国家政府经常为跨国并购感到恐慌，或因战略因素，或因经济因素。
外国投资者企图收购本国品牌时，公共常呼吁政府采取干预手段，保护公众利益。但大型跨国收购案（双方或一方为欧盟国）一般由反垄断权威——欧盟委员会审查，国家政府不参与。委员会在评估时只考虑消费者利益，而国家政府则考虑其他利益，这将产生分歧。
特定情况下，当并购影响到公众安全，媒体多元性或谨慎性规定时，国家政府有权在委员会管辖范围内进行干预或施加条件，这多半由经济性假设导致。社会普遍认为国外投资者与东道国关系较浅，更有可能危害经济，尤其在经济危机时期。欧盟没有完全限制政府行为，除了以上干预理由，委员会也认可其他“公共利益”的合法性。
从表1可看出，经济考虑出现在多数并购案中，并且这些并购多数未能实现。虽然这不一定直接导致最终结果，但明显影响了并购进程，并进一步影响潜在经济利益。
政府对于跨国并购干预的界限并不清晰。什么是“合法公众利益”？政府常干预并购进程，即使不一定符合欧盟法。
本文考虑跨国并购的经济影响、政府干预的潜在成本，以及欧盟的明确规定，给出一些规范欧盟框架的建议。
1、跨国兼并的经济影响
FDI分为绿地投资（在东道国建立新公司）和M&A（对已有公司进行投资）两种，发达国家主要靠后者吸引FDI。由于FDI受外国利益影响，一定程度上使东道国丧失了对本国企业的控制。表2显示欧盟28国涉及支柱产业的兼并案数量在2000年达到顶峰，与美国接近。过去25年间，欧盟50%的并购发生在同国，18%为欧盟内跨国，其余涉及非欧盟国家。从2008年金融危机之初起，欧盟内跨国并购数量逐渐少于涉及非欧盟国家并购数量，与以往情况相反。
欧盟国公司与非欧盟国公司的收购及被收购数量基本持平。跨国并购总量增多，交易金额也在增大。平均来看，欧盟内跨国并购比本国并购交易金额多出71%，而欧盟外跨国并购比本国并购多41%。外国投资者为欧洲经济周转量做出了突出贡献。2010年，外资公司贡献了40%的总周转量增长。同一市场内不同成员国内外资公司仍然有很高的异质性。
从以往的理论文献和实证文献可以看出，目前没有确实的证据表明跨国并购对东道国产生系统性的利益或损害。跨国并购前担忧或热忱均不得其所，中立立场则似乎是最明智的。
“经济影响”定义为对公司表现（以生产水平衡量）、就业和研发上的投入，广义而言是跨国并购时经济方面考虑的主要议题，集中在以下几点：
·跨国公司
跨国企业天生拥有高效率和灵活的雇佣关系。跨国企业通过FDI进入外国市场而非贸易，是因为他们的低边际成本能够抵消建立外国子公司并在不知名环境下运营所产生的额外沉没成本，所以外国子公司一般比本国活跃公司更高产。
跨国企业通过移植自己的领先生产技术和管理文化至被兼并的子公司，但没有确实证据表明这对东道国经济有积极作用。跨国企业雇佣关系更不稳定，外国企业能对东道国劳动市场应对灵活。但企业间的差异更多由其核心业务导致，而非所属性质。
·“选择”本国目标
实证经验表明被国外收购的公司拥有更高的生产率和创新水平，但近来研究表明高平均生产率是“选择”的结果，而非母公司科技迁移。相比本土收购者，外国收购者倾向收购高生产率的目标国企业，目标企业的初始生产率和外国公司创新能力呈互补关系。跨国企业可通过便捷的融资及规模化生产降低创新成本，所以创新型企业在被跨国公司收购后身价倍增。国外收购者倾向于收购已经具有良好出口网络但近来供应乏力的企业，帮助他们进入从未踏足的市场。
·被收购公司的后续表现
抛开选择影响，外资所有权对公司生产、雇佣和创新影响复杂。近来对欧洲国家的研究集中在：
（1）生产。劳动生产率和人均投资综合指标增长较少，除非外国收购者和目标企业生产率相差悬殊。非欧盟收购者并购法国生产性企业后生产率显著提高。
（2）就业。芬兰外资企业工人在被收购后工资提高，跨国及本土并购倾向去于对生产岗位裁员。对瑞典企业研究表明外国收购者对保留工厂和就业提高均无积极影响。
（3）研发。跨国并购对创新有正向持续影响，尤其是母公司提供出口市场时。德国市场数据表明目前企业研发支出下降同时收购者本国研发提高，这可能由研发行为转移到总部导致。
总之，无法证明跨国并购的以上行为会损害东道国经济，即使是本国内并购也会有相同情况。研究认为收购者对劳动规范的严苛要求导致欧洲出现兼并案负面影响劳动力需求的情况，而美国没有。对研发产出的影响则更多地跟公司技术水平相关，如果双方技术相互替代则会产生负面影响，但如果技术互补则将带来正面影响。因此，预测并购对国家经济的影响主要在于所属者国籍以外的因素。
2、成员国干预成本
虽然依据情况不同结果不一，但没有证据表明跨国并购的危险性，当委员会进行裁决后成员国不应有争辩余地。这种干预在其他收益方面有明确代价。 委员会以保护消费者利益为宗旨，明确反垄断的经济原则：持续竞争是最大化经济福利的最佳方式。正当竞争刺激改进生产，对创新有积极影响。没有保护措施的公平竞争能培育健康的国内市场。竞争使经营者不进则退，能淘汰落后企业，适者生存。
只要反垄断权威没有错误排斥并购，竞争不会减弱，并购因而能创造价值。反垄断控制使胜者所得多于败者所失。然而政府干预越多，战略贸易影响越大，失利方报复性限制措施越多。
表4显示一国在跨国并购中作为买方的次数和作为收购目标的次数呈正相关。虽然研究表明并购后外国公司将研发活动迁移至母国，但潜在目标国家的报复行为也会阻碍被收购公司研发成果内部流动。长此以往，所有国家都对并购抱有戒心，研发成果也会更少。这种“保护主义的螺旋式升降”会逐渐破坏统一市场。
再者，政府由于利益既得者感情用事容易做出错误决定，自相矛盾的并购规则更有可能违背国家利益。即使是独立仲裁者也有可能有国家偏见，例如美国法庭对外国公司比对本国公司更容易做出违规裁定，限制公众干预就更难。虽然保护公共利益的动机是好的，但很容易演变成国家干涉主义。
最后是不确定性。成员国越多干涉或施加条件，外国投资者越难预测并购计划，这可能给欧洲带来多重影响，降低投资吸引力。因此，越是想促进生产，增加就业和创新，精细的并购审查越会带来反作用。美国公司投向外国子公司的资金流在东道国选举期间降低了12%，对未来政治不确定性的担忧减少了投资，潜在的商业限制使就业更困难。
3、需建立更明确的制度框架
如上文所述，一些因素可作为政府干预的正当理由，其他的需由委员会审查其合法性，但并没有明确说明如何评断。目前委员会审查公共利益的标准没有公 开，制度交叉冲突形势严峻。政府可以扩大“战略部门”的定义来实施干预，但委员会仅能干涉针对个案的决定，而不能干涉通用条款。政府只要增加欧盟法未规定的条款皆可，企业为了省去司法程序通常愿意谈判，并且司法程序也有极大的不确定性。
委员会应该更有前瞻性地限制跨国并购中有潜在危害性的政府行为，起草发布评估案件的指导方针，明确认定标准，清晰定义可干涉理由，并指出经济因素不能成为合法理由。应该公开指导方针起草程序，相关利益者可参与以确保潜在国家战略被有效保护。指导方针应该有双重目标：确保政府参与处理过程并覆盖欧盟一贯方针，为外国投资者减少不确定性并增加社会福利。
注：
本文原题名为“Foreign takeovers need clarity from Europe”。本文作者Mario Mariniello为Bruegel研究员。
本文于2014年12月9日刊于Bruegel官网，原文链接http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/view/861/。
