“我们的时代是权利的时代。”[1]市场经济是权利经济，即市场权利主体以财产权为对象的交换经济。权利交换的前提是归属清晰。党的十六届三中全会将归属清晰确定为现代产权制度的第一项指标，十八届三中全会又将归属清晰作为建立农村产权制度的第一要务，足见产权清晰对于市场经济的重要性和我国农村土地确权工作的滞后。
以土地为核心的不动产物权要实现权属清晰，需要公权力介入进行确权登记颁证。土地实行承包经营和市场化改革的前30年，国家也曾先后多次部署集体土地确权，有的地方也积极开展集体土地确权，但总体来说不全面、不彻底、不准确，有些甚至为完成任务而随意确权、乱确权，使得问题更加严重。2010年以来，为了加快统筹城乡发展、农业现代化，解决土地权属不清、底子不明的历史欠账，国家加大了农村土地确权工作力度。2011年，国土部会同有关部委启动了针对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权的确权工作，现已取得突破性进展。2013年，农业部又会同有关部委开始对农村土地承包经营权进行确权，计划用5年时间完成。从各地土地确权的实践来看，存在对确权意义认识不到位、个体土地权利保障不到位、顶层设计不到位、统筹推进不到位等突出问题。解决这些问题，可以运用权利思维，提高确权对权利保障和权利实现意义的认识，把握土地权利的动态流变和现实冲突，处理好个体土地权利与集体土地权利、土地民事权利和国家公权力的关系。
确权是土地权利保障、土地权利流转和土地管理的基础性工作。对于正在全国范围内推进的农村土地确权，尤其是土地承包经营权确权的意义，各界还有一些不同认识。
有些基层干部群众认为确权登记意义不大，对确权登记的积极性不高。有的认为“换汤不换药”，有的甚至认为“土地确权政策是错误的，并且极可能重蹈过去林改的覆辙，其后患无穷”。[2]专家学者的不同认识主要有以下几种：（1）意义限缩论。将确权登记的意义局限于土地流转、规模化经营和担保融资。（2）无意义论。认为“当前正在全国进行的，预算达上千亿元之巨的土地确权，几乎没有什么实际意义”。[3] （3）负面影响论。认为“对连片种植即规模经营的影响，不是因为农民土地产权不清晰，也不是因为给农民的土地权益太少，问题恰恰相反，是农民土地产权太清晰了，是给农民的土地权益太多了”。[4]“农户土地权利越大，反对的力量就越强，公共决策就越无法达成和执行”。[5]（4）土地私有论。有报道的标题就是“华生：土地确权政策已在逐步走向土地私有化”。[6]2014年6月《南方农村报》曾以《土地确权就是搞土地私有化》为题对贺雪峰、徐祥临、党国英等专家进行了采访。
以上对于土地确权的认识，要么片面，要么根本错误。土地确权是定分止争、权利保障和权利实现的需要。改革开放以来，随着土地制度改革的深入，土地上形成了国家土地所有权、国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、林地所有权、林地使用权、草原所有权、草原使用权等众多权利，权利的多样化增加了权利冲突的可能。不同土地权利确权登记由多个部门分头行使，不同确权登记部门使用不同的登记规则、标准、技术手段，加之土地征收实践不规范、集体土地所有权向国家土地所有权转化衔接不好，一些地方在2010年之前开展的集体土地所有权、林权等确权工作中敷衍应付，使得土地权利四至不清、位置不明、面积不准、档案不全以及界线相互交叉、重叠，乃至“一地多证”等问题普遍存在且相当严重。而且由于这些问题长期得不到解决，导致问题越积累越多、越来越严重、越来越难解决。这些问题的存在，影响了合法权利人的权利行使和社会稳定，制约了土地的正常流转和价值实现，而且随着流转速度的加快和流转规模的扩大，问题进一步恶化，甚至趋于无解。正是由于认识到这些问题“早晚都得解决，迟解决不如早解决”，中央在 2010之后接连启动了农村集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权确权和农村土地承包经营权确权。可以说，土地确权的意义不仅在于土地流转，更在于强基固本，明晰产权归属、增强权利意识、化解土地矛盾、消除潜在风险、维护社会稳定。
当然，出现上述对确权的不同看法也是有其原因的。概括起来，主要有：一是对我国目前土地权属混乱情况认识不够。二是对过去一些地方土地确权登记走过场、劳财伤民、不负责任的不满，以及对此次确权登记可能“重走老路”的担忧。三是对确权登记本身及一些地方实践的误解。确权登记就是国家机关对已经存在的，由于各种原因并不明晰或没有登记的土地权利进行确认、登记，不是新一轮土地革命，不是推倒重来。十七届三中全会提出、十八届三中全会再次肯定的农村土地承包关系“长久不变”政策目前还没有落实到法律中，也不属于此次确权登记解决的事项。一些地方在确权过程中对“长久不变”的探索，属于土地制度改革的范畴，不能将其纳入确权登记进而否定确权登记的意义。四是认真负责的土地确权，也是增强公民权利意识的过程。土地权利明晰之后，能够对抑制征收权滥用等有一定作用，但这恰恰是土地确权追求的，而不是相反。
需要强调的是，土地确权的意义终究还要取决于确权的质量和效率。在社会各界对以往一些土地确权多有诟病的情况下，此次土地确权登记颁证必须“确实权、颁铁证”，来不得半点虚假、容不得些许闪失，更不用说搞形式、走过场。
现代权利社会，从静态看，就是一张由不同权利主体享有的、形形色色的权利构成的权利图；从动态看，就是一条因频繁发生的市场交易而产生的权利流。社会千姿百态，实践千变万化，利益千丝万缕，如果运用权利思维，就会看得明、理得清、抓得准，万变的市场离不开“权利”这个宗。
土地确权，需要处理的历史遗留问题不少。解决这些历史欠账，应当坚持权利思维，追土地权利之本源，问土地权利之流变，从“剪不断、理还乱”的陈年老账中梳理出权利流向图、义务履行图，真正搞清楚土地权利的来龙去脉。越是面对“糊涂账”，越需要思路清晰。实践表明，对待历史遗留问题，依法办事有时的确有困难，但不依法办事只能使问题更复杂，“乱上添乱”，只能制造更多的问题，进而“不可收拾”。从源流看，我国土地权利是围绕国家土地所有权和集体土地所有权构建起来的两大权利体系，除两大所有权之外的土地权利都是派生性的。房屋所有权是建立在国有土地使用权、集体建设用地（包括宅基地）使用权之上的。土地确权，不仅要找准土地所有权这个源，也要明晰土地使用权及其流转这个流。集体土地确权，首先需要明确和国有土地的界线，在此基础上，处理好各土地使用权的边界问题、冲突问题，在土地权利图谱上让每个权利各回各家、各归其位。此外，还要处理好土地使用权和房屋所有权的关系。
从当前正在推进的土地确权实践来看，已经出现了一些不遵循权利思维的做法。比如，农村土地承包经营权确权过程中，普遍出现了实测面积超过原来证载面积或农业税申报面积的情况。对于这种“溢出面积”，各个地方的做法不尽相同，有全部确定给原承包户的；有将一定比例的溢出部分归原承包户，而将剩余部分确定给集体的；还有交给村民集体讨论决定的。其实，农村土地承包经营权的取得根据就是当年的承包合同，而非登记发证。如果承包经营合同对承包经营地块的四至或面积等有明确的约定，或者虽然没有明确的约定，甚至约定的四至和面积不一致，但村民都认可承包地的四至，多年来也没有发生纠纷或改变，那么即使此次测量结果与当时的记载或后来申报的纳税面积不一致，也应当尊重事实确权给原承包户，而不能据此调整土地面积。再如城市居民通过继承取得的宅基地使用权和房屋所有权的确权登记，有些地方将房屋所有权登记给继承人，而将宅基地使用权登记给集体经济组织。这种做法显然不符合权利基本原理。宅基地使用权就是使用权人在其上合法建造房屋并取得房屋所有权的权利。如果房屋所有权人没有相应的宅基地使用权，其房屋所有权就成了无源之水，而且也造成了宅基地使用权和房屋所有权的分离。还有，此次宅基地确权过程中，有些地方严格执行“一户一宅”规定，没有规定例外，这也是欠妥的。有些人取得两处或两处以上宅基地是通过继承或早期合法建造，如果一刀切地执行“一户一宅”规定，就有可能伤及他人权利。
土地权利不是一个权利，而是由众多权利构成的权利束、权利集。从实践来看，各土地权利之间，以及土地权利与房屋权利冲突现象比较普遍。例如，海南省海口市琼山区云龙镇的调查发现，不同产权数据之间矛盾冲突比较普遍，突出表现在：林权数据与集体建设用地（宅基地）数据重叠；林权数据与国有土地使用权数据矛盾；林权数据与农村土地承包经营权数据重叠；林权数据与基本农田数据重叠；林权数据与乡村道路重叠；原林权数据与实际地块错位明显。另外，从海南省五指山市的调研来看，“一地多证”现象并不少见，有些宗地甚至存在包括国有土地使用权证、集体土地所有权证、集体土地使用权证、林权证、土地承包经营权证在内的10多本证。
由于受部门分割管理体制的制约，过去以及现在正在进行的由国家部署的土地确权，都是由各土地权利的主管部门分别推动开展的。但土地确权“牵一发而动全身”，如果单独确某种权或某几种权，有关土地权利矛盾冲突的问题无法完全暴露，土地权属不清的问题也就很难彻底解决。而且多一次确权，就意味着多一次动员、多一份投入，甚至重复劳动、重复投入。正是由于认识到这一问题的严重性，以及农民无法容忍一而再、再而三的确权折腾，云龙镇2013年的土地确权被明确界定为“六权”确权，即农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权在内的所有土地权利和房屋权利一并确权，一揽子解决土地和房屋权属不清的问题。
目前，多数地方的土地确权工作还在进行当中，已经基本完成的，也都遗留了不少难啃的“硬骨头”。此外，不动产统一登记的大幕已经开启，与土地权利密切关联的房屋所有权登记工作必须跟进，国土部在2014年对此已有部署。因此，各地在推进农村土地确权的过程中，要从提高确权质量和效率、避免重复投入、减少扰民烦民出发，充分借鉴云龙镇等地方“一揽子”确权经验，结合地方实际，及时调整确权方案和进程，整体推进所有土地权利和房屋所有权等不动产权利的确权登记工作。
四、土地集体权利与个人权利的冲突要求确权必须处理好集体决定权和个人权利保护的关系
在农村土地权利中，既有属于农民集体的集体土地所有权等权利，也有属于集体经济组织成员（或户）的家庭承包经营权、宅基地使用权等权利。由于家庭承包经营权、宅基地使用权从集体土地所有权派生而来，因此集体土地权利和个体土地权利之间不可避免地要发生关系，且以集体经济组织成员权和具体土地权利的形式表现出来。
土地确权不可避免地涉及历史遗留问题的解决，有些地方又将土地确权与土地整治、宅基地腾退，甚至农村土地承包经营权重新分配结合进行，在这些情形下，集体经济组织成员权和具体土地权利就可能发生冲突。从各地的实践来看，一般的做法是将难以解决的棘手问题或重大问题交给村民自治组织协调解决，有效地促进了确权的开展。但值得思考的问题是：如果村民自治组织仅仅是居中协调、调解土地纠纷，自然不会有什么问题，但若通过村民议事会、村民代表大会、村民大会等集体决策的方式解决土地权属纠纷，通过土地整治方案、宅基地腾退方案、土地承包经营权“推倒重来”重新分配方案，就涉及如何平衡集体经济组织成员权和成员（或户）自己土地权利的关系问题。而在土地承包经营权“推倒重分”的情形还存在集体经济组织成员是否有权讨论决定这一事项的问题。
从实践来看，上述问题的解决多数情况下是要求2/3或更高比例的多数同意，很难出现全体一致同意的结果。因此，如何处理集体经济组织成员的集体决定权和成员个人土地权利之间的关系，是当前一些地方土地确权登记过程中需要认真对待的问题。从对一些地方的调研来看，的确也存在集体决定过程中，侵犯个人权利或对个人权利尊重不够的问题。比如有些地方在宅基地腾退过程中，对不同意腾退方案且不自愿腾退者采取强制腾退的办法；土地整治过程中对不同意整治者设卡设限、使其无法正常行使权利。而在土地承包经营权“推倒重分”后确权的地方，也是以多数同意的方式重新分配土地，这种情形对少数人权利保护不够的问题更为严重。
集体经济组织成员有参与重大决策的权利，其中包括有权对土地整治实施方案、承包地微调等进行决策。但对已经存在的土地承包经营权、宅基地使用权等物权，要认真对待、切实尊重。不能以集体成员多数同意而牺牲少数权利人的权利。当然，如果在土地整理等过程中，集体土地所有权人基于公共利益的需要，可以通过集体决议的方式调整个别土地权利人的土地位置，但绝不能为了公共利益而让少数人付出代价。
五、权利与权力的冲突要求确权必须处理好顶层设计与地方探索的关系
权利是权力的边界，权力限制权利须有正当理由，并遵守法定程序。我国的农民集体土地所有权是具有中国特色的所有权类型，是特定人群的权利，但又不是严格意义上的私人共有权，在性质上被纳入公有的范畴。因此，政府权力和农民集体土地所有权及其相关权利的关系不能简单理解为一般的权力与民事权利的关系。相较于其他民事权利而言，国家公权力对集体土地权利的限制、干预要多得多。
现行土地法律法规总体来讲重公权、重管理，轻私权、轻使用，对农民集体土地所有权及其相关权利的限制有余、保护不够。正是由于这个原因，中央试图通过深化土地制度改革，再次平衡土地国家公权和土地私权的关系。从改革进程来看，目前存在的突出问题是：中央层面的顶层设计不够，导致有些地方的试点因畏惧法律风险而不敢真正发力，而有些地方的试点胆子太大、步伐过快，似乎突破了试点探索的范围。比如，在土地确权、改革过程中，一些地方对于棘手的问题，层层下推，最后交由基层自治组织或集体经济组织通过民主决议形式解决。一些地方根据中央提出的集体土地所有权、土地承包权和经营权“三权分置”改革精神，尝试对土地承包（经营）权和经营权分别登记颁证，并大力推动经营权担保融资。毫无疑问，这些符合中央文件精神的改革探索，在当下还是不符合法律法规的。而且，在承包经营权一分为二后，承包权和经营权的性质如何界定，经营权可否抵押等基本问题还没有深入理论研究和可靠的结论。在理论研究不清、顶层制度设计不到位的情况下，三权分置及经营权抵押融资是否属于地方改革探索的妥当领域值得深入研究。
农村土地确权需要妥善处理好集体土地所有权、各种集体土地使用权和国家公权力之间的关系。一方面，要重视土地权利人的权利，调动其积极性，发挥基层自治的作用。另一方面，要考虑土地公有，尤其是物权法定原则（物权种类和内容法定，这是建立统一产权市场的需要），重视顶层设计的作用，进一步明确地方试点探索和基层治理的范围和界限，消除地方领导干部的风险顾虑，调动推进土地确权和改革的积极性。如果顶层设计不能及时到位，各地的做法越是多样，越是增加日后出台统一制度的成本和难度。
参考文献：
[1] [美】L·亨金.权利的时代[M].信春鹰等译.北京：知识出版社出版社，1997.
[2][4] 李昌金.把握“土改”正确方向，正视“确权”实际效果——江西省K县农村土地确权工作调查报告[EB/OL].http://www.snzg.cn/article/2014/1029/article_39721.html,2015-05-16.
[3] 贺雪峰.农村土地确权应当慎行[J].决策，2014(7).
[5] 贺雪峰.就地权的逻辑答周其仁教授[EB/OL).]http://www.snzg.cn/article/2012/1202/article_31623.html,2015-05-12.
[6] 华生：土地确权政策已在逐步走向土地私有化[EB/OL].http://money.163.com/13/1115/07/9DN58NNV00253B0H.html.2015-05-11.
注：
[基金项目] 国土资源部项目“不动产登记条例配套制度研究”的阶段性成果。
