2015年元旦假期，中国最大的城市上海发生了严重的踩踏事故，36个年轻的生命就这样逝去，而这一切就发生在上海繁华的标志区域———外滩。接着哈尔滨市发生了仓库大火，五名年轻的消防员献出了生命。这两起事故仍然在调查中，但是从现在呈现出的消息来看，都有着信息混乱，应急管理评估不足，导致突发应对不力的问题。那么这两起公共事故，反映了我们的应急管理体系存在哪些问题，而现行的应急管理系统又该怎么改革？南都记者就此专访了四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院执行院长顾林生教授。
应急管理是一种日常公共管理
南方都市报(以下简称南都)：上海市其实有APEC、世博会等丰富公共场所应急管理能力和经验的，但是这一次平常的跨年活动却造成了这样的踩踏事件，是否说明我们的应急管理的一个重要问题就是对专项事件有很强的能力，但是在日常管理上存在较大的问题呢？
顾林生：这次反映的不光是上海的问题，而是一个政府治理体系的问题，政府公共管理能力的问题。我不以为这件事可以直接地归罪到某个人，乃至某个机构，并非那么简单。我的一个直接观察，目前的公共应急措施，很多还是针对专门的大事情，并非有一个完善的、常态化的系统。应该说《突发事件应对法》里面，对公共大型活动、重要节日有统一的规范，有一个统一的体系。不管是针对A PEC的，还是针对跨年灯光表演的，都是一个体系通过一个规范来应对。其实上海方面的管理经验还是很丰富的，可能是习惯上比较重视大事件，对非重要的一般安全问题没那么重视。但是事实上这同样属于应急管理的事件，都同一个系统需要管理的事情。都该有防止踩踏、恐怖、人员昏倒等事故预案、应对预案、操作流程以及警力预备增援计划，甚至包括假如发生暴雨、地震等自然灾害。一个公共活动或公共场所，要预测多少人，拥挤会到什么程度，会出现什么问题，出现问题该怎么做。这种预先把控和风险评估是非常重要的。然后，针对不同级别人流和密度，快速地判断并采取相应的应急措施或增援措施。这次上海外滩事故和2004年北京密云灯会踩踏事件基本一样。这些年为了公共安保，国家投入巨大，建了很多设施，安装了非常多的探头和应急平台。至少上海警方在交通指挥中心看平台探头，就知道有多大规模的人流移动，就该采取措施。所以最严重的问题是认为没有正式大型活动，按照以往的经验，不会出现问题，就轻易看待这个事情。进一步讲，政府管理能力依然有问题，虽然我们在法律上有具体的规定，国家也发文要加强管理，政府一直也在努力建设硬件设施，但是应急管理的技术性、科学性、操作性、系统性等软的方面与发达国家相比还是滞后。
南都：也就是我们的设施硬件条件完备，但是具体的管理方法习惯存在较大的问题？
顾林生：就应急设施的投入和准备方面，中国实际上已经超过了一般的发达国家，很少有国家能像中国这样，在公共场所安装大量探头。就现场看，至少有三四个应急管理平台，一个是公安系统的治安和路面交通管理平台，一个是市应急办的管理平台，地下还有地铁系统的管理平台，其实黄浦区以及下属的社区等都还有自己的独立平台。你拥有那么多监测系统和平台，在动态方面，应该可以发现问题，那么为什么不根据人流的变化而迅速启动应急管理机制？当年密云灯会事件，我们事后进行事故评估时，发现当时从北京市内往密云彩虹公园的单方向去的车流和人流突然大幅度增加，所以从交通流量探头看到这种变化，应该采取措施，但是当时没有采取措施。所以只能说我们重视大型活动，比如A PEC、世博会那个层次的应急管理，重视领导直接指示，重视用行政强力管制这类事情，但是并没有真正地把这类问题作为巨大城市运行的一个系统去考虑，并纳入常态的规范管理中，这方面必须转变观念。
南都：当人群如此密集的时候，仍然还有大量人涌入外滩，这是否说明当前中国民众的风险认知不足，这方面的习惯能力需要培养？
顾林生：刚才我主要是从政府管理方面讲这次事故，另外一个方面就是公众的问题，这次遇难的有大学生还有小孩，出现的问题和密云完全一样。密云当时有家长带小孩，为了能让孩子看到烟火，家长把孩子放在肩上拼命往前挤，在狭窄的彩虹桥上形成对流，直接造成拥挤碰撞，这次外滩同样也出现了。公共场合怎么回避人流，不要争先恐后，遵守公共秩序，这并非一个小问题。我们一般民众，对风险乃至公共危险的认知是比较欠缺的。当然这里也有公民素质问题，中国人很多场合还是表现出“匮乏状态”，不由自主地去挤去抢，不考虑公共安全。安全社会建成，跟公民素质、安全认识高度相关。
应急管理体系深化改革要啃硬骨头
南都：紧接着上海的踩踏事故，哈尔滨又发生了一起严重的火灾，造成了严重的消防官兵伤亡。从应急管理角度看，两者是否都说明了我们的公共管理体系的问题？
顾林生：哈尔滨的火灾和外滩的踩踏都可以理解为一个体系下的问题。中国的经济发展，中国的物资和人的流动量、移动量、动态量、使用量越来越大，各种设施负荷量越来越大，设施快速运转，超负重运转和使用，都会带来很多问题。第一个问题，陈旧的设施、不符合安全规范的设施，像哈尔滨失火的旧仓库，长期的高速经济增长背景下，这些东西是能用就用。但是一旦长时间使用，超负荷使用的设施就会呈现其脆弱性，问题就会集中爆发出来。第二个问题，经济发展得越快，人转得就越快，预备的风险防控系统就跟不上。我们已经是一个风险社会了，但我们应对风险社会的硬件，包括交通、住宅、道路等等都跟不上。同时人对风险社会管控也跟不上，但整个社会却保持着狂热的发展热情。联合国风险评估报告里面很早就指出这个问题了，2009年的报告就指出，经济发展得比较快的发展中国家，社会流动快，社会风险随之大量增加，应对社会风险的存量准备和人的能力已经跟不上风险增长的速度了。以前是环保问题不断爆出来，未来像哈尔滨这种陈旧设施或者是建造马虎的设施，在运转超期超负荷一段时间之后，会出现很多问题。昆山爆炸、东莞爆炸、乃至这次哈尔滨仓库大火，其实都是陈旧设施或没有达到安全规范的设施超负荷运转的管理的问题。原来单纯追求经济效益，忽视安全，但风险到一定程度肯定会出现问题。我一直担心未来这一问题集中爆发，这其实是一个结构性问题，不可能轻易消解。
南都：就消防管理，有哪些体系性问题？
顾林生：虽然从2003年开始到现在，应急管理体制有了很大进步，从平台建设，队伍建设，到法律规章的制定都做了很多，基本上该做的已经做了。但是深层的改革，政府实际操作层面上仍然存在滞后的一面。我们需要深刻思考的是，在救护之前，整个消防安全工作做到什么程度了？如果说仓库所有者是加害者，那么消防系统允许这样的具有严重消防隐患的存在，是不是也有加害者之嫌。内部可知，在过去，整个消防系统中，防火科室等消防安全管理，消防工程的验收是消防体系中最肥的一块，最容易产生寻租。一次火灾事故之后，当地政府有没有追究检查业主消防系统验收合格的问题？消防安全每一次具体检查督导问题，大量的事实是这些都不追究。
南都：相当多的意见认为目前的消防机构不够职业化，队伍过于年轻，专业能力不足，你怎么看？
顾林生：正如上述的，是体制的问题，不能简单归为职业队伍培养。过去的公安系统，武警系统包括消防工作都是从应对暴力叛乱，防范敌人，应对犯罪去考虑问题，现则需要应对民生需要，应对社会风险，需要的是服务型的警察，服务型的消防。每年失火、各种爆炸事故的深层问题在哪里，就需要推动深化的改革。踩踏事故之后，上海各种警察、协警、保安全部出动，这也说明我们人力物力都是足够的。这里仍然是一个资源的具体配置问题。我们城市的很多社区和很多高楼消防救生设施滞后，消防管道没有水照样运转。建筑设施的消防不合格和外面的公共消防设施欠账太多，形成里外的恶循环。现场的消防指挥官一般都是有十几年消防经验的，他们的专业程度是有足够保证的。普通的消防兵只要按照施救指令做，所谓的专业问题并非大事。真正的问题是如何让整个消防的公共管理系统有效运转。我们要建立法治国家，那么法治就是要明确所有相关者的具体的法律责任。很多国家法律规定公共活动中，政府有什么责任，警察有什么责任，还有组织方要负什么责任。这次哈尔滨的仓库火灾，我们不仅是看警察消防系统、业主是否有责任，也要看城建系统等其他管理部门是否有责任。我希望我们有一个责任判断体系，每个部门、消防、安检等等围绕该事故各自问责，然后最好反映到法律和规范的修改完善，不要让10年前或20年前的事故重演。
南都：不管是踩踏还是失火，连续的事故都表现了我们应急管理粗糙简单。是否应该建立一个数据预警体系，能较为有效地及时发出预警指示？
顾林生：这一类的指标数据体系我们一直是缺乏的。2009年，60周年国庆的时候，我们在做天安门广场庆典风险评估时，就碰到过这样的难题，一平方米的人均密度预警指标到底是多少？这方面之前并没有一个系统的数据积累，后来我们使用的国外的指标体系，我们自己的拥挤指标没有科学研究出来。人流控制计算问题仍然存在，安保疏散的科学性仍然不够。火灾也是一样，最近北方因为厄尔尼诺现象，气候反常，异常干燥，容易出现火情，同样需要一个数据体系。根据这些数据指标，设计警示系统，通过媒体及时提示风险，就像我们现在的雾霾预警一样。其次就是科学的应对方式的问题，如何预先警示通告。比如外滩陈毅广场有没有风险警示，人口拥挤的预警？交通路口有没有提前预警，告诉大家外滩人口很拥挤，应该绕行？安保必须提示这一区域很拥挤并引导人流移动方向以及设立空间隔离带。我看这一次外滩好像没有做隔离，全挤满了人，各个方向流动都有，警方应该预先设定或现场做交通疏导。
南都：我们是否需要建立一个类似美国联邦紧急救济署或者俄罗斯紧急状态部这样的机构，来统一应急管理体系，解决目前应急管理碎片化的问题？
顾林生：这方面之前讨论过，我印象是2003年就提出中国应该建立紧急应急管理局。应急体系如何建立，还是需要适应国内体制，不管是美国的联邦紧急署，还是苏东欧国家的紧急状态部，他们管理的都是人员调动。我们国家现在调动军队、公安、武警的系统是很快的，应急办调动相关责任部门也很快，但关键是调动以后人员协调问题。到了现场之后谁听谁的，这个很关键。很多国家都是以消防为主，消防裁决权很大，叫地方政府组织撤离就必须撤离，一般的救灾也是一样，所以我们更多不是人员调动的问题，而是调动之后协调的问题。
