——历程回顾与理论反思
经过三十多年的改革开放，我国比较成功地实现了体制的转型。考虑到中国所遵循的渐进式改革路径，未来国家改革所面临的难题也将日益突显。因此如何更加有效地克服未来改革进程中的一系列难题，将决定着中国改革的成败。就此而言，如何更加有效地提升国家治理的能力，为今后的改革奠定坚实的基础，成为国家发展的重要课题。
从人类政治发展的历史进程看，国家的产生和发展是政治文明的重要体现。马克思主义认为，国家是人类历史发展进程中一定阶段的产物。在马克思主义看来，国家最为重要的本质就是阶级性，这成为了我们理解和比较不同国家的基础。与此同时，我们也需要看到，随着人类社会的发展，尤其是现代化的快速推进，国家的社会管理职能也获得了巨大发展。在现代社会中，国家的社会管理职能能否得到科学有效的发展，对社会发展和进步具有决定性的作用。
社会学家韦伯的国家理论对我们理解现代国家具有重要的参考价值。韦伯是从国家的实体性要素来理解国家的特征，他认为所谓国家就是在一定的领土范围内合法地垄断暴力使用的政治组织。从这个意义上讲，现代国家形成的过程集中体现为作为合法垄断暴力组织的国家在特定领土范围内获得权威的过程。在欧美社会中，现代国家的形成经历了一个漫长的发展阶段，大体持续了数百年的时间。而在很多后发展国家，由于面临着发展的紧迫压力，国家建设需要在短期内得到实现。比较分析政治发展的历程不难发现，国家建设能否顺利地实现对一个国家的现代化具有决定性的影响。
通过国家建设的过程，国家自身的特征也经历了巨大变化。首先，国家建设使得国家权力有着前所未有的扩张和深化。传统的国家权力通常是悬浮于社会之上的，国家通过一系列的中介性组织来实现统治，因此国家权力呈现出相当的碎片化特征。国家建设的过程意味着国家对社会的控制能力得到了前所未有的提升。第二，国家建设过程意味着现代意义上的科层体制得到了建立和发展。与传统国家依靠各种组织进行间接统治不同，国家建设意味着国家不再以这种间接方式来实现统治，而是通过科层体制对社会实现直接统治。国家通过科层体制来实现统治的目标是国家建设的集中体现。第三，国家建设使得国家职能有了前所未有的扩张。前现代国家的国家职能相对单一，主要体现在维护政治统治秩序方面。随着现代化的发展，经济社会事务日趋复杂化，这对国家职能也提出了越来越多的要求。国家建设的过程产生了更多的服务于现代化发展的职能，集中体现在市场监管和公共服务两个方面。
综合分析，国家建设就是从传统国家走向现代国家的过程，这个过程中，我国经历了三个方面的显著变化，即国家权力的扩张、科层体制的确立和国家职能的扩展。这三个方面的变化从根本上讲是国家在人类现代化进程中对一系列挑战的回应。因此，国家建设的任务是人类政治发展的总体趋势和根本要求。
二、改革开放以来中国治理现代化的历程与阶段
新中国成立后，我国以苏联为榜样，在国家发展模式上移植了苏联模式。短期内起了积极的作用，但与此同时，苏联模式的弊端也引起了毛泽东等党的第一代领导人的反思，在结合中国国情的基础上，毛泽东对苏联模式进行了相当程度的改造。一九五六年，毛泽东发表了《论十大关系》和《正确处理人民内部矛盾》的重要讲话，标志着我国领导人对苏联模式开始反思。在之后的国家建设中，也对苏联模式进行了不断改革，走出了一条与苏联模式不同的发展之路。但是在改革开放之前的探索历程中，由于缺乏建设经验和指导思想上的“左倾”错误，我国在探索自身发展的历程中走了不少弯路，其经验教训值得总结和反思。
改革开放以来，以邓小平为核心的党的第二代领导人在深刻总结国家发展经验教训的基础上，开创了改革开放的新道路。在这个伟大的历史进程中，党的历代领导集体通过积极创新，实现了经济的高速发展和人民生活水平的显著改善。在中国成功发展的历程中，国家治理的改革是其中的重要内容。从历史角度看，中国改革的过程中始终伴随着国家治理的改革。治理的改革和其他领域的改革相互配合，相得益彰，有效促进了国家总体的转型与发展。从这个角度而言，深入理解中国治理所经历的改革历程，是我们理解中国改革开放实践得以成功的宝贵钥匙，可以深化我们对中国特色社会主义实践的理解。总体而言，改革开放以来，中国的国家治理经历了三个不同的阶段。
第一阶段：重建国家治理结构。改革开放初期，由于文化大革命的影响，中国的国家治理结构遭到了严重破坏。对于当时的领导人而言，当务之急就是重建国家的治理结构，恢复遭到破坏的各个机构职能。为了完成这项艰巨的任务，领导人从两个方面进行了改革。一方面，党的领导人批判了以阶级斗争为纲的治理理念，把经济建设作为党和国家工作的重心，这为重建国家的治理结构奠定了坚实的思想基础。
另一方面，在解放思想的同时，党和国家领导人重建了国家治理的基本结构，这个复杂的任务包括三个方面的内容。首先是党的基本制度的恢复和改革。作为中国改革事业的核心力量，中国共产党在整个国家的治理结构中具有决定性作用，因此党的制度的重建具有基础性作用。党的基本制度重建在改革开放初期得到了迅速的推进。在党的十二大上，领导人强调了集体领导的理念，并推动了党内基础制度的重建。在党的十二大上，党的主席制度改编为党的总书记制度，以此推动党的集体领导。为了更好地实现党的工作分工，党中央实现了政治局和书记处的职能划分，以此提高党的组织协调程度和工作效率。此后在党内选举过程中，领导人推动了差额选举的改革，提高了党内政治活动的民主化水平。考虑到中国共产党在国家政治活动中的核心作用，党的基本制度的重建成为了国家治理结构重建的基础。
其次，领导人重建了国家的行政体制，以提高行政效率和专业化水平为导向，持续推进行政体制的改革。在现代政治生活中，行政部门占据着越来越显著的作用。大量的经济社会事务需要行政部门来处理，因此行政部门的扩张成为了现代政治的重要特征。在中国的政治生活中，这种趋势更加明显。因此，如何提高政府部门的效率，理顺部门间的职责，成为了行政部门改革的中心任务。为了经济和社会的发展，国家裁撤或重组了一些行政机构。与此同时，为了更加有效地提升行政部门的专业化水平，国家积极推动着干部制度的改革，以四化为标准，将大量年富力强的干部吸收进入各级政府机构中，提升行政机构的专业化水平。
第二阶段：改革国家治理方式。随着中国改革开放进程的深入，在重建国家治理结构的基础上，国家治理的重心转向了国家治理方式的改革。具体而言，治理方式的改革体现在三个方面：
第一，治理的法治化水平在提升。现代化的进程导致了经济社会事务的复杂化，这也导致国家治理面临着前所未有的挑战。为了应对发展过程中的一系列矛盾，领导人将法治作为了提升治理水平的重要选择。在党的十五大上，江泽民同志全面阐释了依法治国的理念。依法治国理念的提出对国家治理方式产生了重大而深远的影响：一方面，依法治国为约束和规范国家公共权力的运行提供了坚实的制度性基础，提高了国家权力行使的程序化和权威性。在现代政治理念看来，权力如果缺乏制约和规范，将不可避免地导致权力的异化，因此现代政治文明的重要理论成果就是将权力的运行纳入到法治的轨道上来。从这个意义上讲，依法治国理念的提出为国家治理活动中法治的实现奠定了基础。另一方面，依法治国同样为各种经济活动主题、社会组织和公民个人参与国家治理活动提供了有力的工具，即法治为其活动提供了可供参考的价值规范，同时也成为其维护自身利益、化解相关利益矛盾的重要武器。
第二，在社会利益结构日趋多元化和分化的条件下，国家在治理活动中重视与社会组织的分工合作。随着市场经济的发展，我国的社会利益格局与计划经济时代呈现出显著的差别。利益格局的多元化对国家治理活动也产生了一系列挑战，即国家计划经济时代的依靠传统命令的治理方式已经不能适应当今的社会发展要求。在这种情况下，国家治理的实现需要更多地依靠与社会力量的协商与合作。在上述历史条件下，国家在治理活动中进行了大量的制度创新，以应对社会利益多元化所带来的挑战。在关系国计民生的重大决策方面，国家努力提高决策过程中的公众参与水平，尽可能最大限度地满足社会不同群体的利益诉求。地方层面的治理实践中，类似的制度创新更是不胜枚举，如听证制度的建立、谈判制度的形成等。从上述一系列制度的创新不难看出，伴随着社会利益结构多元化的趋势，国家的治理方式也进行着积极地调整。国家改变了传统的自上而下的命令式的治理方式，而更多地采用了民主协商的方式，有效地应对了社会利益多元化带来了挑战。
第三，随着市场经济体制成为我国资源配置的主导方式，国家在治理活动中适当运用市场机制的作用，提高国家治理的成效。进入二十世纪八十年代，凯恩斯主义政策在不少国家陷入困境之中，这使得重新激发市场的作用成为了新的改革方向。在激发市场作用的基础上，不少国家开始尝试在国家治理方式上更多地发挥市场的功能与作用，这股改革浪潮成为了学术界著名的新公共管理运动。在新公共管理运动中，这些国家在治理方式中采用了诸如公共服务市场化理念、服务外包、引入竞争机制、倡导顾客导向的管理理念等新的内容，从而极大地提高了国家治理的效果。在我国的国家治理改革中，市场机制的功能也得以适当地运用到国家治理实践之中。例如，为了改变公共服务供给的低效率状态，我国采取了公共服务外包的治理方式，一方面能够提高供给的效率，同时也大大地降低了公共部门的成本。除了国有部门的作用之外，非国有部门的力量也进入到这些领域之中。这种在国家治理方式中引入市场竞争的机制，无疑对国家治理绩效的提升具有重大的推动作用。
第三阶段：提升国家治理能力。经过三十多年的改革历程，中国已经基本确立了现代国家治理的制度结构和基本方式，初步实现了国家治理改革的现代化。总体来说，国家提升治理能力的改革涵盖了以下三个方面的内容。
第一，从经济的角度看，国家治理现代市场经济的能力大大强化。作为一种新的资源配置方式，市场经济体制在中国的确立深刻地改变了中国经济发展模式，使得中国经历了三十多年的高速经济增长成为世界第二大经济体。同时需要看到的是，市场经济的繁荣发展需要强有力的国家监管能力和宏观调控能力。这些年来，我国的国家治理在这个方面取得了重要的进展。在市场监管能力方面，国家大力推进市场监管职能的建设，成立了一系列组织结构承担市场监管的任务。同时为了更加有效地实现对市场经济活动的监管，国家通过垂直管理的形式、政治问责制等制度创新来提升这些机构的治理能力。国家通过采取一种选择性集权的方式很大程度上改善了中国的国家治理能力，克服了市场经济改革所导致的治理危机。
第二，从社会的角度看，国家对社会的协调能力和服务能力在不断地提升。政府逐渐放开社会管制，给予了人们一定得自主空间，自主社会空间的存在一方面激发了社会的活力，同时也对国家的治理活动产生了深刻的影响。面对纷繁复杂的社会利益格局，为了实现国家的发展目标，国家提出了加强社会建设和社会管理创新的任务。在这个改革思想的指导下，国家在保持社会健康发展的前提之下，增强了国家对社会不同力量的协调和管控能力。除此之外，公共服务能力的提升构成了国家治理能力建设的题中之意。近年来，随着我国综合国力的增强，国家对供给社会的公共服务进行了积极的改革。针对我国改革过程中公共服务建设相对滞后的现状，国家在公共卫生、基础教育、社会保险等服务领域投入越来越多的资源，初步构建了适应我国国情的公共服务体系。
第三，从国家自身的角度看，国家对自身行为的规范与约束能力在不断地提高。近年来，国家将约束与规范自身的行为作为了国家治理建设的重要内容。新一届党和国家的领导集体加大了对政治腐败的惩治力度，收到了明显的效果。通过加大打击腐败的力度，国家尽可能地消除政治腐败对国家治理的消极影响。与此同时，国家持续推动着国家预算的改革，尤其是推动着部门预算公开化的改革进程。通过公开国家机构的预算，可以更加严格而科学地控制机构的财政基础，以规范和改善国家的治理能力。
从国家建设的角度看，二十世纪的中国政治经历了从传统帝国体制向现代国家的政治转型。经过这个政治上的转型所确立的现代国家体制，为经济的现代化和社会的发展提供了坚实的政治保障。改革开放以来，随着我国确立的新的市场经济体制和社会利益结构的多元化趋势，中国的国家建设也经历着深刻的变革。在改革时代，推进国家治理的现代化构成了国家建设的核心内容。从这个意义上讲，实现国家的治理现代化是中国政治发展的显著特征。
在西方政治发展理论中，广大发展中国家的政治发展任务被界定为建立欧美式的民主选举制度。在西方政治理论家看来，欧美式的民主选举制度能够有效地解决发展中国家所面临的经济与社会发展难题，是发展中国家实现自身发展的法宝。但是广大发展中国家的现实却证明，不顾本国国情而照搬欧美民主选举制度并没有带来预期的目标，相反却引发了这些国家政治的动荡乃至国家解体。面对这种局面，认为历史已经终结于西方自由民主的福山所进行的反思不无道理。在他看来，对于广大发展中国家而言，通过国家建设，发展中国家具有强有力的治理能力才具有根本性的作用。就此而言，改革开放以来中国国家建设的历程具有重要的理论蕴含。中国的国家建设始终从国情出发，以推进治理的现代化为首要任务，开创了一条独具中国特色的政治发展之路。与其他发展中国家照搬西方模式相比，中国独特的发展道路展现了高度的理论自信，同时也为广大发展中国家走出治理的困境提供了可资借鉴的经验。
