作为典型意义的治理范式，“协同治理”是非常晚近的产物。在中文文献中，存在协同治理、合作治理等不同的措辞，虽然在使用上二者各有侧重，但我们认为二者的趋同远多于其差异；另外，二者在英文语境中皆为“collaborative governance”，由此为了论证的便利，本文采用“协同治理”这一语词进行阐述。
就其行动者结构而言，俞可平（2000，2012）提出公共事务的“政府与社会合作”；Smith and Gronbjerg（2006）提出作为“协作体”的“协同治理”可以吸取公共部门、私部门的独特属性和资源，带来“公私协作体”的增值；这些观点同敬乂嘉（2011），邓穗欣，Daniel A.Mazmanian等人（2011）所主张的一样，“通过建立、指导、促进、运行和监督跨部门的组织安排来解决由单一组织或公共部门难以解决的公共政策问题的整个过程，”[1]都较为积极地关注了治理的“公私合作”问题。与此相对应地的，孙迎春（2010），周志忍（2008，2010）通过比较分析对跨部门合作问题进行了探索，勾绘出协同治理的另外一翼——“部门合作”的内容。
就其实践动力而言，张康之（2004，2006，2008，2012）较为系统地勾绘出协同治理的行政动力、社会资本与制度设计的后工业化视野；在讨论地过程中，逐步形成了“社会本位”与“政府本位”的两大路径，如桑玉成（2011）主张培育多元化的社会自治主体以及Andrew Walder（2012），B.Michael Frolic（1997）和燕继荣（2012）等人所主张的“国家引导下的公民社会”（state-led civilsociety）[2]模式。
不论是何种行动者维度，亦不论是何种实践动力，诚如夏书章（2012）所言，“加强协同治理研究是时候了”，在社会治理复杂性与日俱增的情境之下，必须形成社会各方良性互动、理性制衡、有序参与、有力监督的社会协同治理格局，唯有如此方能不断巩固国家治理的微观主体基础和社会环境基础，推进治理的现代化。
协同治理的制度定位与行动结构
1.作为制度形式的协同治理
制度框架通过提供信息和实施制裁的双重机制来实现人们预期的稳定性，并基于此将社会行动者的行动引向均衡结构的方向，以此来实现共同行动。诚如杰克·奈特所言，“人们选的是能使其预期效用最大化的策略，而制度通过作用于预期效用的计算来对社会结构产生影响，其中的关键在于社会制度对社会预期的一种稳定功能。”[3]制度恰恰是通过提供信息来消除不确定性，并继而稳定策略预期，保证复杂系统的互动得以进行。通过对不确定性的消除和行动策略预期的研判，所达致的情境，即为良好的社会秩序状态。也就是说，“制度能够持续地和稳定地提供社会秩序，而稳定的秩序又为行动的确定性提供保证。”[4]制度形式对于构建行动者规范并预期其策略偏好具有良好的作用，是共同体得以维系的重要保证。根据权力系统的开放程度、市场化与自由的程度的依次递增，可将社会治理的结构划分为以下四种制度形式：
一是行政规制。这是一种基于“命令与服从”的权力安排，是典型的官僚制模式，其依据行政干预主义，通过制定规则体系及法制框架来追求社会秩序的实现。二是权力外包。其核心在于委托——代理关系的确立，通过合同外包等形式，实现对公共服务的供给，本质上依然是一种“权力安排”或“权力配置”，只不过是政府通过寻找适宜的社会“代理者”来完成权力目标的过程。在制度体系中并未改变行政权力的主导地位，不会削弱“权力”在其中所扮演的角色。三是协同治理。这是一种集合了公共部门、营利性机构与非营利性组织乃至公民个人的组织模式，其形成来源既有可能源于行政体系的“社会分权”，也可能源于共同体中的“自组织”行为。作为一种社会治理的制度形式，其具有来源的复杂性、主体的多元性、方式的多样性等特征，是典型的多元化合作的呈现模式。四是市场自决。处于最右端的是典型的市场模式，与最左端的国家模式相对应，是基于公民个人利益、资源回报、市场竞争、产权交易等因素而进行的制度设计，在经济社会发展中具有重要作用，在社会治理的进程中，其往往也具有回流至协同框架的动力，参与治理实践的过程。作为制度形式的协同治理“一是可以促进稳定的、规则的和具有可预测模式的行为，二是可以推进合作的行为，减少不可预测性”[5]具有维系与发展良好社会秩序的意义。
2.协同治理的行动维度：部门合作与公私合作
虽然有学者在协同学的基础上尝试构建协同治理的自组织模式与参量结构，然而大部分应用这一概念的学者还主要是集中在“协同政府”、“整体治理”与“网络治理”等层面对其进行分析，这样一来在概念生成的初始阶段人为地回避了协同治理两个维度的考虑及其双向互动问题。通过分析治理范式所表现出来的部门合作化程度和公私合作化程度的强弱，可以确立协同治理的双向通道，如下图所示：
一是“官僚制政府”的弱合作化。官僚制可谓是公共行政研究中最为核心的问题，在协同治理的学理地图中，官僚制政府的合作化程度是最弱的。尽管学术界长期讨论“突破官僚制”或“摒弃官僚制”，然而在目前的现代社会中，所有大型组织所呈现出的官僚制特征，时刻提醒着我们依然无法离开官僚制。那么基于官僚制而组建出的官僚制政府，最坏的境地莫过于“艾希曼（Eichmemnism）现象”，即Guy B.Adams等人所谓之“行政之恶”。多元而有效地合作可以起到一定的预防作用，通过将治理范式向右上方的推移，避免该现象的泛滥与危害。
二是“外包型政府”的公私合作。“服务外包”是政府在公共产品供给过程中的一种方式，十八届三中全会决议更是将政府购买社会服务作为深化改革与激发社会活力的重要举措。权力外包或者服务外包本质上并不必然导致权力结构的变化，其具有强烈的委托与代理色彩，是一种典型的公私合作的方式，目的是通过公共部门与私人部门的合作水平的提升来提高公共服务的能力。这一思路集中体现在Darrin Grimsey《公私合作伙伴关系》一书中的“PPP模式”，其优劣之势的判断与“协同政府”的问世存在着对应关系。
三是“协同政府”的部门合作。20世纪80年代“新公共管理运动”席卷全球，英国、新西兰、加拿大、美国等国家纷纷开展“合同外包”“企业化”“市场化”等改革方案，一时之间“重塑政府”“企业型政府”运动可谓风生水起。然而步入90年代以后，由于市场化改革所造成的服务碎片化、原子化问题愈发严重，事实上削弱了公共服务的能力，英联邦国家开始重新审视新公共管理所带来的负面影响，探索整体性治理与协同政府的替代方案。在其探索初期，并未形成一个准确的、科学的或技术性的概念。或者，它都无法称之为“新概念”。尽管“协同政府”看上去很新鲜，但事实上，它是政治学和公共行政学领域最古老的概念，即决策与行政的协调（问题）。[6]不过“协同政府”的改革思路拆除了等级制政府中非常盛行的条状壁垒，使各机构之间能够更好地分享信息，协同作战，这一领域的成功对于改善当今政府从反恐战争到迎接复杂环境挑战等诸多工作来说都相当关键。[7]从这个意义上可以说，它是集中讨论“部门合作”问题的典型范式，“跨部门合作被界定为两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值。”[8]可以将其理解为，行政组织联合若干行政部门，或者联合多级政府一起提供整体化的公共服务，2013年的新的“大部制”改革即是推进部门合作的一典型范例。
可见，政府在不改变组织结构形式的前提下，为避免传统官僚制所导致的弊病，有着协同政府与外包型政府的双向选择，2013年的大部制改革与“市场决定性作用”的公开表述可谓是对二者的积极回应。不过遗憾的是，部门合作中难以关注政府与社会行动者间的互动与合作，公私合作又往往难以关注到部门之间合作的匮乏，由此随着风险社会治理系统的复杂程度、公共事务的不确定指数与日俱增，单向度的部门合作与公私合作都难免会遇到治理方式与效能的困境。唯有既推进行政部门之间的合作，又改善公私部门的合作，不仅是单纯地购买服务，而是寻求更加多元化、多样性的公共服务供给的途径与手段，推进社会多元合作结构化的“协同治理”才具有良好的管理效能。
在协同治理的制度框架下，行动者具有充分的自由与自主性，与此相适应的是“合作社会”的到来。因为“在合作的社会中，每一个行动者都将拥有充分的自主性，在这里，没有任何一个行动者必须依赖某个特定的对象，即没有‘附庸’，行动者必须处于某个社会系统之中而必须接受某种支配的状况将成为历史陈迹，行动者的自主性决定了他可以自由地选择合作者，并在共同行动中充分地保有自己的自由。”[9]协同治理的行动者，依据组织化的正式程度与强度来划分，包括：个体（公民个人）、群体（组织化的群体）、社会组织和政府组织。在行动时，尽管他们会受到政治环境、文化条件与经济状况的影响，但他们具有的自主性、能动性、创造性并未衰减，其具备重塑与建构社会环境、社会结构与社会制度的能力。
依据治理体系中的“自组织”原理，行动者会自组织形成行动者网络，这一网络会产生共同行动所需要的“能量场”，反过来场力又会影响行动者网络，继而形成场力与结构对行动者的约束力。这一行动者与行动者网络的关系，是一种“桥”的概念，即“社会网可以在结构与行动之间搭起‘桥’，也可以在个体与集体之间搭起‘桥’，通过分析关系与社会网结构，使微观个体行为到宏观的社会现象之间的过程机制得到显现和说明。”[10]具体到社会治理体系中，不同行动者是制度与规则体系的承载者，他们扮演各种角色，通过其在网络中的位置来维护自身利益与目标。不过“不同的行动者拥有的用以实现其目的与利益的资源与机会是不均等的，这不仅决定了他们在不断变动的情境中的相对权力，而且决定了他们影响未来发展的能力（的差异）。”[11]也就是说，行动者网络的分析目的在于探究行动者如何自组织构成行动者网络，这一网络反过来如何塑造个体的行为，并且在此网络中，不同行动者之间的关系表现为何种形态。这一形态就构成了特定的网络模式，也就是巴里·韦尔曼（Barry Wellman）所指称的，隐藏在复杂的社会系统表面之下的一定的网络模式。这一特定网络模式如何通过提供不同的机会或限制，从而影响到行动者的行动，是协同治理致力于解释与探究的核心问题之一。从协同实践的来源来看，时下“网格化管理”“基层综合服务平台”等方式倾向于行政权力引导下的协同进程，验证了阿兰·图海纳所说的“行动者归来”，“（其）靠的不是征服，而是保卫的精神，（社会的公共生活）是由那些战斗者和协商者的行动打拼出来的。”[12]
协同治理的动力构成及运行机制
协同治理的动力机制，从其产生来源可分为内生和外生型；从其表现形态可分为利益驱动、命令驱动和心理驱动型；从其演化过程可视为“理念—结构—制度”相互建构的过程。
1.内生型动力与外生型动力
内生型动力主要表现为政府对社会治理的效能与秩序压力。如俞可平所言，“强调国家—社会协同治理的原因主要是因为重建新的治理秩序的需要。”[13]推进协同治理的实践既是政府因应社会结构性变化的反馈，更是重建国家治理秩序的现实途径。治理秩序与行动者间的互赖性需要政府的积极作为，“拥有规则、制定规则的国家是秩序创造的正式过程”。[14]就其本质而言，内生型动力的构成是行政系统对系统环境的一种应急反馈和组织适应过程。这一反馈机制的作用发挥既取决于系统外部事件危害性与突发性的程度，又取决于系统内部组织架构的危机识别能力与治理能力的强度。
外生型动力主要表现为社会力量维护其合法权利和参与政治过程的共同行动的能力。外在压力的强弱决定着行政部门公共责任与义务实现的程度，我们不能把公共利益的实现寄望于工商业组织或者发展尚不成熟的NGO，而必须对政府施加压力。因为“从人类历史上不难看出，制定政策的人们与被决策影响的人之间的距离越远，决策制定者就越容易失去对自己行为的道德判断和个人准则”，[15]所以，我们必须实施对政府制度行为的有效监管。而社会力量的发展亦构成政府推动协同治理实践的外部动力，“国家和社会的协同治理以社会的存在和壮大为前提条件”。令人沮丧地是，“协同治理迫切需要的结社权、组织内部自治权、意见表达权、社会公共服务行业准入权等权利仍受到种种限制。”[16]
2.利益、命令与心理的驱动
一是利益驱动。良好的治理秩序，积极的社会参与者，丰富的行动策略方案对于改进其治理绩效，缓解社会压力具有积极的作用，符合公共组织的政治利益要求。如果其失去这一动力源，意味着行政权力的目标发生偏移，“公权私用”自然缺乏推进协同实践的兴趣。只有将公共利益的追求与部门利益、个体利益诉求进行有效的整合，对官员合理利益诉求予以保障，推进政务公开的进程，才可以避免二者的冲突与背离。如在食品与药品安全监管的过程中，涉及到的部门有公安部、食药总局、工商总局、农业部、商务部等等，如果说为了“公共利益”的实现，那么其高水平的合作进程自然可以推进协同治理的实践，然而由于不同部门对“公共”理解的偏差，以及在不同程度上所夹杂的“部门利益”、“行业利益”，在治理实践中反而削弱了公共利益的驱动性作用。
二是命令驱动。随着全面深化改革的推进，中央政府表现出极强的市场放权、地方分权的执政理念。比如实行行业协会与行政机关的脱钩，发展志愿服务组织，向社会组织购买服务等手段来激发社会组织的活力，其目的也就在于提升社会组织参与社会治理的能力，那么在这一中央行政命令的驱动之下，协同治理的实践有望得以推进，从中央到地方的行政命令，是目前最为有效地推进协同实践的动力。
三是心理驱动。从行为心理来看，公民个人、行会（学会）人员、NGO人员以及行政官员介入部门合作与公私合作化的进程都有着其不同的心理考虑，其中“政府的首要目的是培育自由，即要创造一种人们能够富有成效地相互合作的（心理）环境。”[17]而一个良性的、积极的心理环境，则有助于促进行动者行为的合作化倾向。心理驱动机制的作用发挥，需要在行政道德与职业伦理体系中进行有益地探索，在社会治理系统只有实现了由“经济人”假设向“公共人”假设的角色转变，拥有了行政道德自主性，才会在行动层面上具备合作化的取向。
3.“理念——结构——制度”的协同演化
协同治理的演化逻辑遵循从理念的革新与共识的实现到制度安排与组织设计，乃至最终形成对行动者合作化行为的正向激励的过程。正如制度分析所展现的那样，“（其）目的之一在于提供制度选择，并且分析人们是如何在宪法和政治层次、个人和组织的日常层次和组织内部进行选择”，[18]“理念——结构——制度”协同分析的目的也就在于探究不同行动者在社会治理体系中的位置、角色如何影响了其行为选择及其对制度形式的选择。
首先，合作理念的文化养成。工业社会与工业文明的发展所内生的文化理念排斥自由平等的合作，同时“由于其组织技术基础的方式，势必成为极权主义，其不仅是一种恐怖的政治协作，而且也是一种非恐怖的经济技术协作。”[19]因而，行动者的合作理念养成就必须要脱离这一体系的束缚。正如杰里米·里夫金所说“在社交媒体网络里长大的这一代人强调透明、合作、平等”，[20]在后工业化的进程中，合作理念的文化养成将通过对工业社会协作体系的扬弃，而寻找到自己的成长之路。
其次，权力系统的开放性与组织的扁平化努力。“第三次工业革命的基础设施反映出了权力关系本质的变化。第一次工业革命与第二次工业革命均采用垂直结构，倾向于中央集权、自上而下的管理体制，第三次工业革命的组织模式却截然不同，其采取的是扁平式结构，这种金字塔形向扁平化力量结构的转变将对中国文化和政治领域产生重要影响。”[21]也就是说，“以化石燃料为基础的第二次工业革命给社会经济和政治体制塑造了自上而下的结构，如今第三次工业革命所带来的绿色科技正逐渐打破这一传统，使社会向合作和分散关系发展。如今我们所处的社会正经历深刻的转型，原有的纵向权力等级结构正向扁平化方向发展。”[22]权力系统的开放性与组织发展的扁平化既符合历史发展趋势，又具有有效降低官僚主义弊害的功用。从2010年前后的财政“省管县”逐步走向全面的“省直管县”的改革思路，是在中观的层面上推进行政体系的扁平化，各地的试点将为治理进程中的开放性与变革性积累必要的经验。
再者，公共政策集群的“善政”推动。单一政策设计与制度框架的绩效难彰，治理体系在政策制定的过程中必须考虑政策群的问题，通过政策集群的设计来拓展或纠正政策束的执行偏差。这一领域的制度创新，在当今的中国依然还仰赖于政府的介入，离不开“善政”的支持。因为在所有的行动者构成主体中，“任何其他权力主体均不足以与政府相提并论，政府对人类实现善治仍然有着决定性作用，善政是通向善治的关键；欲达到善治（协同治理），首先必须实现善政。”[23]国家机关必须要有削手中权的勇气，才会有国家治理体系与治理能力现代化的目标实现。
综合来说，协同治理行动者的位置、角色是由其情境与互动过程所决定的，行动者在行动者网络中的位置与结构又影响着其行为的合作化程度，其部门合作、公私合作的治理实践亦是“理念——结构——制度”相互建构的历史过程，其民主化、网络化、规则内化的追寻，亦将逐步勾绘出复杂社会系统的合作路径，推进协同治理的进程。C
参考文献：
[1]邓穗欣、丹尼尔·马兹曼尼安、湛学勇：《理性选择视角下的协同治理》，引自《网络时代的公共管理》，上海人民出版社，2011年，第7页。
[2]B.Michael Frolic，“State-led Civil Society”，in Timothy Brookand，B.Michael Frolic eds.Civil Society in China，Amonk and London M.E.Sharp.1997，pp.46-47.
[3][美]杰克·奈特：《制度与社会冲突》，周伟林译，上海人民出版社，2009年，第219页。
[4]张康之：《面向后工业社会的德制构想》，《学海》，2013年第3期。
[5][美]乔恩·埃尔斯特：《社会粘合剂：社会秩序的研究》，高鹏程等译，中国人民大学出版社，2009年，第1-2页。
[6][英]克里斯托夫·鲍利特：《重要的公共管理者》，孙迎春译，北京大学出版社，2011年，第72页。
[7][美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《网络化治理——公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第13页。
[8][美]尤金·巴达赫：《跨部门合作——管理“巧匠”的理论与实践》，周志忍等译，北京大学出版社，2011年，第13页。
[9]张康之：《在后工业化进程中构想合作的社会》，《甘肃社会科学》2013年第1期。
[10]罗家德：《社会网分析讲义》，社会科学文献出版社，2010年，第59页。
[11][瑞典]汤姆·R.伯恩斯：《经济与社会变迁的结构化》，周长城等译，社会科学文献出版社，2010年，第217-218页。
[12][法]阿兰·图海纳：《行动者的归来》，舒试伟等译，商务印书馆，2008年，第31-32页。
[13]俞可平：《重构社会秩序走向官民共治》，《国家行政学院学报》2012年第4期。
[14][18][美]阿兰·斯密德：《制度与行为经济学》，刘璨等译，中国人民大学出版社，2004年，第26、2页。
[15][美]菲利普·希尔茨：《保护公众健康——美国食品药品百年监管历程》，姚明威译，中国医药科技出版社，2006年，第300-301页。
[16]何增科：《国家和社会的协同治理——以地方政府创新为视角》，《经济社会体制比较》2013年第5期。
[17][英]大卫·G.格林：《再造市民社会——重新发现没有政治介入的福利》，邬晓燕译，陕西人民出版社，2011年，第22页。
[19][美]赫伯特·马尔库塞：《单向度的人——发达工业社会意识形态研究》，刘继译，上海译文出版社，2008年，第8页。
[20][21][22][美]杰里米·里夫金：《第三次工业革命——新经济模式如何改变世界》，张体伟等译，中信出版社，2012年，第12、11、31-32页。
