一、现象与问题
近年来，基层官员“小权力”弄出“大腐败”的现象日益凸显，其影响力虽不敌高官，但是，基层官员处于政策执行的末梢，拥有直接配置资源的权力，其对政策的扭曲或选择性执行将带来更大的危害，往往直接损害了民众的利益，破坏政府的形象、公信力和国家的基层治理体系，削弱国家的治理能力。大多数基层官员的腐败始于有选择性的治理行为，即上有政策下有对策，有选择地执行和扭曲政策。这种行为普遍地存在于各级政府之中，已成为地方治理中公开化的非正式行为。当代中国，这类行为主要有以下几种常见的形式。
第一，地方政府积极开展各种政策试验，或者争取试点资格。为解决关系到国民经济和社会发展的全局性的大问题，地方政府往往积极争取成为上级政策的试点，突破既有体制对地方治理的束缚，推动制度创新，释放体制的红利，因地制宜地解决问题。
第二，项目治国。近年来，地方政府越来越依靠项目转移支付，小到新农村建设中的村容村貌整治、道路建设、招商引资的项目，大到国家金融、医疗综合改革项目。大多数项目需要经过自上而下的招标和自下而上的竞标。然而，在资源有限的条件下，并不是所有投标都能立项，也不是中标的项目都具有普惠的特征。一般情况下，上级政府往往把项目交给财力雄厚、建设基础好、资源动员能力强的地区或机构，也就是说，不是所有地区都均等地获得项目，往往出现能者恒能，强马多吃草的局面（折晓叶、陈婴婴，2011）。
第三，有选择地提供公共产品和公共服务。长期以来，在效率优先、兼顾公平的原则下，为实现做大、做强的发展战略，一方面，各级政府纷纷大力提供有助于经济增长的公共产品，如修建道路、港口等基础设施，改善投资环境，以吸引企业前来投资；另一方面，又尽可能地控制有助于民众在政治上协调行动的公共产品（曹正汉，2011）。
第四，有选择地执行政策。在地方政府执行政策过程中，打政策的擦边球、执行有利于自己的政策、拒不执行、变通执行或拖延执行对自己不利的政策等现象时有发生，尤其是基层政府在上级政治压力和部门利益驱动下，盲目追求GDP的政策冲动，造成了重复建设、过度投资和社会不稳定等问题。更有甚者，在新农村建设过程中，无论是土地补偿款、赈灾救济款、扶贫优抚款，还是粮食直补、退耕还林、宅基地，或者出租、转让、发包集体用地等，只要有“大雁”飞过，都有被“拔毛”的风险（练洪祥，2014）。
无论是地方政府开展的各类改革试点、项目治国，还是有选择地提供服务、执行政策，都是当下中国地方政府的“选择性治理”的表现形式。需要强调的是，本文使用的“选择性治理”是一个中性的概念。选择性治理是处于压力型体制中的地方政府在执行上级政府政策、治理地方、解决地方问题的过程中积极发挥其主动性、自主性、灵活性，把国家的方针政策本地化，因地制宜地解决地方性问题的治理方式。毋庸置疑，选择性治理曾经有效地推动了中国地方经济的繁荣和地方社会的发展。然而，选择性治理的负面效应也越来越突出，诸如环境污染严重、城乡公共服务非均等化突出、社会两极分化、基层腐败以及基层官民利益冲突等，它们重复出现的频率之高、范围之广、影响之深，这是制度设计者始料不及的。那么，在中国社会转型期，为什么地方政府广泛采取选择性治理行为？如何克服选择性治理的负面效应呢？
对于地方政府的选择性治理行为，国家理论中的两个主要理论流派都不能给出一个合理的解释。在国家回归理论看来，国家拥有实现社会和经济变革目标的自主权，并从强大的社会群体中独立出来（埃文斯等，2009；斯考切波，2007）。这种观点认为国家是拥有整体一致利益的自主行为体，所有政府官员的价值、利益与行动具有内在的一致性。但是，实际上，国家并不是铁板一块的整体，而是一个多层次、多部门的大型组织，拥有不同利益的政府及其部门之间的博弈都有可能削弱国家的治理能力（Allison&Zelikow，1999；Allison&Halperin，1972），把国家伟大的社会计划变为泡影。因而，国家回归学派的这一观点受到学者的猛烈批判，詹姆斯·斯科特（2011）认为政府拥有自主权，其极端自负地改造社会带来的往往不是繁荣，而是灾难。社会中心主义的国家观也质疑国家权力的有效性，米格代尔（2013）认为国家潜在的能力很少能够转化为有效的行动，而且国家的代理人在与地方社会互动的过程中往往被地方社会俘获。虽然国家治理社会的潜力值得怀疑，但是，如果把国家治理能力不足归咎于被地方社会削弱和俘获，那么，又该如何解释有些国家治理能力不断地在增强呢？即使国家治理能力被地方社会削弱和俘获，也是因为国家治理体系和治理机制自身存在缺陷或空隙，为国家的代理人和地方社会所利用。
因此，纯粹依赖国家回归理论，或者纯粹依赖社会中心主义的国家理论，都不能很好地解释当代中国地方政府的治理行为。本研究在借鉴国家回归学派和社会中心主义的学派观点的基础上，从中观层面上运用组织社会学的理论研究政府，解释其治理体制和治理机制的特征如何导致基层政府普遍采取选择性治理行为，并尝试提出能够有效地克服选择性治理造成的负面效应的政策建议。
二、选择性治理的制度基础
在组织层面上，地方政府的选择性治理行为根源于国家治理体制和治理机制存在的缺陷和空隙，这些缺陷被国家代理人和地方社会所利用，这里着重考察中国多层级多地区的治理结构和上下分治的治理体制、地方政府的全能型属性、政府机构责权利的分离趋势、约束政府机构权力异化的内部与外部控制机制的失灵等治理体制和治理机制，来解释地方政府的选择性治理行为，探索国家治理体系约束基层政府治理行为失败的制度根源。
疆域辽阔的中国自古就采取复杂的治理结构，其中分层性和分地区性是国家治理体系两个明显的特征。中国采取的是M型治理结构和上下分治的治理体制。M型（Multidivisional Structure）地方政府结构是指多层次、多地区的结构。在M型结构中，行政分权发生在所有地方政府层级上，形成了职权交叉重叠、高度分权的政府层级间关系以及较少相互依赖的同级政府间关系（钱颖一、许成钢，1993），即职权同构和条块管理的结构。从各级政府的行政管理范围和机构设置看，除了国防和外交外，县以上地方政府按职权同构的模式设计，几乎是中央政府的翻版。地方政府间职权同构与多层级结构组合成横向的“块块”和纵向的“条条”的矩阵结构，即各级地方政府都设立职能统一的上下对口、左右对齐的机构，形成政府间的条块管理关系，以保障上级政府政令逐级向下传递、有效执行（陈剩勇、张丙宣，2009；张丙宣，2010）。
在治理过程中，中国实行的是上下分治的治理体制。上下分治的治理体制的基本特征是治官权与治民权的分开设置，中央政府主要执掌治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力；实际治理各地民众的权力交给地方官执掌；只要地方官不违背中央政府所定的大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务；这种体制通过分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制，降低了执政的风险，有效地保持了治理体制的长期稳定（曹正汉，2011）。地方政府在上下分设的治理体制中实行选择性治理在一定程度上增强了体制的弹性（Klinke&Renn，2012）。
多层级、多地区的治理结构和上下分治的治理体制存在的前提是各级地方政府功能、结构的一致性，即不同层级的政府职责同构，本质上，这就是全能型的地方政府或总体支配的治理体制。在这种体制之下，各级地方政府对其辖域内的一切事务均有管辖的权力和治理的责任。2004年发布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（第四次修正案）中指出，县级以上的地方各级人大、政府行使职权完全相同，即负责本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作。乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权与县级以上政府的职权为：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。由此不难发现，中国不同层级间政府缺乏有效的分工。全能型地方政府是中国古代政治实践的产物。在古代，为克服区域面积大、信息沟通不便的困难，有效地治理天下，秦朝废除分封制，实行行政区划的管理体制，设郡县，郡县长官对皇帝负责，郡县长官代表皇帝治理其辖域，管辖辖域内的一切事务。直到清代，按地域而不是按功能治理地方事务一直都是地方政府设置的基本原则。这种体制有利于基层政府和官员灵活多样地执行国家政令，完成国家的战略目标，但也为地方政府行使自由裁量权、实行选择性治理提供了巨大的空间。
（三）政府机构及其官员责、权、利的分离趋势
现代政府建立在明确分工基础之上的有限政府，按着责、权、利相匹配的原则，在政府及其部门之间合理而清晰地分工，避免不同层级政府之间以及同一层级不同政府部门之间的冲突与矛盾。在中国，虽然同一层级政府的部门之间有较明确、清晰的分工，然而，不同层级政府之间缺乏分工，这就造成每级政府均有权力和责任管辖其辖区的所有事务，而实际上，责、权、利在不同层级政府间逐渐分离，最低层级的地方政府承担的事权和责任远超过其应得的利益，政府层级越高，其承担的事权和责任越小于其获得的利益，加之地方政府及其官员的自利性和规避风险的倾向，必然造成地方政府及其官员有选择地执行有利于自己的政策，在上级政府容许和辖区民众不反对的条件下，规避或拖延执行对自己不利的政策以规避其所带来的风险。
同时，地方政府有选择地执行政策是中央政府的激励政策引导下的理性选择。在地方政府中存在责、权、利分离的条件下，以经济发展为中心的战略要求地方政府把发展经济置于政府工作的中心地位。20世纪80年代以来，为实现该战略，国家进行过两次主要的财政体制改革，将地方政府的行为尤其是基层政府的行为引导到经济增长上来；1984年进行的下管一级的干部人事制度改革进一步增强了下级政府的直接上级的权威，选择性治理的治国策略被高效和逐层放大地执行，在锦标赛式的官员晋升过程中，掠夺式、不计后果的短期增长策略有助于主要官员从多个竞争者中胜出，主要官员胜出升迁后，把债务、污染、浪费等问题留给下一任官员。
（四）防范政府权力扩张与异化的内部与外部控制机制的失灵
权力都有自我扩张和异化的倾向。选择性治理是政府自主地行使公共权力来实现公共利益的表现形式。从组织中人的作用以及组织环境的因素出发，官僚的自由裁量权是导致官僚权力扩张和自我异化的重要因素，然而，自由裁量权也是科层制在现实运行中官僚执行政策的一个基本条件。自由裁量权决定政策如何执行，这是官僚权力的一个主要组成部分。决策不可能面面俱到、政策执行环境的千变万化以及政策执行者对政策的不同理解等因素都不可避免地赋予了官僚机构在执行政策上拥有一定的自由裁量权（张丙宣，2010）。为防止、约束官员的自由裁量权导致的权力扩张、异化，现代国家普遍采取严密分工和监控的内部约束机制与民众对政府机构及其官员的外部监督机制。
在中国，缺乏职能分工的不同层级政府间存在着责任连带关系和战略同盟问题。不同层级政府均为全能型政府，那么它们该如何作为整体来运作呢？自上而下的等级制和权威未必能完全确保地方政府作为整体去运作，缺少连带性责任制，中国地方政府是不可能运转起来的。在连带性责任制中，为实现各自的利益，上下层级政府间在执行政策上形成了利益共同体，下级政府取得的成就就是上级政府的成就，下级政府制造的麻烦也是上级政府的麻烦，进而出现一损俱损、一荣俱荣的局面。托马斯和舒耕德（Thomas&Gunter，2012）的研究指出，在县域范围内，县乡主要领导干部已经形成了战略同盟，以维持一个较高程度的相对政治自主性，免于来自上级党委政府和来自下层民众的压力，战略同盟者感兴趣的是保持他们的自由裁量权以及通过绩效评估和晋升等影响他们职业生涯的事情。也就是说，由于不同层级间政府缺乏分工，导致上下级政府之间形成了责任的连带机制，削弱了等级制和权威对下级政府的规范和约束力。另外，日益形式化、行政化的村民自治组织越来越不可能对政府构成有力的约束。同时，政府治理知识的技术化、专业化，民众与政府之间存在明显的信息不对称问题，加之外部监督渠道的缺乏，导致外部监督的失灵。简言之，由于外部与内部约束机制的失灵，选择性治理大行其道，其负面效应日积月累、日益突出。
地方政府的选择性治理由国家治理体系的结构性问题造成。作为一种治国策略，选择性治理在辖域广阔、信息不对称的条件下维持了中国社会的大一统和地方社会的多样性，也促进了经济的繁盛。然而，近年来，选择性治理的负面效应越来越突出，区域发展不均衡、城乡差距、环境污染、腐败窝案、农民上访等，这些问题严重削弱了国家在基层的治理能力，抑制了乡村社会的活力。为此，应该正视和克服选择性治理，通过优化选择性治理机制，推进国家基层治理体系和治理能力的现代化。
优化地方政府的选择性治理，推进国家的基层治理体系和治理能力的现代化，其关健在于限制基层政府的权力，建立功能和职责有限的地方政府。为此，在保持国家整体治理体制不变的前提下，在政府组织内部，应该提高业务部门之间的竞争和相互监督，健全和完善政府内部权力约束机制；在政府外部，引入公民参与，实施多中心治理，整合政府部门之间、政府与社会之间的资源，实行整体性治理。
选择性治理在本质上反映的是中国地方政府拥有近乎不受制约的权力。为克服选择性治理带来的消极后果，必须把政府的权力关进制度的笼子，破除基层政府间的战略同盟，建立法治政府、有限政府、责任政府和服务型政府。启蒙运动时期，为限制君主的权力，推动国家机构的理性化，保障公共权力不被滥用，古典政治哲学家普遍认为应该通过人类审慎的努力，设计一套完备的国家宏观管理制度，防止公共权力被滥用。洛克、孟德斯鸠提出权力分立的思想；卢梭认为定期的公民大会是实现众议、实现主权在民的制度，他倡导罗马共和国时期的城邦公民大会这一全民公决的制度；托克维尔认为约束政府的有效方式是乡镇自治，强大的自治社会能够从根本上约束集权的政府。传统政治哲学家的思想在今天依然睿智地把握到选择性治理的核心问题——如何有效地约束政府的权力，使国家治理体系走向理性化和现代化。
（二）强化政府部门之间的竞争和监督机制
为限制政府的权力，20世纪40年代初，公共行政理论史上发生了卡尔·弗里德里克和赫伯特·芬纳的争论，弗里德里克（Friedrich，1940）认为，政府官员拥有普通公民没有的专业技术知识，存在严重的信息不对称问题，限制政府的权力，必须建立政府内部控制体系；芬纳（Finer，1941）则认为，在民主政体中，政府官员必须对选民负责，如果不强化公民的外部监督机制，政府官员将滥用公共权力。二者的争论，为控制政府权力开拓了方向，同时也强化了政府的内部监督和外部监督。
在政府内部控制机制上，应该把竞争观念引入政府机关内部，强化各部门之间的相互监督。格雷厄姆·阿利森指出，官僚机构内部并非铁板一块，而是由维护不同价值、代表不同群体利益的政府机构组成，这些机构之间为控制资源、维系势力范围而相互竞争，它们之间的竞争有助于官僚体系的稳定，防止公共权力被滥用。因此，针对基层政府“一把手”权力过大而上级监督太远，下级监督太软的难题，应该强化纪检机关的权力，将纪检机关垂直管理，强化基层政府的“一把手”之间、正副职官员之间的竞争与监督，强化基层官员和部门对“一把手”的监督，健全和完善基层政府内部权力约束机制，规范公共权力的运行机制，推进国家基层治理体系的现代化。
（三）完善外部监督机制，引入新的治理机制
近年来，公共管理学界和发达国家政府改革中的协商民主、多中心治理和整体性政府的理论和实践，对于优化选择性治国实践有重要现实意义。
1.公民参与的协商机制
作为一种理论，协商民主认为利益相关者的偏好不是先验的，而是它们与特定制度环境互动的结果。在决策中，偏好同等重要的利益相关者根据环境的限制和他人的信念、偏好来调整自己的偏好与信念，以实现决策的合法化和立法的理性化。作为一种治理技术和工具的协商民主被引入地方社区的治理之中。协商民主不是靠市场竞争，也不是靠等级制和权威达成共识，而是采取允许和鼓励公民——尤其是那些最弱势的群体——平等地参与公共论坛，自由表达自己的意见，同样也愿意倾听其他利益相关者的意见，来寻找解决问题的新技术、新方法，增进公共利益（瓦拉德兹，2013；博曼，2006）。协商民主理论和实践克服了地方政府选择性治理中部分利益相关者主导整个决策和执行过程的问题，最大限度地增进和实现公共利益的目标。同时，在中国，协商民主已经作为一种治国策略在人民政治协商会议制度和乡村治理实践中被广泛实施，其积极效果日益彰显。
2.多中心治理
多中心治理为克服国家和市场失灵提供了新思路。多中心治理既不是在利维坦内部，也不是在自由竞争的市场中，而是在国家和市场之外的地方社会，寻找克服集体行动的困境、解决公地悲剧的治理之道（毛寿龙，2000）。埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）认为任何集体行动必须解决制度供给、可信承诺和相互监督的难题，进而提出了公共池塘资源治理的八项原则，即清晰界定边界、使占用和供应规则与当地条件保持一致、集体选择的安排、有效的监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的认可、分权制企业。多中心治理强调了在利维坦和私有化之外地方社会自主治理的可能性和重要性，多中心治理与托克维尔的乡镇自治一样皆从地方社会的自治上寻求解决地方性问题，克服选择性治理负面影响的路径。
3.整体性政府
该理论强调，专业分工、功能分割的传统官僚体制的长期运行，带来了政府部门的碎片化问题，即存在于政府之间、政府部门之间或政府部门内部的业务分割状况，治理的碎片化为地方政府有选择地治理提供了机会。20世纪70年代以来的追求绩效的新公共管理运动，推行政策与执行分离的改革手段，进一步强化了政府机构“碎片化”的制度缺陷，即政府部门之间相互推卸责任、让其他机构来承担后果甚至代价、项目之间互相冲突、重复建设、缺乏沟通、不同政府机构在对社会的需要做出反应时各自为政、广大公众由于不知到哪里获得最合适的服务而常常无法获得服务等。碎片化体制总体上抑制了服务效率的持续提高，也与公共服务的公共性相悖。21世纪初，新西兰、英国等发达国家发起了整体政府、协同政府（joined-up government）、全面政府（holistic government）的改革，改革尝试通过协作、一体化的管理方式，促使各种公共管理的主体（政府、非政府组织、社会组织、政府内部各层级与各部门等）在管理活动中达到协调一致与功能整合，为公众提供更好的公共产品和公共服务（袁方成、盛元芝，2011）。整体政府、协同政府和全面政府为克服选择性治理带来的公共品选择性供给、不同层级和部门间缺乏协作带来的冲突与重复建设等问题提供了新的思路。
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标题注释：
本文为浙江省社科规划“之江青年课题研究”（T8）、浙江省自然科学基金项目（LQ13GO30005）、杭州市社科规划项目（B13ZZ02）、浙江省教育厅科研项目（Y201328525）研究成果。
