中共中央十八届三中全会、四中全会都强调要推行政府权力清单制度，依法公开权力运行流程，消除权力设租寻租空间。为落实中共中央提出的政府权力清单制度改革要求，各地政府积极行动，建构符合当地实际的权力清单制度，同时，按照权责一致原则建构与权力清单制度一致的责任清单制度。
权力清单厘清了政府部门的权力界限，清理了一些没有法律法规规章依据、不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力，明确规定了哪些行政职权事项政府必须为、哪些事项不能为。权力清单的建立把政府权力关进了制度的笼子，规范了行政权力运行，有效挤压了权力寻租空间；通过明确的政府权力运行机制和政府办事流程，为社会公众提供有效的便民服务。权力清单尽管为政府部门行使职权提供了具体的直接依据，但是，如果不对政府部门的消极履职、越权、不作为等行为制定刚性的责任约束，很难确保权力清单的实施效果，因而建立与权力清单配套的责任清单十分必要。从对政府权力实施效果的影响作用来看，责任清单比权力清单更具有执行意义和约束效力，它对政府部门及其公务人员行使行政权力的行为形成了直接的、具体的责任约束和责任考量。同时，权力清单制度的建立为建构责任清单制度提供了现实可能性。无限的政府权力与有限的政府责任是不对称的，清理不必要、不适合的行政权力，为建立责任政府提供了可能。因此，地方政府要在建立权力清单的同时加快推进责任清单制度建设，“要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制”。[1]
在权力清单基础上建立的责任清单是与权力清单对应的、配套的清单。责任清单以细化政府部门职责、理清责任边界、健全权力监管制度为核心，强化政府部门的公共服务理念，形成权责明确、权责一致、分工合理、运转高效的部门职责体系。责任清单使政府部门的责任性质得到了进一步明确，其“责任”性质体现在四个方面：第一，责任清单中的“责任”是政府自身的主体责任。政府部门是行使行政权力的机关，具有法定的行政职权，有权力就有责任，政府部门必然要承担与职权相应的行政职责。第二，责任清单中的“责任”是一种政治责任。政治主导行政，行政从属于政治，行政是政治在具体行政管理中的执行。行政虽然不是政治的全部，但行政部门必须主动贯彻执政者的政治意图、执行政策主张，通过积极履行行政职责对政治稳定和社会稳定发挥重要作用。第三，责任清单中的“责任”是一种监督责任。这种监督责任既是政府部门上下级之间、部门自我的主体监督责任，也是人大机关、新闻媒体、社会公众对政府部门的监督责任。第四，责任清单中的“责任”是积极行政责任。政府部门对其承担的责任必须积极作为、敢于担当，应当积极履行职权职责，不得推诿扯皮，对不正当行使职权、消极履行、不履行行政职责的行为应当问责追责。
（二）责任清单制度的建构理念目标
责任清单是与权力清单对应的清单，责任清单制度是权力清单制度的配套制度，二者的理念目标都是为了建立责任政府、法治政府、服务政府与效能政府。
建立责任政府，提升政府治理能力。以英国为典型代表的西方“责任政府”模式，强调“政府执政以议会信任为条件，政府对议会负责”，[2]然而，议会代表的是资产阶级的利益。中国的责任政府是对人大负责、对最广大人民群众负责，责任政府建设的关键在于强调人民群众利益的至上性、公共利益的至上性。“责任政府的要义在于公共权力的行使者必须对公共权力的最终所有者负责。”[3]责任清单制度的建构思想正是基于对政府与人民关系的重新审视与回归，其首要目标是要建立责任政府。有权无责、有责无权都是畸型的政府模式。在全面深化改革的关键时期，政府责任和使命重大，对政府的治理能力和治理水平提出了更高要求，尤其是政府对民众的合理诉求要及时、有效的回应。建立责任清单制度、明晰政府部门的具体责任本身就是政府治理体系的内容完善、治理能力的提升。
建立法治政府，依法确定政府责任。法治政府就是依法治理各种公共事务的政府。政府的治理行为要根据法律法规来实施，在治理过程中政府也要受法律法规的约束。法治政府强调法制与政府行为的动态结合与有机统一，法制是法治政府的前提。法治政府是遵法守法、严格依法行政的政府，是体现法治精神、具有法治思维的政府。缺乏法治约束的政府就会乱作为或者胡作为，必然产生极大的社会危害。因此，建构责任清单制度一定要做到责任法定。政府作为责任主体，有自己的正当利益与需求，责任清单不是打压政府权力，而是明确并督促其正当行使权力。责任清单要体现权力与责任的动态平衡，权力意味着责任，但权力与责任的统一性必须通过法律法规予以确定， 只有依法设定合理的、明示的责任，才能避免权力边界的模糊和权力任意扩张。责任清单制度要体现法治精神、以建设法治政府为理念目标之一，这不仅符合有限政府未来的发展趋势，而且这样的政府也必然是有效有为的政府。
建立服务政府，切实履行公共服务责任。服务政府是在公民本位、社会本位理念指导下，经过法定程序并按照公民意志组建起来的以为社会公众服务为宗旨并承担服务责任的政府。社会主义国家的政府是全心全意为人民服务的政府，这一政府性质决定了责任清单制度建构的目标指向、责任清单内容、责任清单实施都要体现和突出为人民服务的理念。“服务政府要求政府具有以公众为行政服务对象的行政价值取向和确定的服务范围。”[4]责任清单制度要求政府要始终心系广大人民群众的正当利益需求、政府公务人员要以为人民服务为根本责任。确定责任清单内容的标准是广大人民群众的物质文化需求，认定政府部门责任的标准是是否为广大人民群众提供了满意的服务。
建立效能政府，权力规范有效运行。建设效能政府是现代政府努力的一个重要向度。政府效能指的是政府的效率与能力。目标与责任是促使政府提高效率的两个动力因素，效能政府建设的目标取向在于政府在制定和执行公共政策时能够高度重视广大人民群众的物质文化需求，并以较低成本、较高效率满足人们日益增长的多样化需求。责任清单通过规范政府的各项事权，减少不适合由政府继续管理的事务，为提高政府效率提供支持。责任清单制度通过明确政府部门的各项职责、规范政府办事的各项流程，为提高政府效率奠定基础。有效履行责任清单制度中规定的责任是政府自身学习的过程，也是政府与社会公众进行交流互动、借鉴先进管理经验的过程，这样的过程自然有利于促进政府能力的提高。同时，责任清单向社会公开，便于社会公众监督，使政府的效能建设不会偏离正确的轨道。
现代社会公共事务的复杂性决定了政府治理不可能采取直接民主的方式，政府与民众之间形成的“委托-代理”关系实际上是民众把权力委托给具体行使者——政府来行使，民众的委托意味着认同与信任，意味着政府要对民众负责，由此政府与民众之间便产生了责任关系、信任与被信任关系。在历史上，由于缺乏对权力行使者的制约，侵害公民权利的现象屡见不鲜，这种情形实质上是由于政府权力与责任的不对等造成的。现代法治政府是权力与责任对等的政府，政府责任不仅是道义上、政治上的，更是法律上的，法律意义上的责任具有强制性。政府责任要求在建构责任清单制度的过程中要处理好政府内部之间、政府与民众之间的关系，具体地就是权责清单制度的设计要处理好责任与权力、责任与义务、责任与效能、责任与服务之间的关系。
（一）责任与权力
当民众把权力委托给政府的时候，政府对民众的责任也就由此产生了。责任与权力紧密关联，责任与权力相伴而生，责任来源于权力并且随着主体行使权力的机会和地位的消失而消除。责任与权力具有一致性和对应性，权力行使主体的职务越高、权力越大，责任也就越大，反之责任就越小。政府的责任需要用责任清单的形式确定下来并向社会公开，政府责任的履行情况需要用制度化的形式确定了下来并用法律和制度对不履行职责者追究责任、给予相应的惩处。政府部门及其公务人员要把责任清单内的事情做好，不能消极懈怠。责任清单内的责任执行情况是政府各部门业绩考核的重要指标，如果不正常履行责任清单内的责任，要承担由此造成消极后果的相应处罚。对涉及多部门之间的责任承担情况责任清单要进行明确划分，涉及平行部门之间配合的权力与责任各部门要积极主动配合，不要打部门之间责任界限的擦边球。建构责任清单首先要厘清每个政府部门的主要职责、具体工作事项、部门之间的职责边界事项，其中，每个部门的主要职责都要有对应的具体工作事项及责任科室；部门之间的责任分工要明确，要明确部门之间的权力职责边界，便于社会公众理解领会并维护自身的合法权益。
（二）责任与义务
人民赋予政府权力的目的是让政府合法、合理的使用权力来为人民服务。责任与义务是政府部门同一职权事项的两面，政府依法行使权力既是责任、也是义务。从责任到义务的认识转变是政府自身道德意识的深化，政府部门及工作人员要把责任作为义务去承担完成则必须依靠有效的监督来保障。责任清单制度确立的部门职责实际上是对政府部门责任与义务的事前明示与确认，是对政府必须为的职权事项的一种事前监督。责任清单制度形成的事前监督主要明确政府部门的主要职责、具体工作事项，事中事后监管制度是对事前监督的完善与补充，主要涉及每个部门的职权事项监管办法、监管监督检查指标、目标责任制考核、部门及工作人员的年度考核等。建构责任清单制度，在明确政府部门主要职责和具体工作事项的基础上，必须建立事中事后监管制度，形成事前、事中、事后监督的完整结构，这样才能有效保障政府部门责任与义务的履行，才能对行政权力的行使起到有效监督和制约作用。
（三）责任与效能
政府效能是政府在实现特定行政目标过程中能力的发挥程度，以及政策实施的效果。责任清单明确了政府责任，为政府效能的提高打下了制度基础。责任清单减少了政府不必要的事权与责任，从根源上减少了政府的行政成本。降低行政成本是深化行政管理体制改革、提高政府效能的重要内容。通过简化行政审批流程，提高政府的办事效率。部门责任的清晰明确，加上对履职责任的全过程监督，有效提高了政府效能。用权力清单与责任清单规范政府行为、用负面清单规范市场行为，三者相互配套，有利于实现政府治理能力与治理体系现代化的目标。
（四）责任与服务
建立责任清单制度是适应社会主义市场经济发展要求、加快行政体制改革、建设服务政府的需要。责任清单制度确立的责任观，强化了政府部门及公务人员的责任意识，这种责任意识在根本上就是要切实做好自己本职工作的职责意识、服务意识。在日常工作中，政府部门及工作人员在职责意识和服务意识的支配下不断提升服务能力、提高服务质量，通过为社会公众提供周到、全面的公共服务获得人们的认同与支持。政府广泛接受社会公众的意见建议并改进工作方式，使政府公共服务效果优化、人民群众满意。责任清单要明确强调政府部门的服务事项，每个政府部门都要有各自对应的公共服务事项，加快服务政府的建设进程。
三、进一步完善责任清单制度
权力清单与责任清单作为规范政府权力运行的制度设置，为政府及公务人员行使职权提供了必须遵循的基本依据，同时也将随着政府改革实践的深入而不断完善。
（一）科学设定部门职责、做到部门之间职责无缝衔接
完善责任清单制度首先要科学设定部门职责。责任清单中的部门职责不是凭空设定的，是根据行政权力的实际运行、在广泛吸纳民意和综合专家意见基础上有效整合的产物。只有部门职责设定科学、内容合理合法，才可能确保责任落实到位。“建构‘跨部门协作’成为当前政府发展的一个重要维度，与此同时，通过“跨部门协作”的建构，政府管理开始形成一种新形态”。[5]实现政府部门之间的工作协调推进，尤其是实现政府部门之间的职责权能无缝衔接，是责任清单制度实施过程的一个难点，同时也对政府治理体系的规范程度、各个部门的治理能力以及大局意识都提出了更高要求。推进责任清单制度建设，首先要建立完善部门内部、平行部门之间的责任协调机制，明确在综合性事务协作中各科室、政府不同部门应该承担的责任，以避免部门之间出现推诿扯皮现象，切实提高政府治理能力和提供公共服务的能力。现代社会的一个突出特点是公共需求不断增多，政府承担的各种综合性公共服务也相应增多，单靠一个政府部门很难有效提供这些综合性公共服务，这对政府部门内部、不同部门之间的职责衔接提出了更高要求，需要政府各部门之间的紧密配合。
（二）强化部门主体责任、明确问责主体
部门主体责任的落实不是一句空洞的口号，主体责任的落实关键在于政府部门自身的担当，因此，要有目的、分层次的不断强化部门的主体责任意识。目前，不少地方的政府问责仅仅局限在政府部门内部，容易出现部门内部包庇袒护的情况。就问责来说，问责主体的广泛性应得到充分保障，要不断强化人大对政府的问责机制、保障新闻媒体的监督权和问责报道公开权、强化人民对政府的监督权。人民监督是防止、根治政府产生腐败和权力滥用的最好办法，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人负责起来，才不会人亡政息。”[6]在问责过程中，要处理好问责程序问题，尤其要处理好形式问责与实质问责的关系。
（三）强化失责追究、明确追责衡量标准
责任清单制度规定对不依责任清单要求行使职权的行为进行处罚，但由于权力清单中一些政府权力的行使难以精确量化，这对制定处罚不依责任清单要求行使职权行为的实施细则带来困难，会导致追责的衡量标准不细甚至模糊。因此，要建立一套客观的、可量化的追责衡量体系，依此对不正当履行职责的行政行为所应承担的法律责任进行量化追究。同时，对政府部门责任、部门负责人的责任追究问题，也是责任清单制度实施过程中必须重视的问题，要建立对政府部门、部门负责人的责任追究办法。
（四）积极主动履责、推进政府创新
责任清单制度的建构目标不是消极政府，不能把责任清单建构的政府目标定位为“看门人”、“守夜人”。在社会转型期，社会矛盾突出、利益问题尖锐复杂，客观上要求政府要有为有效、要发挥积极的社会治理功能作用，要全面推进改革开放事业和小康社会建设。在这种背景下就要处理好规范政府权力与政府创新之间的关系，既要按照权力清单与责任清单的要求规范政府部门的权力运行，又要鼓励政府部门大胆创新，保证对当地经济社会发展有益的措施能够得到实施。政府既要坚决遵守权力清单与责任清单制度，也应积极主动履职履责、大胆创新探索。
（五）履责考核公开、效能结果与部门经费挂钩
在政府部门之间引入竞争机制和激励机制，可以提高责任清单的实施效果。深化权力清单与责任清单制度建设，要对政府各部门执行清单情况进行考核，将考核结果在政府门户网站上进行公示。把部门履职履责的考核结果与部门经费挂钩、奖惩挂钩，在保障政府部门正常办公经费的情况下，建立部门权力与责任清单执行情况排名与相关经费使用的挂钩机制。
参考文献：
[1]中办，国办.关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见[N].光明日报，2015-03-20.
[2]蒋劲松.传统责任政府理论简析[J].政治学研究，2005（3）.
[3]陈国权，徐露辉.责任政府:思想渊源与政制发展[J].政法论坛，2008（3）.
[4]杨鸿台.论法治政府、责任政府、服务政府及政府职能转变[J].毛泽东邓小平理论研究，2004（7）.
[5]张翔.中国政府部门间协调机制研究[D].南开大学，2013.
[6]黄炎培.八十年来[M].北京：文史资料出版社，1982，149.
注：
本文是由中央高校基本科研业务费专项资金资助；国家社会科学基金重点项目：“大时空视阈中的中国政治发展道路特色问题研究”（项目编号：14AZZ001）。
