政府绩效管理理论基础——新公共管理理论
新公共管理是人类社会的一种新型的社会治理模式，它的出现是市场经济发展的必然结果。在市场经济的发展中，存在着深刻的市场经济与传统的统治模式的矛盾，在解决这些矛盾的政治努力都宣告失败的时候，人类探索出了一条新公共管理的途径。“人类的社会治理模式已经实现了从统治行政向管理行政的转型，而新公共管理的出现则意味着管理行政发展到了它的最高阶段。”它不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在公共管理中借鉴科学的企业管理方式，并引入市场竞争机制来提高服务的质量和水平，同时将目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，强调以市场和顾客为导向，改善公共行政绩效，形成高效的政府，以解决政府面临的财政、管理和信任危机。
从理论上看，它们以政府部门内的职业化、管理明确的绩效评估标准、更加强调对结果的控制、政府部门内单位的分散化、在政府部门内引进竞争、强调在政府部门内运用企业管理的方法、强调成本概念这七大管理策略对政府的良好运行做出了明确规定。
新公共管理力求将政府部门变得像私营部门一样，由此来检验其在成本及效果上的正当性。同时，它还辅之以公务员制度的改革以及公共财政的改革，目的均在于反映了社会及公众对政府的合理期待，让政府官员对更高效的公共管理负更大的责任。新公共管理理论为绩效评估中政府职能定位、目标管理以及为公众提供优质服务等提供了相关的理论基础，这是毋庸置疑的。因此，新公共管理理论对我国县级政府职能定位、职能转变、“顾客为导向”、内部管理等方面具有十分重要的指导意义。
当前我国政府绩效管理中，普遍忽视公民参与问题，公民参与政府绩效管理存在多方面的问题，主要表现如下：
1.行政工作人员责任意识的缺失
政府行政工作人员和参与人员只有通过合作，才能将政务做得更好，政府绩效才能得到有效的提高。但是根据调查，目前政府作为社会和自身事务的重要组织，并没有建立起与公民合作的机制，大多数行政工作人员“公民参与”的意识单薄，对公民参与活动存在走形式，不上心的现状，这种责任意识的缺失，造成很多行政管理人员的观念难以转化，直接影响了政府管理绩效的提升。
2.公民参与意识淡薄，参与政府管理的能力有限
公民参与意识单薄是影响政府绩效管理能力提升的重要因素，所谓公民参与意识，是指公民应该坚持普适公民的原则，积极主动的参与政府管理工作，避开个人利益，以公共利益为重，实现公共善治。目前公民意识担保，参与能力有限体现在以下几个方面，第一，公共不愿意参与政府绩效管理，参与政府绩效管理的态度比较冷淡；第二，对公共事务的管理不感兴趣；第三，在参与地方事务管理中，自身有能力有限，约束管理工作的进行。归根结底，公共参与意识单薄的主要原因在于公民认为政府绩效管理与自己的切身利益不太相关，参与的积极性不足，而乐于参与绩效管理的公民又存在管理能力不足问题，约束了政府绩效管理工作的进行。
目前公共参与政府绩效管理的方式多数采用一种方式，就是发放问卷，进行满意度调查。众所周知，政府绩效管理工作是个全面、复杂的体系，政府绩效管理也包含多个方面，例如政府绩效评估、政府绩效目标设置、项目预期目标的确定等，在每一个环节中，都应该加强公民的参与，这样才能将公民的意愿渗透在政府绩效管理工作体系中，但是单一化的参与方式影响了公共参与性水平的提升，原因在于目前我国行政管理体制还不健全，还没有建立其有效的公共参与机制。
4.公民参与的范围有限
根据当前公民参与政府绩效管理的现实实践来看，公共参与管理的范围十分有限。受到官僚主义的影响，一些政府官员依然存有高高在上的优越感，对公民的意见采取淡然处理，不接受的态度，因此，政府绩效管理的实践中，公民的决策能力和影响范围十分狭隘，不能形成对政府的有效监督。公民参与范围的有限性造成政府绩效管理参与水平的有限性。
政府绩效管理中加强公民参与正是对公民信息的搜集、加工和整理的过程中，利用有效的信息提升政府绩效管理水平，但是根据实践考察，目前政府对公民信息收集时，采用的是走访入户、下基层的方式，这样政府往往是抽调专班、组织交通工具、人员安排等大规模行动，而地方在接待过程中往往也耗费巨大。由此可见，参与政府绩效管理的成本是比较高的。
在参与方法、参与范围、参与程度等方面出现的参与不足问题，归根结底在于我国还没有建立起完备的公民参与政府绩效管理的机制。所谓机制是一个系统内部各种因素相互交错、相互制约而形成的有效程序。在公民参与政府绩效管理机制构建中，则包含各种政府、法规、习惯、作用等方面的相互运行，使其成为一个有效而稳定的关系。目前公民参与政府绩效管理机制不健全是影响我国政府绩效管理因素的重要原因之一。
进行立法，建立有效的法律法规是保证公民有效参与政府绩效管理的重要制度保证，目前我国公民参与政府绩效管理并没有建立起有效的法律法规，这就造成在公民参与政府绩效管理的过程中缺乏有效的法律依据。因此，在参与过程中存在的各种问题就没有足够的法律支撑，公民参与的作用有限。
1.在绩效计划阶段，建立高效互动的参与机制
所谓绩效管理就是通过设立绩效管理目标，使组织或群体按照绩效最大化目标，实现组织的价值最大化的管理过程中。政府绩效管理中，其中政府公务活动内容是绩效管理的考评重心，而政府事务活动必须要增强公民的参与性，从公民的需求为出发点，而不是政府的主观愿望，这样政府活动才是有效的，政府绩效管理才是最成功的，因此这就要求在绩效计划阶段，建立高效互动的参与机制。积极吸收公民的意见，将其纳入政府决策中去，促进政府和公民之前的高效互动，实现信息沟通。在绩效计划阶段，我国可以借鉴国外建立公民咨询委员会的方法，有一个正式和专门的机构组织公民参与，征集公民的意见。同时在提升公民参与性上，可以有效利用新闻媒体、广播等手段，积极加强公民参与性的宣传，扩大公民参与的范围，提升公民参与意识，最终实现绩效目标的准确性和合理性。
2.在绩效实施阶段，建立自主监督的公民参与机制
首先是组织内部成员的自主执行。根据英国和新西兰公共体制改革的经验借鉴，发挥组织内部成员的自主权利，是提升政府绩效管理水平的重要措施。给予公共充分的自主权，让组织内部员工可以进行自我选择、指导和约束，能从主观根本意识上提升工作的积极性。我国政府绩效管理的核心思想正是要在科学指导理论下，从传统严格的法律法规管理转变到自主管理模式上来。因此，建立组织内部成员的自主执行，能最大可能地提升公民参与的责任感和使命感，发挥个人贡献力量，提高自主决策力度。
其次是组织外部的监督实施。在绩效方案的实施过程中，公共一般难以参与实施过程，这是我国行政体制的决定的。但是在实施过程中，公民可以进行外部监督。这是因为政府公务人员和普通公民一样，在政务管理中公务人员也具有市场“经济人”的特性，因此在政府事务管理过程中，为避免政府公务人员的“寻租”和“渎职”等腐败行为，应该完善组织外部的监督机制，加强公民对政府的监管。这就要求政府必须进行政府公开，积极接受外部人员的监督；同时还可以考虑建立举报信箱、政府公务网站，以及投诉热线等活动，方便接受群众监督。还有公民还可以利用新闻媒体等方式，进行政府监督，从而有效防止政府活动中的腐败现状，确定政府绩效管理目标的实现。
3.在绩效评估阶段，建立开放式参与机制
政府绩效评估在政府绩效管理中具有核心的地位和作用，政府绩效评估是对政府管理效率，公民满意度以及政府能力等方面的全面衡量，对组织内部人员有直接的激励作用。因此绩效评估阶段，良好的绩效评估结果可以有效提升组织成员的积极性，激发组织成员的动力。绩效评估和组织员工报酬直接挂钩，关系着成员的利益，因此，绩效评估阶段组织成员作为评估对象也要参与评估过程，如果存在对评估结果不满意的情况，应该通过“权利救济”机制，获取申诉的权利，从而防止绩效评估中对主体行为的侵害。
从外部来看，绩效评估阶段最核心的力量是公民，增强公民参与，加强绩效申诉是提升政府管理水平的重要手段。这就要求政府首先要对某些政务进行公开，对政府政务决策过程，实施等全面公开，让公民获取正确的信息，接受公民监督；其次，政府应该将绩效评估落实到实处，而不是仅仅成为一种形式，通过具体的实施，获取公民的信任，树立良好的政府形象；最后建立沟通和反馈机制，针对绩效评估中参与主体的不同特征，目标层次的差异化，应该采取座谈会、民意调查等手段，听取公民意见，对绩效评估结果要及时反馈。
4.其他完善公民参与的保障手段
完善公民参与政府绩效管理，除了构建公民参与机制之外，还应该完善其他方面的措施，为公民参与做好策略保障，第一，要行政工作人员责任感，提升形成工作人员责任意识，积极主动的接受公民的外部建议和监督；其次，提升公民参与意识，培育参与的热情，让公民了解参与政府绩效管理是公民一项合法的权益，从而积极主动的参与到政府绩效管理过程中区，为政府管理水平的提升提供合理的建议；加强公民参与知识和能力的培训，提升公民参与政府管理的水平；多元化公民参与政府绩效管理的方式，实现多渠道参与和监督；扩大公民参与的范围，真正实现公民360度全方位参与政府绩效管理的全过程；利用互联网等现代信息化技术，减少公民参与政府绩效管理的成本；构建公民参与政府绩效管理的机制，完善立法，构建公民参与政府绩效管理的完善的法律法规，保障公民参与政府绩效管理有严格的法律法规的支撑。
