中国2006年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》及若干配套政策明确提出“实施促进自主创新的政府采购”。为落实纲要和配套政策，有关部门出台了一系列政府采购的政策文件，构建起了比较完善的政府采购促进自主创新的政策体系。2007年新修订的《科学技术进步法》更是从法律上明确了政府采购自主创新产品与服务，以及首购和订购的规定。但在发达国家的压力下，科技部和财政部2011年7月宣布停止执行《国家自主创新产品的认定管理办法（试行）》、《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》四个文件，并要求各省市对自主创新产品认定政策进行全面清理，中国自主创新产品政府采购政策实施处于停止状态。
2012年，党的十八大提出“实施创新驱动发展战略”，第一次将创新驱动发展作为国家战略。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》部署了深化科技体制改革，加强知识产权运用和保护，促进科技成果资本化和产业化，整合优化科技资源等任务。目前，中国建设创新型国家建设时间过半，进入了关键时期和攻坚阶段，但中国仍处于投资和要素驱动发展阶段，国内外各类创新评价显示中国的创新能力和创新水平仍很落后，中国离创新驱动发展还有很大差距。政府采购政策是促进自主创新必不可少的重要政策工具，优化完善该政策不仅是创新型国家建设的现实要求，更是深入实施创新驱动发展战略的必然要求，具有重要现实意义。
政府采购政策是一个比研发投入更为有效的激励创新的工具[1]，是与财政激励政策、风险资本政策、专利政策一样重要的创新政策工具[2]。政府采购是指对一个设计或生产尚不存在的需进一步技术开发工作（如果不完全新颖）的产品或系统的购买[3]，主要包括R&D采购和创新产品采购。政府采购在更多领域更能长期激励创新[4]，是一个比研发投入更为有效的激励创新的工具，具有对宏观经济的乘数效应[5]，对于小企业来说，公共采购尤其有效[6]。创新更多的障碍是创新的风险和高成本[7]，政府采购对创新的最重要作用因素是公共部门用户的技术能力、订单价值能降低供应商的创新风险[8]，政府采购作为鼓励创新的政策工具有助于提高供应商的创新意愿[9]。政府采购支持创新的成功在于严谨的制度设计、有效的激励机制和严格的执行措施[10]，促进创新的政府采购需要一套有效的规则和组织架构[11]。
国内学者也加强了对政府采购促进创新的研究。李真研究了政府采购促进科技创新的机理[12]，贾康提出要完善创新产品政府首购和订购企业研发产品服务的政策[13]，范柏乃提出要建立有利于自主创新的政府采购政策体系[14]，邹昊提出政府采购的基本职能应当包括扶持中小企业，鼓励自主创新[15]，马理提出要加大对中小企业自主创新的扶持力度[16]。中国自主创新产品政府采购相关政策废止后，张焕兆等提出了要用国家重点新产品计划作为替代政策[17]。
现有研究从不同角度和方面研究了政府采购对创新的作用和政府采购体系的建设，但是基于国际规则对政府采购促进创新的研究较少，对中国自主创新政府采购政策废止后的未来发展研究较少。本文借鉴国内外主要国家做法根据世界贸易组织WTO规则设计了支持自主创新的政府采购政策系统模型，提出改造自主创新产品认定政策和国家与地方新产品认定政策，恢复中小企业自主创新产品政府采购政策，完善首购订购政策，制定绿色产品采购，制定技术标准等政策建议。
发达国家将政府采购作为促进创新的重要政策工具。通过分析美国、日本、德国、英国、韩国、加拿大等国家的政府采购政策法规和实际做法，可以发现主要国家政府采购促进创新的做法有以下五个方面：
第一是支持小企业创新。小企业创新采购是政府采购促进创新的主要内容。一是直接资助。美国1982年颁布《小企业技术创新法案》规定，研发经费超过1亿美元的联邦政府部门都要将超额部分的法定比例用于资助小企业技术创新。1992年又通过《加强小企业研发法案》和《减税法案》，1998年通过《新税法》，进一步加大对小企业技术创新的资助和减税力度。二是报价优惠。美国《购买美国货法案》规定，在政府采购项目报价中，本国中小型企业供应商可以享受比外国供应商高出12％的报价优惠。10万美元以下的政府采购合同应先考虑中小企业。三是合同预留。美国《小企业法》规定，所有预算不超过1万美元并属于小额购买的政府采购或服务合同必须预留给中小企业。澳大利亚法律也规定，联邦一级采购合同的10％要给予中小企业。四是合同分包转包。日本将工程分隔成较小的单位或将相应的订单拆分成较小数额订单等，创造有利于中小企业进入政府采购领域的机会。五是引导中小企业R&D投入。韩国中小企业厅建立了7.5亿韩元的零利率无担保中小企业R&D基金，对中小企业新技术发展支付部分R&D费用，如对于中小制造业公司政府提供总支出的75％，并要求政府、国有企业或私营公司采购其研发产品。
第二是支持高技术产业发展。主要国家支持高技术发展的政府采购政策主要体现在五个方面：一是制定支持采购的创新战略。美国国家经济委员会、经济顾问委员会和科技政策办公室2009年9月发布的《美国创新战略——确保经济增长和繁荣》报告，提出了包括政府采购政策在内的促进新技术领域创新发展的一系列政策。日本2007年发布的《日本创新战略2025》，提出了医疗与健康、环境、水与能源、生活与产业、区域社会、拓展领域等领域技术创新的需求和时间表，为增加信息技术投资，推动大学改革，增加科技投资，促进创新进行各种改革。二是研究开发产品直接采购。美国计算机工业、半导体工业的发展历史与美国军方的采购是十分不开的，国防采购有效地降低了这些产品进入市场的风险。美国军方对于电子元件的性能所提出的明确目标，构成了半导体技术领域两项重大发明“硅材料晶体管和集成电路”问世的直接诱导因素[18]。三是实行首购和订购政策。美国集成电路问世时，美国政府100％采购。韩国法律规定，对尚处于市场发展早期需要重点扶持的本国高新技术产品，在性能相近的情况下，即使价格高于国外同类产品，政府优先购买。韩国清洁能源汽车研发成功后，韩国财政部带头购买了50台现代公司研制的清洁燃料汽车。四是公共政府采购平台。借助公共采购平台建设和开发薄膜污水处理设备，德国Erftverband公司已经发展成为世界知名的污水处理企业。五是重点领域优先采购。美国等国家规定，在水、能源、通信及交通等领域的公共设施采购中，本国产品的比例必须达到50％以上，价格高于3％以内的也应优先购买。
第三是实行绿色政府采购。绿色采购是近年来许多国家政府采购的热点。一是立法保护。日本于2000年颁布《促进再循环产品采购法》，目的在促进国家机关和地方当局积极购买对环境有益的再循环产品，该法实施一年后，74％的供应商绿色产品销量增加，75％的供应商推出了新的绿色产品[19]。美国制定了《清洁空气法案》、《水污染控制法案》、《噪音控制法案》、《资源保护和恢复法案》、《能源政策和节约法案》、《资源保护与回收法案》，这些法案中都有采购的相关要求。二是政策引导。欧盟效仿美国、日本成立了欧洲绿色采购网络组织，发布《政府绿色采购手册》，指导各国政府绿色采购，仅2004年到2008年就节约了能源、水、废物总量5亿欧元，减少3500吨二氧化碳排放[20]。美国政府还先后制定了《采购再生产品计划》、《能源之星计划》、《生态农产品法案》、《环境友好产品计划》等一系列绿色采购计划。三是设置招标条件。德国法律规定，招标过程中环境保护可视为一个优先条件，在招标书中可设置要相关指标，在评审过程中优先考虑环保因素，政府公共工程采购必须有环境考核因素，必须符合环境标准并优先采购节能环保产品。
四是保护本国制造和就业。保护本国产业和促进就业一直是各国政府采购政策的通行做法。首先是明确国货标准。美国《联邦采购条例》规定“在美国生产或者制造的零部件的成本要超过所有零部件成本的50％”。二是报价优惠。在同等条件下，美国给予国内投标商10％-30％的优惠价格。三是强制采购。《购买美国产品法》第一条规定“政府出于公共目的必须购买本国产品，除非有关机构或部门的负责人断定，本国所供应的货物或服务的价格不合理或者不符合美国的公共利益”。日本在振兴汽车工业时，政府采购100％购买国产车，驻外公司汽车零部件的30％必须从国内采购，其它产品外国采购比例不得超过总金额的20％[21]。四是优先采购。美国法律规定，在政府采购项目中，如果本国供应商的报价比外国供应商的报价高出不超过6％的幅度，就必须优先交给本国供应商采购。日本政府明文规定，政府部门、国营铁路、电信电话公社、国立大学以及政府系统有关机构在选购计算机时必须优先采购国产机。英国政府规定，政府部门、政府实验室、国营公司必须从本国公司采购计算机、电子产品及通信器材。五是限制采购。美国在政府采购中通过“提高技术标准”、“增加检验项目”和“技术法规变化”等技术壁垒，限制他国产品进入本国采购市场。韩国政府为了保护本国农民的利益，对进口农产品所采取了严厉限制。
五是开发利用技术标准。技术标准不仅是技术先进性的体现，其作为人类社会的一种特定活动，已经从过去主要解决产品零部件的通用和互换问题，变成了许多国家保护本国创新和实行贸易保护的重要政策工具。当前，发达国家三大标准化组织国际标准化组织ISO、国际电信联盟ITU、国际电工委员会IEC主导制定了国际上主要的国际技术标准，尤其是高技术标准和涉及专利的标准。在欧盟，符合技术标准的政府采购是促进科技创新的重要手段，先进的技术标准也可以在很长一段时间内阻止国外产品参与竞争，已成为促进本土创新和保护本土产业的重要政策工具。
取代1947年关税总协定于1994年成立的WTO的基本原则有互惠原则、透明度原则、市场准入原则、促进公平竞争原则、促进经济发展原则、非歧视原则，其中非歧视原则又包括两个原则，一是最惠国待遇原则，一成员方将在货物贸易、服务贸易和知识产权领域给予任何其他国家的优惠待遇，立即和无条件地给予其他各成员方；二是国民待遇原则，对其他成员方的产品、服务和服务提供者及知识产权所有者和持有者所提供的待遇，不低于本国同类产品、服务和服务提供者及知识产权所有者和持有者所享有的待遇。中国2009年发布的《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》要求自主创新产品需满足“符合政策法规”、“自主知识产权”、“自主品牌”、“创新程度高”、“技术先进”、“质量可靠”、“潜在的市场前景”等条件，同时明确了认定范围和操作规范。美国联邦贸易委员会2009年就发布了《中国知识产权侵权、自主创新政策及其对美国经济的影响》（上）报告，依据美国驻华使馆对在华5000多家企业的调查，对中国的自主创新政策提出了批评，多数企业认为“自主知识产权”规定等存在歧视，不符合WTO的基本原则。美中贸易委员会在2010年5月还公开发布了对中国《关于开展2010年度自主自主创新产品认定工作的通知(征求意见稿)》的修改建议，认为中国“制定有利于某些产品与技术的清单与目录极有可能导致歧视性的政策执行”、“一些中国省市陆续制定并发布了促进自主创新的产品目录，这些目录包含令人担忧的对进口替代的参照和对本土知识产权的要求，这些做法与国际最佳实践不相符合”、“一些省级和地方的目录似乎有歧视外资企业产品的倾向，其产品目录里只有极少数外资企业产品”、“政府优先采购，特别是根据产品目录所进行的优先采购将有可能造成对企业的歧视性或不公正对待”。在第三次中美战略经济对话中，美国重点批评了中国的自主创新政策。此后，欧盟中国商会2011年5月发布了《创新迷途：中国的专利政策和实践如何阻碍了创新的脚步》，认为中国的政府采购政策存在歧视，不符合WTO的原则。一些国外学者也对中国自主创新政策提出了批评。苏麦德认为中国的创新政策和知识产权战略是一种发烧行为，“混合-调适”的政策制定模式会导致政策不符合中国情况，政府采购政策有可能与其他国家政策冲突[22]。美国信息技术与创新基金会发布的一项报告甚至将中国的创新政策成为“丑陋的创新政策”[23]。
实际上，中国的自主创新政府采购政策在不断调整。首先，虽然发达国家并没有对创新产品的政府采购政策，但从发展中国家创新能力较弱，弥补创新市场失灵角度看，中国对创新产品实行政府采购并不过分。第二，虽然2009年的自主创新产品认定政策要求较多，尤其是自主创新产品必须有自主知识产权，甚至一些地方要求完全自主知识产权或者实现进口替代，但2010年的自主创新产品认定政策出现了大幅度让步，“依法在中国享有知识产权或知识产权许可权”和“依法在中国拥有产品注册商标专用权或使用权”都可以认定为自主创新产品。虽然该规定还存在一些问题和不足，如将商标权独立于知识产权之外，但该规定已经体现了内外资企业无差别的原则，并不存在通过自主知识产权歧视的问题，只要在中国有知识产权就可以认定为自主创新产品。第三，该规定有利于扩大国外知识产权在中国的保护。通过知识产权检索可以发现，很多国外知识产权大都通过PCT和马德里途径在中国获得了知识产权，在中国拥有的知识产权往往是在国外已申请了知识产权的技术，大多数还是公开了的技术，这些技术不向中国申请保护则中国企业可以免费制造知识产权产品，使用知识产权方法。第四，要求有中国知识产权并在中国制造产品可认定自主创新产品但并不必然导致要向中国内资企业转移技术。目前很多技术是跨国公司的内部化技术转移。该规定了只不过体现了需要国外企业在中国国内制造产品要求。而这也是很多国家增加国内就业，促进经济增长的通常做法。第五，如果规定在任何国家获得专利权和商标权的产品都作为中国政府采购的创新产品，可能行不通。由于美欧等发达国家高技术出口或技术出口的限制，中国政府采购要采购国外创新产品不可能实现。
导致中国自主创新政府采购政策实施被动的主要原因在于中国自主创新的动静太大和向发达国家解释不够。与中国的很多战略、规划一样，中国的很多政策确定的目标往往很高很大，但实施效果却并不理想。制定发布战略规划和落实战略规划是两回事，自主创新政府采购政策的目标和实际结果也是两回事。另外，中国在制定一些政策确实对国际规则研究不够，一些地方政策的制定出台更是缺乏应有的规范，随意性很大，很容易被国外抓住把柄。在国际经济普遍不经景气的情况下，出台目标明确的政策本身更容易引起国外的争议，尤其是2008年爆发的国际金融危机爆发更加大了发达国家对中国发展的警惕，更何况中国的有些政策确实存在与国际规则不一致的问题。
自主创新政府采购政策是中国有关部门和众多专家经过长期努力制定的一项有效促进自主创新的政策，该项政策不但在2006年由党中央国务院发布实施，而且还写入新修订的《科学技术进步法》中。虽然该政策还存在一定的不足，但在国外压力下废弃该政策应该说是一件较为随意的事情，这不仅与党中央和国务院颁布的纲要精神不一致，与《科技进步法》的规定相背离，也与党的十八大提出的创新驱动发展战略不相符合的。更为重要的是，废止该政策直接导致自主创新政策体系和实施的混乱，相关的一些政策如首购和订购政策无法落实，国际上一些通行的政策如政府采购支持中小企业创新和绿色发展的政策也被一起废止。中国应当积极吸收发达国家的合理建议，恢复和完善有关政策，制定符合国际规则的支持中国自主创新的政府采购政策。
在当前中国深入创新驱动发展战略，自主创新政府采购政策实施陷入困境，而加入WTO《政府采购协议》（简称GPA协议）进程不断被动加快的情况下，中国必须面向创新型国家建设实际，充分借鉴国外经验，综合运用各种政策工具，构建政策系统，完善和发展中国促进自主创新的政府采购政策。本文提出的自主创新产品政府采购政策系统如图1所示。
在自主创新政府采购政策系统中，新产品认定政策处于核心地位，新产品认定政策是将原有自主创新产品认定政策和国家与地方新产品计划认定标准结合的政策。基于新产品认定政策，首购政策是主要面向大企业首台首套创新产品的政府采购政策，订购政策是政府采购给予创新产品未来市场的政策，中小企业创新采购政策则主要是面向中小企业的创新产品政府采购政策，两个政策基本能够涵盖了中国主要的企业类型。同时，绿色产品和技术标准产品大多数是创新产品，绿色产品采购政策是主要的促进战略性新兴产业发展的政府采购政策，技术标准政策是促进市场规范发展政府采购必须遵循的政策。一般而言，绿色产品一般是新产品，技术标准产品也往往是新产品，新产品认定可以作为绿色产品采购的条件，技术标准可以作为新产品的认定条件。上述四个政策中中小企业创新采购政策和自主技术标准政策主要保护的是本土企业，符合中国采用国际标准制定的标准，而在国外获得专利权和商标权的国外创新产品虽然也能进入中国政府采购范围，但由于国外技术出口的限制，这个比例不可能会很大，而且这些产品由于各种国际通行规则的限制，只能享受与普通产品货物采购同样的政策优惠。而且随着中国创新能力的提升，自主技术标准的比例将越来越高。五项政策的组合构成一个政策系统，基本上能够实现原有自主创新政府采购政策的目标。在支持自主创新的政府采购政策系统中，这五项政策需要进一步调整和完善。
（1）优化自主创新产品认定政策。在促进自主创新的政府采购政策中，最核心的政策是自主创新产品认定政策。应将“自主创新产品”改为“创新产品”。自主创新与自主知识产权并不是完全相同的概念，在企业层次，自主创新是股权和知识产权的自主；在产品层次，自主创新主要是总体知识产权的自主，在多个知识产权中掌握主要或主导的知识产权。而自主知识产权仅仅对某一项知识产权而言，一项知识产权是否是自主知识产权关键要看该知识产权是否出现前后交叉的情况。单独的一项知识产权可以是自主知识产权，也可以不是自主知识产权。为避免国外的质疑，应将现有自主创新产品的认定条件改为“拥有专利等(技术类)知识产权或使用权”和“拥有商品注册商标专有权或使用权”。即使“拥有国外专利和商标等知识产权或使用权”的产品也可以被中国认定为创新产品，即使获得普通许可使用权的创新产品也可以纳入中国政府采购范围，这不仅符合WTO的非歧视原则，也有利于引进先进技术和促进本国本地的就业和经济增长。
改造新产品政策。在短期内不可能恢复自主创新政府采购四个文件的情况下，仅优化自主创新产品认定标准是不够的。国家和省认定的新产品计划是中国和地方长期以来一个重要的政策工具。但中国的新产品计划的目标主要是科技成果产业化和市场销售，而没有实质的政府采购政策介入。国家和省级重点新产品计划关于新产品的规定与自主创新产品认定很相近，但还存在一定差异。第一，新产品应具有知识产权。新产品只要求在国家或一定区域内先进，也没有要求自主，尤其是知识产权的自主。在符合国际规则的条件下，改造新产品认定政策，应当将“拥有专利等(技术类)知识产权或使用权”和“拥有商品注册商标专有权或使用权”作为其能否进行政府采购的条件。第二，新产品必须在国内或区域内首次开发成功并生产，并且质量要合格。而自主创新则要求全球范围具有创新性，但不一定属于首次开发成功。首次开发成功和生产是促进科技成果产业化，以及促进就业与经济发展的必要条件。因此，可借鉴新产品首次开发成功的要求，并将新产品认定条件改为在国内或区域内首次开发成功并“拥有专利等(技术类)知识产权或使用权”和“拥有商品注册商标专有权或使用权”。第三，新产品必须符合国家产业、技术等政策，符合国家技术标准。国家产业和技术政策是指导产业创新发展的主要政策工具，技术标准是规制技术发展和促进自主创新的重要规范。用新产品认定政策代替自主创新产品认定政策有利于保护本国产业创新。第四，新产品期限。随着科技的迅速发展，新产品生命周期不断缩短，不可能都达到发明专利20年的长度。如信息通讯产品专利公开后5年，生物医药类新产品10年，机械电子类新产品8年，因此政府采购支持的新产品认定期限不宜过长，一般5年为宜。
（2）恢复中小企业创新产品政府采购政策。对中小企业创新的政府采购支持是美、欧、日等许多国家的通常做法。中国在废弃有关政策文件时完全没有必要全部废止自主创新政府采购三个文件中对于中小企业创新的政府采购优惠政策。中国发布的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》给予中小企业30％的政府采购项目预算，其中给予小型和微型企业的比例不低于60％，为中小企业进入政府采购市场给予了制度保障。为加大政府采购对中小企业创新支持力度，原有自主创新产品认定条件改为新产品认定条件后，应恢复废止的政策文件中对中小企业自主创新产品在投标、合同评审、预算等方面的优惠政策，中小企业创新产品符合完善后的国家和地方新产品认定条件的应当享受原有投标、合同评审、预算等方面的优惠政策。
（3）完善首购和订购政策。中国2007年发布的《自主创新产品政府首购和订购管理办法》虽然没有被废止，但该办法要求首购和订购产品的条件之一是“属于国家认定的自主创新产品”，由于自主创新产品认定政策已被废止，该政策也实际上等于被废止了。首台首套产品是政府采购促进大中型企业自主创新的重要政策。一方面，政府首购可以有效降低企业研究开发的风险，另一方面，对企业大型装备新产品首次进入市场有着重大需求拉动作用和示范作用。完善目前的首购和订购政府采购政策，重点是将首台首购和订购政府采购政策的认定条件改为“国家和地方新产品”。首台首套产品研发的成本较高，风险较大，首次采购只是起到开拓市场作用和示范效应，而首台首套的研发成本没有降低。为充分发挥对首台首套产品的激励作用，应当在符合WTO GPA情况下，允许实行普惠的后补偿式研发采购政策，即根据首台首套设备的研发成本补贴其一定比例的研发经费。
（4）建立绿色产品采购制度。在科学技术迅猛发展的今天，大多数绿色产品是有技术含量的产品，是创新产品，绿色产品也是符合战略性新兴产业发展需要的产品。所以，中国应对纳入《环境标志产品政府采购清单》和《节能产品政府采购清单》的节能产品和环境标志产品实行政府采购，对部分节能效果、性能等达到要求的节能产品，实行强制采购，对符合新产品认定条件的绿色产品实行优先采购和政策优惠。应分别给予绿色新产品不同程度的加分或价格扣除，凡采用最低评标价法评审的采购项目，给予其一定幅度的价格扣除；凡采用综合评分法评审的采购项目，在价格评标项中，分别给予价格评标和技术评标总分值一定比例的加分；凡采用性价比法评审的采购项目，可增加科技进步、节能环保评分因素和给予一定比例的价格扣除。还要积极组织实施战略性新兴产业示范工程，加大对绿色新产品的政府采购力度。
（5）完善支持自主创新的技术标准政策。自主技术标准产品往往是自主创新产品，自主技术标准为自主创新产品政府采购开辟了广阔道路。制定技术标准一种是制定自主技术标准，一种是采用国际标准。在符合WTO促进公平竞争原则前提下，将专利与技术标准紧密结合，使专利成为标准的必要专利，使标准成为有必要专利的标准，将使得自主创新产品不仅拥有较大的市场，而且能够形成垄断优势，这是自主技术标准的重要功能。因此，为推进自主创新政府采购政策发展，必须高度重视自主技术标准的作用，完善技术标准政策，政府采购必须把新产品符合技术标准作为必要条件之一，一方面应指导企业将专利等自主知识产权纳入技术标准中，一方面还要根据各类国内外技术标准规定的指标、参数等有意识地进行研究开发布局并获取标准必要专利权。
4、结论和展望
本文梳理了主要国家通过政府采购促进创新的主要做法，研究了中国废止自主创新政府采购有关政策带来的实施困境问题，借鉴了国外促进创新的经验，根据WTO基本原则并综合运用多种政策工具提出了中国自主创新政府采购政策体系和未来发展的思路。在当前全球化迅猛发展的形势下，在考虑中国自主创新实际的情况下，中国科技创新政策制定必须充分考虑遵守国际法规和国际规则，必须充分估计政策实施可能带来的后果，加强科技创新政策的顶层设计显得尤为重要。我们不能因为政策目标过大而授人以柄，也不能因国外压力而退缩却步，更不能因为陷入政策实施困境而无所作为。自主创新和创新驱动发展战略实施不是一蹴而就的事情，需要充分发挥各项创新政策的协同作用，需要将自主创新政策真正落到实处的意志。政府采购政策能否真正起到促进自主创新作用的关键，不仅在于科学的政策顶层设计和政策体系构建，也在于中国实施自主创新政府采购政策的认真程度。
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