土地征收是一项重要的土地法律制度。2014年1月20日国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要“加快推进征地制度改革”。2014年9月29日下午，习近平在中央全面深化改革领导小组第五次会议上也提出“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”因此，我们必须认真、深入地思考、探讨和研究我国现行的土地征收法律制度。
立法评介
土地征收专指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得农村集体土地所有权的活动。经济发展和社会进步，尤其是工业化和城市化进程的加快决定了土地征收的不可避免。
为了规范土地征收活动，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第十条第三款）《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第二条第四款）这两条立法规定奠定了我国土地征收制度的法律基础，也构成了我国现行土地征收制度的基本内容。同发达国家的土地征收相比，我国的土地征收制度存在着明显的硬伤。这些硬伤的主要表现是两个“不明确”：征收的前提不明确和征收的补偿不明确。
法律制度的缺陷必然导致法律实践的扭曲和走形。在这一硬伤明显的土地征收制度的助推下，我国土地征收活动很快步入了快车道。在这条快车道上，政府征收土地的欲望日益膨胀，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的数量也一年比一年多。中国社会科学院研究报告显示，“1990年至2002年间，全国非农建设占用耕地4736万亩；2005年征地面积445.4万亩，2010年猛增到688.9万亩，年均增幅超过9%。预测至2030年，被征耕地将超5450亩。”①在这些数量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正当的。但是，其中也有很多是不必要的、不正当的滥征、滥用。这些滥征、滥用行为，既造成了土地浪费，又危害了粮食安全，更加剧了征收者与被征收者，也就是国家、政府与农村集体经济组织、农村村民之间的矛盾对立和利益冲突，严重的还会造成群体事件、流血事件发生，进而导致社会的不稳定，影响社会的和谐与安全。因此，我们亟需克服我国现行土地征收制度的硬伤，迅速完善我国的土地征收制度。只有这样才能逐步克服，乃至杜绝土地征收中的滥征、滥用现象，确保我国耕地的18亿亩红线不被突破。因此，笔者认为，我们必须尽快从明确土地征收的前提和明确土地征收的补偿两个方面完善土地征收制度。
明确土地征收的前提
为了严格土地征收活动，保护农村集体经济组织的土地权益，我国《土地管理法》将“为了公共利益的需要”设定为国家对农村集体土地进行征收的唯一理由，同时也是我国土地征收的唯一前提。关于这一点，立法是明确的，学术界的认识也是统一的。但是，由于其中“公共利益”的内涵与外延模糊不清，最终导致了我国土地征收前提的不明确。因此，为了清楚土地征收的前提，就必须首先对“公共利益”的内涵与外延进行界定。
何谓“公共利益”？我国的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部门利益和领导意志时常成为土地征收的先导，因此，“公共利益”在征收过程中总是被政府以“政府规划”、“城市规划”、“发展需要”的方式作扩大解释。这种扩大解释被经常和广泛运用，致使不少出于商业目的、经济目的的用地时常冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。对于“公共利益”的这种扩大解释，是导致我国目前土地征收市场混乱，导致不当征收和土地不当流失的最主要原因，应当引起我们的高度注意和重视。
如何明确“公共利益”的内涵与外延，不同国家的立法做法是不同的，学术界的认识也是不统一的。笔者认为，我国应采用列举兼概括式的立法体例对“公共利益”进行法律规范，其立法结构为列举+概括。即：国家机关和军事事业用地；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设用地；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业用地；国家重大经济建设项目用地；其他由政府兴办的且以公益为目的的事业用地。其中前几项为列举，最后一项为概括。
“列举+概括”的模式较之于以往的单一列举和单一概括模式具有三个明显的优点。第一，规范性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就为土地征收确立了一个法定的、严格的标准，能够保证土地征收权的规范行使；第二，限制性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就限制了那些为了商业目的而进行的土地征收；第三，适当的灵活性。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，最后一项使土地征收具有了一定的灵活性，便可以适应迅速发展、不断变化的经济形势。
土地征收，必然会影响到农村集体经济组织和农村村民的生产和生活，严重的还会影响到他们的生存与发展。在这种情况下，农村集体经济组织和农村村民要求征地主体对其进行补偿便是天经地义的事情。我国《宪法》和《土地管理法》充分肯定了农村集体经济组织和农村村民的补偿诉求，明确规定征地过程中应当对农村集体经济组织和农村村民“给予补偿”。这就是我国关于土地征收补偿的全部立法规定，也恐怕是世界上“最原则”、“最高度概括”的土地征收补偿制度。实践表明，寥寥“给予补偿”四个字难以真正架构我国土地征收补偿制度。同时，仅仅依靠“给予补偿”四个字也无法保证土地征收活动的顺利进行。因此，笔者认为，我们应当重点从补偿原则、补偿主体、被补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面架构我国的土地征收补偿制度，使之不断具体、明确、清楚、可操作。
补偿原则。法律原则之于法律制度建设的意义是巨大的。在土地征收补偿中，我们必须首先确立科学的、切实可行的补偿原则。笔者认为，在土地征收补偿中，应当坚持以下三项法律原则。
第一，直接补偿与间接补偿相结合的原则。农村集体经济组织所有的土地被国家征收后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产建设活动的物质基础，农村村民也丧失了生活的主要来源。这种丧失，既有当前利益的丧失，也有长远利益的丧失；既可能影响眼下的生存，又可能影响到长远的发展。因此，在土地征收补偿中，征收人一定要兼顾农村集体经济组织和农村村民的长短期利益，通过直接补偿和间接补偿措施，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。一般而言，直接补偿针对的是当前，间接补偿针对的是长远，二者之有机结合才能使农村集体经济组织和农村村民既无远忧，也无近愁。
第二，货币补偿与非货币补偿相结合的原则。货币补偿在各国的土地征收补偿中均是最主要和最经常使用的一种补偿方式。我国《土地管理法》也将货币补偿作为一种主要的补偿方式，并对之做了具体规定。实践证明，货币补偿是必须的、必要的，但却不是万能的。近年来，随着市场经济的不断发展和生活水平的不断提高，绝大多数失地农民和集体经济组织已不再满足于单一的货币补偿。他们经常向土地征收人提出一些非货币补偿的要求。合情、合理、合法的非货币补偿要求，应当得到理解、支持和满足。
对于农村村民的这些非货币补偿要求，有些市县人民政府已经开始了积极实践。近些年来，一些市县人民政府陆续创造出了“社保型补偿”、“就业型补偿”、“培训型补偿”、“房东型补偿”、“股东型补偿”等多种多样的非货币补偿形式。这些非货币补偿形式，满足了农村村民的实际需求，深受广大农村村民欢迎，值得肯定和推广。
第三，从宽补偿与从高补偿相结合的原则。补偿说到底是一个经济问题，其核心是补偿是否充足的问题。补偿是否充足主要取决于两个因素，一个是补偿的范围，一个是补偿的标准。前者决定着补偿的广度，后者决定着补偿的深度。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。这种不足已经影响到了被征地农村村民的实际生活水平，也影响到了农业生产的顺利进行和农村社会的安定团结。因此，在土地征收补偿中，土地征收人应当结合当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围、不断提高补偿的标准，尽可能从宽、从高地向农村集体经济组织和农村村民提供补偿。
目前，不少市县人民政府，尤其是发达地区的市县人民政府已经在现行法律规定的基础上，在政策允许的范围和幅度内，给予了农村集体经济组织和农村村民以较高，甚至是极高的经济补偿，受到了广大农村村民的欢迎和好评。
补偿主体。土地征收补偿主体的确定，可以从理论和实践两个方面加以认识和确定。从理论角度来看，国家是唯一的补偿主体。之所以由国家进行补偿，是因为国家是唯一正当、合法的土地征收主体和土地征收中最大的受益者。从实践角度来看，市县人民政府是实际的、具体的补偿主体，由其代行国家履行征收补偿的义务。司法实践中，不少案件以市县国土资源管理部门为征收主体、补偿主体、案件被告的做法是错误的，应当予以纠正。
被补偿主体。关于被补偿主体，我国《土地管理法》的规定和征收补偿实践都是一致的，均将被补偿主体确定为两个，一个是农村集体经济组织，一个是农村集体经济组织内部的农村村民。有所不同的是，两个被补偿主体承载的补偿内容是不相同的。一般而言，土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费由农村集体经济组织承载；当征地补偿为非货币补偿，尤其是与身份相连时，则其承载主体为农村集体经济组织内部的农村村民。
无论哪种承载，都必须以土地征收协议的方式进行，都必须保证补偿的及时到位。在农村集体经济组织承载的补偿协议中，应当切实保障将土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费直接、及时、如数的支付给该农村集体经济组织，防止层层克扣、关关扒皮的转移支付现象；在农村集体经济组织内部成员承载的补偿协议中，应当切实保障补偿协议面对具体的农村村民，并征求其家庭成员的意见，杜绝和减少代签、漏签现象。
补偿范围。补偿范围解决对什么进行补偿的问题，决定着补偿的广度，是土地征收补偿中的一个核心问题。
关于补偿范围，不同的国家和地区有不同的规定，其规定有粗有细，所涉范围有宽有窄，项目有多有少。如日本土地法的规定就相对较细，补偿项目较多，补偿的范围也相对较宽，其将下列损失均纳入补偿的范围：征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿。包括地上建筑物、设备、树木补偿；迁移费补偿；歇业、停业补偿；营业规模缩小补偿以及农业补偿和林业补偿；少数残存地补偿；离职者补偿；事业损失补偿。相反，德国和我国台湾地区土地法的规定则相对较粗，补偿项目较少，所设定的补偿范围也相对较窄，如德国法仅下列损失纳入补偿的范围：土地或其他标的物权利损失补偿；营业损失补偿；征收标的物上的一切附带损失补偿。我国台湾地区土地法也仅将下列损失纳入补偿的范围：地价补偿，改良物的补偿和接连地的损害补偿。多年来，我国土地立法基本采用了德国和台湾的立法模式，一直将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上。在这样的立法思想指导下，《土地管理法》将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面：土地补偿；安置补偿；地上附着物和青苗的补偿。
对比各国关于补偿范围的立法规定，我们不难发现，与其他国家征收补偿范围的规定相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄，补偿项目明显偏少。这种过窄的补偿范围之规定，不利于保护农村集体经济组织和农村村民的合法权益，也不利于土地征收活动的顺利进行，因此，应适当扩大。正是基于这样的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三项补偿的基础上，扩大了补偿的范围和项目，规定：征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。2014年1月20日国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也要求：“抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。”
通过上述规定可以看出，补偿范围无补偿项目都是由国家立法决定的，也就是说补偿范围是法定的。补偿范围的法定性决定了在法定补偿范围之外，土地征收人不得进行补偿，被征收人也不得要求和强迫土地征收人进行补偿。
补偿标准。补偿标准解决补偿多少的问题，决定着补偿的深度。同补偿范围是法定的一样，补偿标准也是法定的，往往也由法律、法规明确规定之。
关于补偿标准，我国《土地管理法》采取了两种不同的规定方法。一种是直接规定。如《土地管理法》第四十七条第一款就明确规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产植的六至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”；另一种是授权规定，即间接规定。如《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”第二款也规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”
无论是哪种规定，都难逃学术界对我国现行补偿标准立法规定的非议。这种非议直指我国法律关于补偿标准规定的两个明显不足：一是补偿标准偏低；二是有些土地征收补偿标准不具体。
第一，补偿标准偏低。从现行立法规定来看，我国现行的征收补偿标准，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，既可能加剧农村村民与政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。
针对我国土地征收补偿标准偏低的情况，学术界呼吁修改的呼声渐高。有的研究者建议：应以市场价格为标准进行土地征收补偿。②对于这种观点，笔者实难苟同。因为，首先，我国只有土地使用权交易市场，而无土地所有权交易市场，法律禁止和打击任何形式的非法转让土地的行为。既然不存在土地所有权交易市场，土地的“市场价”当然也就无从谈起。其次，即便我国存在土地所有权的交易市场，但由于农村集体所有的土地是依据法律的规定无偿取得的，其间并没有取得人的劳动凝结，因而也不能适用商品等价交换的规律进行等价交换。有的研究者则提出可通过区分土地征收目的的方法，分别制定不同的征收补偿标准：即以公益为目的的土地征收，其征地标准按照现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定执行；以非公益为目的的土地征收，其征地补偿标准应适当提高。③理由是，因为国家为公益目的征收集体土地后，通常以划拨的方式将土地使用权提供给公益事业者，因此，其征地补偿标准按现行法律法规的规定执行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其营利性，国家通常在征收后，将土地使用权以出让的方式提供给非公益事业用地者，因此，其征地补偿费用应与土地的市场价格成正比例。该观点提出者的愿望是好的，但是，该主张却存在着一个致命的缺陷，那就是将征地区分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是违背法理的。因为非公共目的用地并不符合土地征收权行使的前提条件。因此，“我们完全有理由担心，一旦我国土地法中确立这样的制度，不仅不能从根本上起到控制国家征收权的作用，相反却可能会助长业已存在的土地征收权滥用之风，影响对土地资源的保护和国民经济可持续发展。”④
对于我国土地征收补偿标准规定的这一不足，笔者认为，应当结合不同时期生产力的发展水平和人民群众的实际生活水平，在辖区内区片综合地价以下，根据辖区内统一的年产值标准，以不断提高补偿标准的办法予以纠正和克服。据透露，即将公布的《土地管理法修正案》就拟采取在现行补偿价格基础上增加十倍的办法对农民进行补偿。
第二，有些土地征收补偿标准不具体。我国《土地管理法》仅对征收耕地的补偿标准做出了具体规定，对征收其他土地的补偿标准以及地上附着物、青苗的补偿标准和安置标准只做了授权规定而未做具体规定。这种只授权而不做具体规定的标准制定方法，时常会导致补偿标准的层层降低，也同样会影响土地征收补偿工作的顺利进行。因此，笔者建议，应依法收回这种授权，并在《土地管理法》中明确规定其他土地以及地上附着物、青苗和村民安置的具体标准，至少应做出原则性的规定或者对补偿的上下线做出规定。
补偿程序。关于补偿程序，我国《土地管理法规定》做了明确的规定。该法第四十八条规定，“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”第四十九条规定，“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”根据上述规定，我国土地征收补偿的程序可以划分为四个阶段。
第一，土地补偿方案的制定。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定以后，土地征收人就应着手制定土地补偿方案。制定补偿方案应在实地调查的基础上进行。实地调查应当注意：调查应由征地方和被征地方共同进行；调查的范围包括被征收土地的原用途、数量，农村村民的人口数量、结构，地上附着物的类别、数量、经济价值，地上青苗的种类、数量、经济价值等内容；调查的数据应该准确无误，并已经农村集体经济组织和农村村民共同签字确认。调查结束后，征地方应当依据法律的规定，在实地调查的基础上制定补偿方案。补偿方案应当载明补偿机构、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿时间和期限等内容。
第二，土地补偿方案的公告。根据《土地管理法》的规定，征收补偿方案一般应包括以下内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征收补偿、安置的具体措施。对征地补偿方案进行公告，就是对征地补偿公开，让征地补偿透明。这既是法律的规定，也是被征地单位和村民的希望，更是社会主义市场经济的当然要求。公告征地补偿方案，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的社会监督，又可以避免因土地权属等不清而产生的纠纷。因此，市县人民政府必须按照《土地管理法》的规定，及时地在适当地方依据法律的方式对补偿方案进行公告。
第三，听取被征地的农村集体经济组织和农村村民的意见。根据《征用土地公告办法》的有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市县人民政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农村村民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理和土地征收工作的顺利进行；被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公布之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。
第四，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到村民的合法权益，因此，必须予以公开，同时还应当在有效的监督之下进行。关于补偿费用的收支公开和使用监督，我国《土地管理法》第四十九条明确规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”一般而言，对补偿费用的收支状况的监督则可以从两个方面进行，一种是政府部门，主要是农业和民政部门的监督；一种是农村村民，包括全体村民在内的监督。政府部门依职权进行监督，农村村民依社员权进行监督。法律保障政府部门和农村村民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。
深度思考
土地征收对中国社会的影响是深远的，我们在肯定土地征收制度巨大作用的同时，也不能高估它的作用和价值，更不能将所有土地需求寄身于此。过去，我们就是将工业化和城市化进程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而导致了土地所有权市场（一级市场）、使用权市场（二级市场）的混乱，导致了土地财政的不断升级，导致了政府征地权的不断膨胀，导致了土地的大量浪费，导致了众多的土地纠纷、土地争议、土地矛盾甚至是土地流血事件，教训是深刻的。
我国工业化和城市化的进程对土地的需求数量是巨大的，其中，既有以实现公共利益为目的的公共用地需求，也有以实现经济利益为目的的商业用地的需求。目前的土地征收制度旨在满足公共用地的需求，而无法满足商业用地的需求。这就要求我们必须在坚持土地征收制度的同时进行制度创新，以满足工业化和城市化进程中商业用地的需求。这一制度的创新，就是农村集体建设用地的流转制度。所谓农村集体建设用地流转是指农村集体组织、乡镇企业及农户等依据土地所有权和使用权相分离的原则，将其所拥有的土地使用权，通过依法出让、转让、出租、抵押和入股等方式有偿让与单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。其中，集体建设用地，是指由集体所有的，用以建造建筑物、构筑物的土地，包括宅基地、乡镇企业用地、公共设施用地、公益事业用地等。
建立健全农村集体建设用地使用权流转制度是社会主义市场经济发展的客观要求，是盘活存量土地，实现土地资产保值增值的必然选择，是增加农民收入，妥善安置农民生活的必然选择，是减少城镇用地的一次性投资，加快城市化进程的必然选择。因此，我们应当尽快从以下四个方面构建农村集体建设用地使用权流转制度：一是确定集体建设用地使用权流转的范围。集体建设用地使用权流转的范围包括地域范围、用途范围和流转使用主体范围。二是严格农村集体建设用地流转的条件。集体建设用地使用权流转必须是已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地的土地，而且要权属清楚，程序合法，用途符合城市规划或村镇规划的要求。三是建立与集体建设用地使用权流转相适应的土地产权制度。农民集体所有的建设用地应在明确农村土地产权的基础上，按照所有权与使用权相分离的原则，实行有偿、有期限、可流动的使用制度。四是明确农村集体建设用地流转的具体形式。农村集体建设用地流转的具体形式应当多种多样，包括出让、转让、租赁、联营、作价出资（入股）等，同时，为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。
总之，我们应当并用土地征收制度和农村集体建设用地流转制度来满足工业化和城市化进程中日益增长的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的滥征、滥用行为，才能构筑起我国多元有序的、健康发展的土地供给市场，也才能真正助力中国经济的腾飞与繁荣。
注释:
①转引自王权典，邓定远：“集体土地征收补偿的立法困惑与破解模式”，《第六届中国农村法治论坛论文集》。
②陈小君等：《农村土地法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第274页。
③王卫国：《中国土地权利的法制建设》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第49页。
④王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社，2004年，第194页。
