“竞争中立”是美国在“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”( TPP)中极力推动的一项高端国际经贸规则，给我国国有企业的全球化发展带来了深远的影响。比照美英等国有关国有企业的法规及运营模式，结合我国改革开放的实践，通过大力发展混合所有制经济，一方面推动国有企业的国内改革，另一方面有效应对“竞争中立”规则的国际挑战。
一、TPP框架下“竞争中立”规则的挑战
美国利用其在TPP中的主导地位，力推所谓的“高质量、严标准”新议题，其中主要包括竞争、跨境服务、金融服务、合作和能力建设、电子商务、海关、环境、知识产权、政府采购等9个方面。“竞争中立”构成了竞争议题的核心理念，TPP法律文件中的竞争文本已经将建立和维持竞争法和有关当局、竞争法执法的程序公正、透明度、消费者保护、私人诉讼权利和技术合作、政府不得在国有企业与私人企业间构成歧视等一系列内容纳入其中，目的是促成竞争性的商业环境，以保护消费者权益，保证TPP成员国间的企业享有公平的竞争环境。可以说，专门为中小型企业减少壁垒、确保国有企业和民营企业之间的公平竞争，TPP是迄今第一个纳入此项议题的区域自由贸易协议。
美国在TPP谈判中提出的有关国有企业“竞争中立”规则，主要由美国贸易代表办公室负责，提案中涉及到对国有企业“竞争中立”规则的一些细化内容，也由其提供标准化措辞的范本。其中，包括界定国有企业的严格标准，TPP成员国均应通报各自国有企业的情况，并施以条件限制，确保国有企业不会无视或损害其在商品、服务或数码产品上所做出的TPP承诺等。从规范的制定和实施来看，国有企业的界定始终是“竞争中立”规则中的首要问题。
二、美英等对国有企业的界定与分类运营模式
（一）美国国有企业的分类运营模式
第一，联邦公司的两种类型。美国的国有企业一般称为“联邦公司”。有关法律文件、政府报告以及各种学术探讨给出过多种定义，始终未能统一，是一个争论颇多的问题。美国全国公共管理学会的权威分类，把联邦公司分为政府企业和政府公司。政府企业包括法人和非法人两种形式的各种企业，非法人政府企业包括联邦邮政等。政府公司根据政府拥有的资本比重和董事会成员的构成，细分为全资政府公司、混合政府公司和私人公司；这里的私人公司不同于一般意义上的私人公司，差别在于这些私人公司是根据政府的特别法令设立的。
第二，联邦公司的专门立法。就这一类私人公司的特点来说，在美国虽然没有针对联邦公司进行统一调整的类似于公司法的专门立法，但是，每一个联邦公司都有其各自的特别立法加以规范，都是依据其相应的立法创立的。
第三，联邦公司的组织特征。一是联邦公司是由联邦政府全部或部分拥有和控制，或虽非联邦政府拥有、但是由联邦政府特许资助并受其控制或监督的组织。二是联邦公司采取私人公司的组织形式，主要从事商业性活动，同时也履行政府的公共职能，是一种介于公私领域之间的一种组织形式。三是联邦公司是一种自我维持、自我发展、独立经营的企业法人组织，具有独立的法律人格，拥有自己的财产，独立承担财产责任；同时，不必接受联邦行政机构的行政审计、预算管理和行政审查。
第四，联邦公司的运行架构。联邦公司采取普通商业公司的管理模式，除少数公司直接归政府部长的领导外，绝大多数实行董事会决策、总裁执行的管理体制。董事会的性质和作用、选任程序及其结构以及与政府的关系与一般商业公司不同。联邦公司的运营特点主要表现为：一是只允许从事私人无法做、做不好或无利可图的行业，如邮政、公共交通、自来水、污水处理及环保、博物馆、公园森林、航空管制等；二是只向同级的议会负责，建立与撤销、经营范围及领域、价格制定、拨款贷款、高管任免和薪酬等都必须得到同级议会的批准；三是享受政府经议会批准的固定贷款，但不得上市融资。
（二）经合组织( OECD)的国有企业
第一，国有企业的界定较为宽泛。按照2004年11月颁布的《OECD国有企业公司治理指引》中认定，对于国家行使重要控制的企业，无论是全资，还是占多数股权或少数股权，都被称为“国有企业”。重大的社会、经济和战略利益为公共交通、邮政、电信、电力和供水等一些提供公共服务的部门提供了国有化动机，这些部门或公共物品呈现自然垄断的特征，为这些部门的国家所有权提供了支持。
第二，改善国有企业的治理状况是OECD -项重要的公共政策目标。《OECD国有企业公司治理指引》确立了国家即政府作为国有企业的所有者和管理者，所有者权利的行使应在政府行政监管部门内得到明确的界定，行使协调或所有权职能的机构（类似我国的国资委）向议会负责，决定董事会的提名和任命程序，并参与提名和任命事务。与美国国有企业不能上市融资的特点不同，在OECD的治理框架下，其国有企业可以上市融资。
（三）英国与欧元区国家的国有企业
英国国有企业主要集中于煤炭、铁路和邮电行业，分别隶属于政府的各个部门，如英国煤炭公司隶属于能源部，英国铁路公司隶属于运输部。
欧元区国家的国有企业所具有的特殊法律地位在私有化的浪潮下有了明显的改变，国家放宽了对其经营行为的约束，以响应国家减少干预和市场自由化的趋势要求。国有企业不参与市场竞争，通常不受破产法的约束，致使债权人很难强迫执行他们的合同、获得应有的补偿。
（四）西方国有企业的影响力有限
总体来看，西方国家的国有企业对经济的影响力有限。美国国有企业在经济中的影响十分有限，其生产总值仅占国内生产总值( GDP)的5%左右，远不如国有企业在我国经济中的地位与影响力。就OECD整体而言，国有企业的经营规模大约占到GDP的20%和就业机会的10%。英国保守党政府自20世纪70年代末执政以来，对国有企业实行了大规模的私有化，先后出售了50多家国有企业，其结果使得国有企业产值占GDP的比重不过只有4%。
三、TPP对国有企业的界定
（一）围绕国有企业的大国博弈
国有企业由于在经济中的特殊地位，其产品参与国际市场竞争，直接关系到贸易伙伴之间在贸易利益分配中的格局，关系公平贸易的实现。因此，对国有企业的界定就成为一个较为敏感的问题，出于不同利益的考虑，在国际贸易规则制定中拥有较强话语权的国家会按照自身的利益来界定所谓的国有企业，以利于本国企业参与国际贸易的地位。当然，有可能出现国有企业的界定被滥用的风险，导致偏向于本国和本国所属利益集团的方向。
当美国借TPP在经贸层面上实施其重返亚洲的战略时，发达国家和发展中国家对国有企业的界定以及在各自经济体中的运行实践发生了碰撞。美国之所以在TPP框架下如此重视针对国有企业推行“竞争中立”规则，根本原因就是针对发展中国家尤其是我国国有企业参与国际经贸活动的潜力。在实践中，在我国的国有企业模式下国家对经济的干预和控制所显现出对经济危机的抵抗能力以及经济持续高速增长的能力，被广为接受并被新兴经济体纷纷效仿。而以美国为代表的发达国家希望通过所谓的“竞争中立”概念确立新的国际经贸规则，避免我国等新兴经济体利用政府手段扶持国有企业，限制国有企业的国际竞争力。
“竞争中立”规则通过“边境内措施”来规范贸易对象国的国有企业在本国境内的行为。譬如，TPP中有关国有企业的最新条款，要求取消针对国有企业的特惠措施，如补贴、融资优惠、政府采购的偏好，甚至涉及国有企业的投资及贸易地位等，这种高门槛、严标准的全球竞争规则对我国国有企业进行海外投资的主体地位和经营行为提出了新的挑战，甚至可能使国有企业在传统市场中的经营活动受阻，同时加大开拓新兴市场的难度。
我国国有企业正处于新型开放政策下推进实施“走出去”战略、开拓国际市场的有利时机，“竞争中立”规则的国际化使得我国在海外市场的中坚力量受到遏制，国有企业通过长期努力积累起来的贸易与投资优势将被削弱，我国经贸的发展空间将面临被严重挤压的风险。
（二）美国的“深受政府影响”主张的潜在目标
在TPP框架中，美国提出了“深受政府影响”这一界定国有企业的概念，并开始认定拥有“20%及以上的股权”就可视为所谓“深受影响”的界限。在2014年2月23日举行的新一轮部长级会议上，美国这一立场有所松动。TPP谈判成员就采用以“政府拥有50%以上的表决权”或“政府拥有指名半数以上股东的权利”作为条件展开了讨论。
国有企业的认定标准决定了“竞争中立”规则的适用范围，同时也就限定了国有企业参与国际经贸活动的空间。对于国有企业，各国有不同的认定标准。有些国家（例如澳洲）采取广义说，即不论哪级政府成立的企业，只要其透过销售服务或商品获利，或与民营企业具有竞争关系，则无论其组织形态，都属于国有企业的范畴。有些国家采取狭义说，仅认定以商业组织型态（如公司）设立的企业，才属于国有企业，甚至排除政府持股低于50%的企业。
早在2011年末，美国贸易代表办公室就在TPP谈判问题上表示，我们的提案旨在确保在任何国有企业与私营企业竞争的领域内，都由相应的规则来保证贸易协定的目标和利益不会受到竞争所在国政府补贴的损害；并提议要求国有企业在采购与出售商品和服务时以商业方式进行，在重要的国家项目上不能歧视他国企业，限制政府补贴和信贷支持。尽管当时贸易谈判的直接目标是越南，其国有造船企业严重亏损，并以国有资金弥补其亏损，然而，越南造船业的发展对美国的影响甚小，真正的目标在于其实现重返亚洲战略时面对着我国的国有企业。据美中经济安全审查委员2011年10月发布的一份关于我国国有企业的报告称，我国国有企业及其控制的企业规模占我国国内生产总值的40%，或可能达到50%，国家所有权作用突出，且中国国资委已明确了一些关乎国民经济发展和国家安全的战略性产业将继续部分或大部分地受到政府控制。这份报告对于美国通过TPP谈判来确立未来贸易协定的指向目标具有重要的影响。
“国有企业”的概念在美国的手中只不过是一个工具，具有依照其意图不断调整的空间，以达到控制区域经贸安排的目的。这与我国（或一国）对国有企业的概念如何界定的出发点截然不同且又息息相关。
（三）我国对国有企业的界定
我国法律规范对“国有公司、企业”的界定，可以分为狭义和广义两种解释。狭义的解释主要适用于刑事司法领域，分别在最高人民法院文件（法释[2001]17号、法释[2005] 10号）中规定，认为国有控股、参股企业非国有企业，企业资产不是纯粹的国有资产，只有国有全资的公司、企业才属于国有公司、企业。广义解释广泛适用于国有资本（资产）监管领域。伴随当前企业股权多元化发展的大背景，国有企业的外延也随之扩展调整。国资委发布的规范性文件中（国资发产权[2007] 108、109号、国资厅产权[2008] 80号）明确了对“国有”企业界定为国有全资和控股企业的基本态度，即把国有资本绝对控股企业也纳入国有企业的范畴，但对于相对控股企业是否也归属其中，尚缺乏明确的态度和成熟的标准。
（一）我国国有企业的改革方向
2013年11月，十八届三中全会《决定》提出要推进国有企业改革，给出了国企改革的方向 “积极发展混合所有制经济”“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”；同时，要“推动国有企业完善现代企业制度”，并“准确界定不同国有企业功能”，深化国有企业改革。这标志着新一轮国企改革的起步。新一轮国资改革涉及面广，需要在宏观和微观两个层面上同时推进：在宏观层面，通过发展混合所有制，重新调整国有经济的布局方向，破除行政垄断，在多个领域向民间资本、国际资本开放，建设公平的市场环境，提升经济活力；在微观层面，通过发展混合所有制，优化国有企业的股权结构，改善治理机制，提升国有企业效率。至少应明确两大问题：一是如何确定国资分类管理的标准，这是推进国资改革首先需要解决的问题。对于不同类型的企业，如公益性国企、自然垄断性国企和竞争性国企，应该进行分类管理和指导，实施不同的改革策略。二是如何引进民间资本，在多大比例上分配股权，推进混合所有制建设。
（二）“竞争中立”规则对国有企业产权结构的冲击——国有企业的合理界定
“竞争中立”规则对国有企业的界定标准会显著影响国有企业未来产权结构的调整与改革。如果恶意扩大“竞争中立”规则对国有企业的适用范围，很可能导致国有企业产权结构调整走向过于分散的极端路径。客观而言，“竞争中立”规则的规范目标应是政府投资并能产生控制力的企业。这种控制力的衡量标准应从质量和数量两方面人手，不能采用一刀切的片面方法。质量标准即政府在企业管理和投资中能够实施决定性影响；数量标准即股份的比例，或能够决定企业董事会的成员数量。按此，政府参股的企业，在无法对企业产生实质性影响的情况下，不应认定为国有企业。
美国主张的国有企业界定范围有两方面的不合理性：一是控股达到20%即可适用“竞争中立”的国有企业条款。20%的投资比例难以说明国有企业对其参股公司具有实质控制权，与传递不当竞争利益更无必然联系。二是美国力推的“竞争中立”规则也只针对国家层面的国有企业。在国际惯例中，国有企业仅指一个国家的中央政府或联邦政府投资或参与控制的企业。美国主张的投机之处在于美国国有企业大多属于州立的范畴，以国家层面上的国有企业为规范对象的“竞争中立”规则使美国各州及其他联邦制国家在州这一层面上设置的国有企业免受冲击。与欧美等联邦制国家不同，亚洲国家如马来西亚、越南、新加坡以及我国的国有企业主要设置在国家层面上，虽然也有地方层面上的国有企业，但越是重要的行业或领域，国家层面上的国有企业越是集中。因此，对这一规则的感受及可能受到的冲击在发达国家和发展中国家中完全不同。这也是TPP各成员对国有企业条款争议较大的主要原因之一。在实践中，国有企业获得不公平的竞争优势并不存在中央与地方的本质区别，两个层级的政府都能够为国有企业创造出不正当的竞争利益。
在TPP和中美投资协定谈判中，纳入上述有关国有企业议题的提案，主要源于美国的倡议，其他谈判方给予的支持有限。从目前的形势看来，美国利益相关方正密切参与文本的起草和修改，由于相关文本内容仍未公开，有些分析主要是建立在对美国认定的公平竞争机制基础上的推测，相关内容可以追溯到美国商会和服务业联盟的联合报告及2012年2月的《美中经济安全审查委员会报告》。
第一，通过“边境内措施”来规范政府对国有企业行为的影响。在美国的极力推动下，OECD已构建出所谓的“竞争中立框架”，旨在“限制各国政府对国有企业的支持，保证国有企业和私营企业公平竞争”。该框架提出了一整套涉及债务、税收、定价权等方面中立的政策建议。TPP针对国有企业的最新条款基本采纳了这些政策建议，包括要求取消补贴、取消国有企业特惠融资措施、撤销政府采购的优惠偏好、国有企业的投资及贸易地位等，有意通过“边境内措施”来规范政府和企业行为。
第二，通过严格的报告和强制执行制度，保证信息的全面及时披露。美国在处理国有企业“竞争中立”的执行问题上，很可能会借鉴“圣地亚哥原则”的经验。该原则由国际货币基金组织协调制定，用于约束主权财富基金( SWF)的行为，要求SWF必须具有更高责任感与透明度。按此要求，“竞争中立”规则的执行制度至少会要求各方提交完备的年度披露清单，包括政府拥有所有权或控制利益的所有国企及其业务市场与市场份额，获得所有形式的政府支持包括担保、国有银行贷款利率和条件、土地特许使用或类似情况；国有供应商的供应合同；主要采购供应合同的参与条件；与关联方的重要交易；以及重大风险因素。
第三，通过审查、质询以及制裁制度，强化“竞争中立”规则的执行力。在信息披露义务的基础上，美国倡导“竞争中立”规则的各方专家提出建议，应依照WTO信息披露方式，建立常设工作组专门负责审查质询，如成员国不遵循，应要求其加快信息公示；告知后再违反，给予评估强制执行 根据该国国企预期的补贴率，用以市场为基础的代理费率调整国企出口关税，以搁置关税减让。
针对美国TPP“竞争中立”规则以及OECD国家在国有企业界定方面的实践，探索我国国有企业改革应对竞争中立规则的新思路，进一步推进完善我国市场经济体制。
（一）加快推进国有企业产权结构多元化调整
混合所有制改革是国企深度探索市场化经营的有效途径。混合所有制的实质，不能简单理解为国企产权的多元化，而是在此基础上实现国企股权结构的优化、调整或整合。混合所有制改革要带来体制性突破，避免流于形式。
第一，以吸收民间资本的扩张方式，推动国有企业的混合所有制改革。通过吸收民间资本，推动国有企业的混合所有制改革，适当控制混合所有制企业中的国有份额，提高混合所有制企业的市场份额。民间资本的进入，一方面可以降低国有资本的控股比例，完成国有企业向混合所有制企业的过渡；另一方面也会提升混合所有制企业内部国有资本的活力。
第二，突出国有相对控股理念，通过股份制改造实现企业整体上市，推进国企股权结构多元、优化调整，让集体资本、民营资本等中小股东分享国有企业发展的红利。从中央与地方层级来看，混合所有制在央企层面很难有大的突破，更多突破应体现在地方国企层面上。目前，118家中央企业中已经有43家实现了主营业务整体上市，各上市公司股权结构不断优化、公司治理结构日趋完善。比较而言，地方国企股权结构问题较为突出，地方政府“一股独有”和“一股独大”的行政惯性较大，这应该是国有企业混合制改革的重要领域。
第三，创造中央国企与地方国企的转换空间。在全方位推进混合所有制改革的前提下，针对以国家层面上的国有企业为规范对象的“竞争中立”规则，我国国有企业应该有针对性地、适当地分解央企的区域性业务，通过定向吸收地方民间资本，推动央企向地方国企的转变。为保证对国家战略性产业的有效控制，可以考虑建立由政府主导的、非企业化的区域业务协调机制，以避免央企向地方国企转化过程中可能出现的失控或央企与地方国企相互并购、交叉持股的现象。
（二）分类推进国有企业产业结构多元化调整
分类改革是探索国有企业如何走向市场的有效路径。按照OECD“竞争中立框架”的分类标准，将国有企业分为商业性和非商业性两大类型。商业性国有企业，处于市场化程度较高、对国民经济运行安全影响较小、非自然垄断性的行业，如房地产业、制造业、商业服务业。其中的国有企业应尽量减少持股比例，但也不必完全退出，在竞争性行业中保留部分国有资本能够为政府调控市场提供有效的依托，加快产业结构的调整和优化。非商业性国有企业，一般包括提供公共产品或从事基础设施建设的企业，在这些领域应尽量避免深度的市场化倾向，国家应保证对这些领域或行业的控制权。混合所有制改革应建立在分类改革之上进行，战略意义高或国际敏感度低的行业，可以适当放缓步伐，反之，宜于迅速推进产权结构调整，向多元的混合所有制结构演变。
（三）提升信息披露和决策透明度，增强国企信息公开自律意识
决策过程不透明，人事、投资和财务信息披露不充分一直是我国国有企业遭受欧美等国家质疑的主要原因之一。信息披露和决策透明方面的要求，将对我国国有企业在国家重大工程、政府采购、税收优惠、国有银行低利率贷款及国有企业管理等方面提出新的挑战。应该说，这些问题正是我国新一轮改革要重点解决的问题，符合我国经济发展、改革开放的需要，问题是如何有序地安排这些问题的解决、争取主动。一是可以在利率市场化改革进程中捆绑解决国有企业享受优惠贷款的问题；二是必须在加入政府采购协议的过程中捆绑解决政府采购偏好问题；三是应该在国有企业混合所有制改革中解决补贴及其在投资与贸易活动中的优势地位以及报告、信息披露、审查制度等问题。就政府而言，既要对包括国企、民企在内的税收、贷款、技术创新、政府采购等支持政策进行政府信息公开，又要对国企规定严格的强制信息披露义务。通过制定国有企业信息披露指引和实施细则，建立国有企业信息平台，充分披露（非保密部分）国企财务、经营成本、利润等重要信息。就国企而言，要强化自愿公开信息的意识，最终形成自律诚信与政府监管相衔接的信息披露机制。
（四）有效利用双边及诸边自由贸易协定，增加对我国有利的“竞争中立”条款
当前，美国与TPP其他成员国，尤其是新加坡、马来西亚、秘鲁、智利和越南，针对国有企业议题存在较大分歧。这些国家都有着国有企业主导经济发展的历史背景，如新加坡的淡马锡公司、智利国家铜矿公司、秘鲁矿业公司等国有企业在其经济运行中仍扮演着相当重要的作用。面对“竞争中立”规则对国有企业的约束，这些国家一方面担心政府丧失对国有企业控制权，另一方面更担心可能影响本国国有企业和整体经济的平稳发展。对此，我国应充分利用大部分TPP成员国与美国在“竞争中立”规则条款上的分歧，针对那些拥有国有企业主导经济发展背景的TPP成员国，积极推进双边或多边自由贸易协定的签署，完善已有的双边或多边自由贸易协定，增设并重新定义“竞争中立”条款，如以“以增加信息披露和透明度”为核心，争取与这些国家就国有企业规则达成共识，在国有企业的界定标准、受约束的国有企业商业行为等问题上缩小认定范围，同时针对废除国有企业优惠待遇的规定，积极争取适度的过渡期，为我国国有企业的混合所有制改革争取更大的空间与时间。
参考文献：
1金碚：《论国有企业是特殊企业》，《学习与探索》1999年第3期。
2金碚：《再论国有企业是特殊企业》，《中国工业经济》1999年第3期。
3金碚：《三论国有企业是特殊企业》，《中国工业经济》1999年第7期。
4程恩富、何干强：《坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度》，《海派经济学》2008卷第24辑。
5刘鹏：《我国国有企业的类型和功能定位》，《武汉学刊》2012年第1期。
6干潇露：《竞争推进与竞争中立：政府反竞争行为规制研究》，《浙江树人大学学报》第12卷第2期，2012年3月。
7王婷：《竞争中立：国际贸易与投资规则的新焦点》，《国际经济合作》2012年第9期。
8唐宜红、姚曦：《竞争中立：国际市场新规则》，《国际贸易》2013年第3期。
9黄志瑾：《国际造法过程中的竞争中立规则 兼论中国的对策》，《国际商务研究》2013年第5期。
10张卓元：《深化国企改革发展混合所有制》，《中国科技产业》 2013年12期。
11薛颖：《国企反垄断：不妨试试“竞争中立”》，《经济观察报》2013年5月20日。
12郭飞：《发展混合所有制经济与国有企业改革》，《光明日报》2014年4月12日。
13常修泽：《发展混合所有制经济的路径》，《人民日报》2014年4月30日。
