3月28日，发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件。随着“一带一路”战略的推进，长江流域，无论东西，皆迎来新的发展机遇。
长江流域是中国最大的流域，涉及19省市自治区和4亿多人口，无论是在水资源供应、生态环境影响和经济发展上，都在全国具有举足轻重的地位。然而，过去几十年来，长江流域开发利用与保护的矛盾十分突出，无序开发造成的环境污染和生态破坏，制约长江流域经济社会可持续发展。而长江流域开发涉及水利、防洪、环保、农业、水电、航运等诸多领域，管理权责分属不同地方和中央机构，管理权条块分割、部门分割问题严重，对长江流域的有效治理造成障碍。
为了更好地促进长江开发与保护，理顺长江治理体系，在今年全国的“两会”上，30名全国人大代表联名提出了尽快制定《长江法》的议案。制定《长江法》有何意义？立法的难点何在？可行性如何？财新记者专访全国人大代表、湖北省政协副主席、湖北经济学院院长吕忠梅，详解《长江法》立法议案。
财新记者：为何要提议制定这样一部《长江法》？
吕忠梅：我们提议制定的《长江法》，是专门针对长江流域的治理制定法律。许多国家都会选择本国重要的流域进行专门立法，但中国至今还没有制定一部流域法。
长江是中国最大的流域，也是全国最大的水资源供应基地。一个流域的水资源开发利用涉及十分复杂的利益关系，不仅包括生活、生产、生态用水，还包括水利、防洪、灌溉、发电、航运、旅游等方方面面。长江是一个巨大的流域，上、中、下游情况各异，地方、部门利益关系错综复杂，诉求各不相同。例如，上游建了水坝导致水量发生变化，就会影响下游的航运、灌溉、生产、生活甚至鱼类洄游等问题。
长江流域涉及到19个省、自治区、直辖市，拥有对长江流域开发利用管理权的部门也有12个之多。目前，由于缺乏统一的法律调整机制，地方与地方之间、中央与地方之间管理权条块分割、部门分割现象严重，很多管理措施或者互相矛盾，或者难以衔接。体制机制的不完善也造成了长江流域严重的无序开发、环境污染和生态破坏严重的现象。近年来长江流域旱涝灾害频发，水生态恶化、水污染和水土流失的严峻局面与缺乏有效的法律调整机制有相当程度的关系。
当前，“一带一路”、长江经济带开放开发战略必将给长江流域发展带来新机遇，也将给长江流域生态环境保护带来新挑战。我们应该未雨绸缪，在大规模开放开发前统筹规划，处理好开发利用和保护之间的关系，将生态文明建设贯穿于经济社会发展的全过程。正是因为长江流域的重要性和治理的复杂性，我们认为，有必要制定专门法律——《长江法》来统一协调、统一治理，促进整个流域经济社会可持续发展。
吕忠梅：长江流域涉及19个省市自治区，实际上是19个省市“分而治之”。每个省市区的地方政府，都有水利厅或者水利局，根据《水法》的规定，管理所辖地区的水资源，他们会根据当地的情况制定用水规划，收取水资源费、执行《水法》的有关规定等等。
此外，水利部设在武汉的流域机构——长江水利委员会（以下简称“长江委”）是代表中央对长江流域实施管理的派出机构。根据《水法》授权，流域机构主要负责制定流域规划、防洪抗旱、河道管理、水利工程建设等工作。按照《水法》设置的执行权与监督权相分离原则，流域管理机构与区域管理机构的权力有所分工，流域机构重要负责整个流域规划与水资源保护并负责监督；区域机构主要负责区域执法并接受监督。
长江委会制定了经国务院批准的流域规划，地方政府也制定了区域的规划。根据法律规定，区域规划应该服从和服务于流域总体规划，但在实践中，区域规划往往立足于争取本地经济社会发展利益来用水和管水，并未很好实施流域规划，使流域规划变为“纸上谈兵”。如，有的地方将排污口选择在本地的最下游，以“节省”治污成本；有的地方无视流域规划的规定，降低区域规划的水质标准；等等。区域水资源管理和流域管理存在许多矛盾和冲突。地方与地方之间、地方与中央之间到底应该建立什么样的体制，权责如何划分、规划怎么协调、决策机制如何运行，存在诸多困难和问题。尤其是当下，政府行政管理体制改革的目标要向形成现代治理体系转变，如何构建现代治理体系和提升治理能力是长江流域立法最大的难题。
财新记者：提议的《长江法》所调整的对象和内容是什么？
吕忠梅：《长江法》调整的对象是整个长江流域的开发利用和保护活动，包括政府、企业和个人涉及长江流域水资源的各种行为。重点在于各主体的权力配置与权利义务关系构建。
首先是地方政府之间、地方与流域管理机构之间的权责如何分配问题，必须明确哪些权力属于流域机构，哪些是地方政府的。比如，流域机构代表国家对流域进行管理，是否可以直接管到企业行为？其次是要对各种权力建立协调与协同机制，进行权责的衔接。流域管理与区域管理之间既要分工、又要协同，不能留下空白地带。再次是要对相关主体的权利与义务作出规定，建立企业、社会、公民个人共同参与机制，要赋予社会公众知情权、参与权、监督权。总之，《长江法》的目标就是要理顺各种法律关系，通过确立流域治理的协调和协同机制，构建多元共治的现代流域治理体系。
例如，长江上要建一个大坝，大坝对对水生生物或者鱼类有何影响？如何让鱼类洄游？大坝把水拦住了，下游的航运和灌溉怎么办？发电让水温发生了变化，改变了鱼类生存环境怎么办？现在，大坝审批权在发改委，但其中的问题涉及到水利部、环保部、交通部、农业部等多个部门，涉及到流域机构和地方政府，更涉及到流域内的诸多企业、城市、居民，如何将建大坝可能带来的各种影响统筹考虑，如何让各种利益诉求充分表达，如何将水资源的各种功能综合平衡，然后作出决策；接下来还有，已经做出的决策如何确保得到实施，既定的环境与发展综合决策目标如何实现，这是《长江法》要解决的核心问题。
我们认为，《长江法》应该树立“五位一体”的综合决策理念，将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念融入到长江流域开发利用和保护的各个方面、各个环节，实现经济社会发展和生态环境保护的综合决策。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹协调人口、资源与环境，将水的多元价值放置于流域整体范围内统筹协调，推动长江流域经济结构调整和发展方式转变。
财新记者：我国已有的环境法律体系中，也有对于关于水域利用管理的规定，为何不能解决长江流域的问题？
吕忠梅：我国现有的环保法律体系，最上位的是《环境保护法》，下面有两类法律：一是资源利用方面的法律，如《水法》、《渔业法》、《水土保持法》等，这些都跟水资源开发利用相关；二是污染防治方面的，如《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染防治法》等，这些是对相关水污染行为进行约束和控制的。过去，这两类法律的立法目标与规制内容各不相同，很多甚至矛盾与冲突。最初，《水法》仅有水资源开发利用的制度，没有水资源保护的内容；后来修订时，《水法》才增加了“水资源保护”一章，但即便如此，“水利不上岸，环保不下河”的问题依然没有得到很好解决，水资源开发利用与保护的一体化问题存在很多问题。
这种现象，在很大程度上是“部门立法”的结果。我们希望能够跳出部门立法的束缚，真正为长江流域立法，突破资源开发利用和保护分割的立法体制，将相关问题纳入一部法律统筹考虑，建立流域治理的协同和协调机制。简单的说，协同，就是各部分一起行动；协调，就是通过权责划分和协商机制解决矛盾与冲突、消除空白。流域机构和区域之间、不同政府部门之间、地方政府不同部门之间都应形成职权职责明确、监管标准统一、信息沟通与共享顺畅、行动有机联系、公众参与充分、纠纷解决迅速的高效运行关系。
针对我国水资源立法存在的问题以及长江流域的实际情况，我们将《长江法》定位为特别法，它是针对长江流域自身的水资源状况而制定的法律，仅适用于长江流域。反映的是长江流域的特殊性，有针对性地解决长江流域水资源的具体问题。与适用于全国的《水法》、《水污染防治法》不同，《长江法》是适用于长江流域的中观层次法律。
财新记者：近几年两会上，为长江流域管理整体立法的呼声一直不绝于耳，但迟迟未能立案。立法最大的难点在哪里？
吕忠梅：立法最大的难点在于如何把涉及长江流域开发利用和保护的各种利益关系厘清并建立合理的分配机制。
从理论上讲，水资源开发利用与保护涉及三个大方面：第一，必须保证生活用水；第二，要有生产用水；第三要留生态用水。而三种水利用关系中又涉及不同主体的各种不同利益。生活用水中城市居民和农村居民需求可能不同；生产用水也包括工业、农业、交通、旅游等不同行业；生态用水涉及整个水生态的平衡，不同生物族群。所以，首先要把各种不同需求搞清楚；其次，还要搞清楚各种开发利用活动可能带来的生态环境影响是什么；还要确定水资源的整体容量，并以此为基础，确定谁先谁后的用水顺序。
但在实践中，各种用水需求之间的关系比理论上要复杂很多。例如，长江下游强烈要求上游保护水源，上游认为他们为保护下游而牺牲了自己的发展机会，下游是受益者，应该对他们进行补偿。下游则说我们喝的是上游的洗脚水，上游应该先控制污染然后才能给补偿。还比如，中游省份填湖造地发展房地产，却把长江的水袋子填没了，造成了洪水泛滥。这些区域之间的利益冲突、流域保护和地方发展之间的矛盾，都要通过建立规则，理顺关系。哪些行为是可以的，哪些是禁止的，哪些是鼓励的。如何通过行政机制、市场机制建立合理的预期，例如既要建流域综合执法机构、还要建水权交易市场，同时，还要发挥司法功能，运用司法机制解决问题。《长江法》要把这些问题都规定好。
具体而言，我们结合长江流域特殊的地位、特别水情、发展战略与规划，设计了以规划、区划为先导，以落实最严格的水资源管理为抓手，“点”、“线”、“面”相结合的法律制度体系。这些制度依托长江流域治理和长江经济带建设的总体布局，包括流域治理管理体制、流域环境与经济社会发展综合决策、跨流域水事处理、涉水产业转型与升级、水资源统一调度、流域性水事建设的投融资等 “面上”制度；统筹流域治理与黄金水道建设，建立河道综合治理、保护范围划定、船舶标准化、流域生态补偿等“线上”制度；针对长江流域内各重点水体的特殊制度需求，建立源头生态红线、“两湖”水资源调度、以三峡水库为核心的长江干支流控制性水库群综合调度、河口综合整治、入河排污口管理、流域控制性水工程管理等“点上”制度。
财新记者：你认为目前出台《长江法》的时机是否已经成熟？
吕忠梅：制定《长江法》其实很多年前就提出过，上个世纪90年代初，水利部及长江水利委员会即着手准备，进行了大量的前期研究。2004年以来，长江委又陆续围绕立法进行了大量的专题研究，2006年，长江委正式向水利部提交了《长江法（立法建议）》。目前，长江委已完成四期《长江法》条文的起草研究，取得了相关初步立法成果。这些积累与成果，为《长江法》的制定提供了必要的基础。
《长江法》迟迟未出台的原因，一方面是立法难度的确很大，另一方面是时机也不太成熟。国家对于长江流域的战略布局没有像现在这样清晰，立法需求也没有这样迫切。随着三峡、南水北调等重大工程的运行，“一带一路”、长江经济带开放开发战略的推进，长江流域的问题成为了影响中国可持续发展的核心问题，机遇与挑战并存。如何在经济社会发展过程中保护好我们的母亲河，更成为了重中之重。现在推进立法工作，恰逢其时。我们在调研过程中，也感受到了社会各界对制定《长江法》的呼声越来越高。
财新记者：建立长江流域治理的协同协调机制，必然涉及很多管理权的再分配。是否会给立法造成阻力？
吕忠梅：任何一部法律的出台，都会涉及利益的重新配置。我国从未有流域立法，《长江法》要建立流域治理新体制，一定会有各种利益博弈。但我认为这不能称之为阻力。
立法过程本身就是利益博弈过程，表达不同的利益诉求是正常现象。各种利益是否能够进入法律，多大程度上写进法律，取决于利益各方最终达成的共识。而一旦利益由法律确定之后，各方主体就必须按照法律去执行。其实，在立法过程中，利益表达充分，反而容易落实。
财新记者：国外的流域立法实践，能给我国带来哪些可借鉴的经验和启示？
吕忠梅：“一条河川一部法律”是近现代水事立法的最重要经验。我们知道的一些治理得很好的河流如美国的田纳西河、欧洲的莱茵河、法国的塞纳河等，成功的经验也都在注重流域立法、践行流域治理理念、建立流域共治机制。
这些流域都是通过国内立法或者国际立法方式，建立特别机构并赋予其流域治理的统筹权，在特别机构之下设置相关机构，负责项目开发、资金筹措与使用、公众参与、科学评价等，并建立了联动、协同、协调、参与、监督等多个机制。这些对制定《长江法》都有借鉴意义。
当然，每个国家的流域治理体制跟本国行政体制密切相关，如法国的特别行政机构就是我国没有的，我们也不能照搬照抄外国。而是要向他们学习建立流域治理体系的核心，按照我国体制，构建合理的法律秩序。
