京津冀协同发展问题已成为国家重大战略问题。习近平总书记在去年专题听取京津冀协同发展工作汇报时指出，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。同时也指出，推进京津冀协同发展，要立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念，以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手，从广度和深度上加快发展。[1]在此背景下，学术界就如何按照中央对京津冀协同发展的战略布局，有效推进京津冀协同发展展开了积极的讨论。
从当前有关京津冀协同发展的讨论来看，众多学者或公共政策专家对于就如何推进交通基础设施一体化、产业发展规划一体化、区域市场一体化、公共服务一体化、环境保护一体化、区域规划一体化等方面都进行了积极探讨。[2]本文认为，要积极推进京津冀协同发展，关键在于要能够充分发挥市场机制优化资源配置的作用，真正破除当前影响资源在京津冀地区按照比较优势原则自由流动的、各种人为的政策性障碍（因为行政障碍实际上来自于政策性障碍），并在遵循市场公平竞争原则的基础上实现优势互补和合作共赢。之所以要强调上述这一点，则是由于京津冀内部区别于长三角等地区的特殊性所决定的。
一、京津冀地区内部经济社会发展严重不平衡
京津冀地区与长三角等地区相比，其特殊性主要在于河北省与京津两大直辖市之间经济社会发展方面上存在的巨大发展差距。
首先，河北省与京津两大直辖市之间经济发展上存在巨大差距。2013年，河北省人均GDP为38596元，仅为北京92210元的42%和天津97609元的40%，且河北省比全国的平均水平（41804元）还要低3208元。以人均GDP衡量的这种差距，也与京津冀产业结构差异存在着的关联性。从三次产业的占比来看，北京和天津两市分别形成0.8：22.3：76.8与1.3：50.6：48.1的格局，而河北省则呈现出12.4：52.2：35.5。可见，河北省主要依靠第二产业的拉动，而第三产业已经和正成为北京和天津两市经济增长的主要驱动力。即京津两大直辖市超越了工业化后期阶段已进入或正在迈向后工业社会,而河北仍然处于工业化的中期阶段。[3]
其次，河北省与京津两大直辖市之间创新能力差距巨大。随着我国经济增长进入“新常态”，创新正成为经济增长更重要的驱动力。根据国家知识产权局统计，截止2013年底，代表较高专利质量指标、体现专利技术和市场价值的国内（不含港澳台）有效发明专利拥有量共计58.7万件，平均每万人口发明专利拥有量达到4.02件。其中，北京有效发明专利拥有量8.5万件，每万人口发明专利拥有量达41.29件；天津有效发明专利拥有量1.3万件，每万人口发明专利拥有量为9件；而河北有效发明专利拥有量0.7万件，每万人口发明专利拥有量仅为1.0件，比全国平均水平还低3.02件。[4]再看研发支出占GDP的比重，北京为6.16%，天津是2.8%，而河北省则刚刚达到1%，而这比全国平均水平的2.09%还要低1.1个百分点。显然，无论从投入还是发明专利拥有量来看，河北省与京津两大直辖市之间在创新能力上的差距，比其在经济发展水平上的差距更为突出。
再次，河北省与京津两大直辖市之间城镇化水平差异巨大。据2010年全国第六次人口普查数据，京津冀地区人口城镇化的整体水平为56.2%，高出全国49.7%的平均水平6.5个百分点，但其城镇化率仍低于东部地区的59.5%的平均水平。从京津冀区域内部来看，京津两大直辖市人口城镇化水平分别高达86.0%和79%，但河北省只有43.1%，比全国平均水平还要低6.6个百分点。这意味着京津两大直辖市已经或基本达到欧美发达国家的城市化水平，而河北省的人口城镇化水平尚未过半，甚至低于世界欠发达国家的平均水平（45%）。京津冀地区城镇化发展失衡，还与其内部城市等级体系发育不合理密切相联。这表现为，京津冀城镇人口高度集中在京津和石家庄市三个大城市，吸纳了京津冀城镇人口的近55%；而京津冀地区的35个县级市及以上的城市中，有63%是人口在50万人以下的中小城市，此外，没有人口50万到100万人口规模的城市，人口100万到300万的城市也只有廊坊、保定和唐山。其结果是京津冀地区规模城市密度严重偏低，平均每万平方公里只有0.6个50万人口及以上规模的城市。[5]同时，当前京津冀地区城镇人口分布上严重偏向的京津“双核极化”结构，很难使河北省的城市对京津两大直辖市转移企业和人口产生必要的吸引力。
二、消除内部净财政受益差异是扭转京津冀内发展不平衡的关键
当前京津冀地区经济发展和城镇人口分布上严重偏向的京津“双核极化”结构，就其形成和发展来讲，实际上是与京津两大直辖市长期以来比河北省享有更多的先行先试的政策性优惠或其他的政策性倾斜相联系。当然，在改革开放之初，无论从提升京津两大直辖市在国内的影响力，还是其在国际上的竞争力来讲，这些政策性优惠或倾斜都发挥了积极而重要的作用。这些政策性优惠或倾斜通常以税收优惠、财政补助等形式出现，在京津两市创造出比其他地区更多“净财政受益”，从而引导生产要素、优质资源配置以更快的速度、更大的规模向京津两市流动和集中。在全面深化改革、使市场在资源配置中起决定性作用的今天看来，这实际上是一种政策对市场配置资源机制的扭曲。
按照西方公共财政学的看法，“净财政受益”（netfiscalbenefits）是指某行政区的居民或企业所支付的税收或行政性收费与其所获得的公共服务等方面的受益之间的差异。[6]当不同行政区之间的净财政受益存在着差异时，净财政受益低的行政区的居民或企业就会向净财政受益高的行政区流动。在这种情况下，行政区间按各自比较优势有效配置（即资源在各行政区间按要素的边际生产力相等配置）的格局，就被资源按要素边际生产力加上净财政受益的配置格局转变。这意味着，原来不同行政区的资源按要素边际生产力，即按照比较优势达到有效配置的格局，就因有的行政区享有更高的净财政受益，从而能够吸引到更的资源而被改变。
在当前有关京津冀协同发展的学术讨论中，京津冀地区城市体系的“双核极化”形态产生的负面效应日益受到关注。这种负面效应具体地表现为：京津两大超级城市吸纳资源的“黑洞”效应大于经济辐射效应，且在大规模聚集各种资源的同时，并没有发挥对整个区域经济发展的带动作用，甚至还有可能进一步挤压河北省在高新技术产业等具有一定潜力的优质产业的发展空间。
之所以出现京津两大超级城市在已有不同程度“城市病”的情况下，却仍能够在周边的人才、资金、技术等优质资源吸引上表现出强大的“虹吸”现象，其中的一个很大因素就是京津两大超级城市享有比河北省高得多的净财政受益。考虑到人均财政支出常常用来衡量居民或企业在某一行政区享有公共服务的状况，所以，在各地区居民和企业支付的税收或行政性收费难以估计的情况下，暂以人均财政支出的差异来大略地推估京津冀三地净财政受益的差异。2013年，河北省人均财政支出为5938元，仅为北京19719元的30%和天津17024元的35%，且河北省比全国的平均水平（10330元）还要低4393元。可见，若依此推算（尽管该推算过于简单，但仍能略窥一斑），则河北省与京津冀两地存在着巨大的净财政受益的差异。也就是说目前京津两大超级城市的区位优势有部分是来自于其与河北省相比的这种净财政受益差异的。
另外，各地政府向当地提供的公共服务质量的好坏直接取决于该地区税收收入以及其他收入，即财政收入的多寡。2013年，河北省人均财政收入为4966元，仅为北京17312元的28.7%和天津12455元的39.9%，且河北省比全国的平均水平（9491元）还要低4524元。因此,要依靠河北省自身在短期内赶上京津冀两地给其居民或企业提供的净财政受益，显然是非常困难的。
习近平总书记强调京津冀协同发展要立足各地的比较优势。这实际上就是要求在京津冀协同发展推进中，要充分发挥市场机制在生产要素或资源配置中的决定性作用，并依照比较成本或利益的原则来引导产业在京津冀地区进行合理布局和专业化分工。因此，要扭转京津冀内部不平衡发展，积极推进京津冀协同发展，就必须消除京津两大超级城市所享有的各种政策倾斜所带来的净财政受益对京津冀地区内部市场配置资源的扭曲，为生产要素和资源在京津冀三个不同行政区之间自由流动创造一个公平竞争的政策环境。
三、构建积极推进京津冀协同发展的财政机制
根据上述分析，为了能够充分发挥京津冀各自基于资源禀赋的比较优势并进而实现优势互补、互利共赢，首先要消除京津两大超级城市所享有的各种政策倾斜所带来的净财政受益对京津冀地区内部市场配置资源的扭曲，为资源在京津冀三个不同行政区之间自由流动创造一个公平竞争的政策环境；其次，要从河北省承接京津两大超级城市的产业出发，为企业和人口向河北省中小城市转移和集中创造有利的财政刺激措施，根本改变目前京津冀城市等级体系发育不合理的状况。为此，必须建立有利于积极推进京津冀协同发展的财政机制。其基本内容如下：
首先，施行京津冀共同享有相同税收优惠政策的普惠政策，以创造其内部经济发展公平竞争的税收环境。以人均财政支出推估的京津冀内部净财政受益差异悬殊，是与目前京津冀区域内京津两地所享受的国家税收优惠政策较多，而相对较为落后并需要更多优惠政策的河北所能享受的优惠政策却最少的状况分不开的。因此，要积极推进京津冀协同发展，必须让京津冀三地共同享有相同税收优惠政策的普惠政策，消除税收政策上所造成的净财政受益的差异。税收政策上所造成的净财政受益差异的消除，也意味着生产要素在京津冀区域流动不再受其内部税收政策不一致的扭曲，从而为内部经济发展创造一个公平竞争的税收环境。
其次，建立京津冀税源分享机制，提升河北省财政和公共服务能力以及京津企业外迁的积极性。随着京津两大超级城市向高端高附加值的服务业转型，个人所得税在地方税收中的重要性提高，以及随着服务业从业人员居住地和收入来源地相分离的现象日趋突出，为促进京津冀结合协同发展，应在不违背当前对于地方政府日益重要的个人所得税的现在收入来源地为申报地点规定（即工作地独占征税权）的基础上，按照居住地地方政府提供公共服务的需要，鼓励个人所得税税基在京津冀地区内部地方之合理划分和共享。在当前地方财政收入中，增值税不仅是主要来源，也是与目前京津冀地区增加值较高的重化工业发展关联密切的重要税种。不过，重化工业也是目前该地区重污染的重要来源。为切实解决当前增值税采取产地征收方式下，京津两大超大城市政府不愿意鼓励重化工产业外迁移的情形，也应鼓励增值税税基在京津冀地区内部地方之合理划分和共享。另外，还有一些总部在京津而生产或经营基地要迁往河北的的企业的税收也有在京津冀地区内部地方之划分和分享的问题。因此，中央应就京津冀政府税源分享提出指导性建议，鼓励其尽早达成有关共识，为京津非核心功能的疏解提供激励机制。
再次，建立污染企业承接地污染治理中央财政转移支付机制，以提高河北省承接京津地区污染企业的积极性。京津冀协同发展作为国家战略，中央就必须为京津冀协同发展创造必要的条件和环境。当前河北省在承接京津地区污染企业上除了受到增值税征收方式等政策因素的影响而积极性不高外，对于承接企业的污染治理问题也极为关注。中央可就鼓励河北省承接京津地区污染企业专门建立财政转移支付机制，以减轻承接地治理污染的压力并提高承接京津地区污染企业的积极性。
第四，建立由中央统筹协调的京津对河北省基本公共服务提供的援助机制，以提高其公共服务提供能力。公共服务提供能力的差异也是净财政受益差异的重要来源。前述指出，当前河北省和京津地区在教育、医疗、文化等基本公共服务提供上存在着悬殊的差距。为加快京津非核心功能的疏解，有必要提高河北承接京津非核心功能的城市或地区的基本公共服务能力，以提高其对京津企业和人口的吸引力。为此，建议中央应予以统筹协调，尽快完成河北承接京津非核心功能的规划，并设立中央财政出资、京津参与的河北省基本公共服务援助基金，同时有步骤地鼓励京津地区为满足京津非核心功能疏解的需要，为河北省的承接城市或地区的基本公共服务供给提供必要的技术、人才、资金的援助，甚至鼓励京津在河北省共建大型的医疗和文化教育设施，逐步缩小河北与京津地区基本公共服务提供能力上的差距。
第五，建立按受益原则的交通基础设施互联互通的建设资金共担机制，提高落后地区参与交通基础设施一体化的积极性。交通基础设施互联互通对发达地区具有巨大的正外部效应，而对落后地区有巨大的负外部效应。因为交通基础设施互联互通使落后地区原本因交通阻隔而不能充分流动的优质生产要素能够在很快的时间里流向发达地区。这也可能是当前河北省各地方对京津冀交通一体化比较担心的因素，有鉴于此，建议应按受益原则，就京津冀交通基础设施互联互通的建设实行资金共担，以提高落后地区参与交通基础设施一体化的积极性。
参考文献：
[1]习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调优势互补互利共赢扎实推进 努力实现京津冀一体化发[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_126201296.htm，2014-02-27.
[2]范永茂．京津冀协同发展的关键是四个一体化[N].中国社会科学报．2015-01-16；本刊课题组．京津冀一体化的综述与借鉴[J].天津经济，2014（4）．
[3]陈佳贵．中国工业化进程报告（1995-2010）[M].北京：社会科学文献出版社，2012.
[4]中国网．去年底我国每万人口发明专利拥有量达到4.02件[EB/OL]．http://finance.china.com.cn/news/gnjj/20140220/2200777.shtml,2014-02-20.
[5]李建明，京津冀城镇化及其与长三角和珠三角的比较[J]．人口与经济，2014（1）．
[6]RobinBoadway，AnwarShah．FiscalFederalism:PrinciplesandPracticeofMulti-orderGovernance[M].Cambridge:CambridgeUniversityPress,2009.
