冲突控制机制与化解机制是公共冲突治理的两种基本机制，二者在目标、手段与结果评价标准上具有明显差异，但又在实践中相辅相成。能否根据冲突情况协调运用控制与化解，并适时适当地进行转换是衡量冲突治理成效的重要标准，也是解决中国冲突治理困境的关键所在。
一、问题的提出：“被殃及”的治理者
相较于以往将政府看作是冲突治理者的刻板认知，当今中国政府在冲突治理实践中面临的一个尴尬困境是，存在政府“被殃及”之势。就目前收集和整理的235起公共冲突案例而言，内容包括政治冲突（2起）、医患冲突（33起）、劳资冲突（80起）、政策冲突（15起）、征地拆迁冲突（21起）、环保冲突（27起）、民族冲突（7起）、交通冲突（5起）、经济纠纷冲突（12起）、执法冲突（5起）、其他（28起）多个方面。案例的选择主要基于以下几个标准：一是发生领域，选取发生在公共领域的冲突，私人纠纷不在考虑之列，但是南于私人利益导致冲突爆发，进而影响到公共秩序的也算是公共冲突；二是时间段，截取1989年至2014年共计25年间发生的冲突；三是案例来源，根据公开的权威媒体的报道整理得出；四是涉及内容，冲突治理过程中有明显的控制与化解方式的运用。这样筛选的原因在于公共领域的冲突造成的社会影响比较大，对于此类的报道详细、事实经过清晰，便于捕获信息，而且研究公共冲突的管理方式对于管理者的冲突管理实践更有助益，社会效益更明显。其中，政府陷入冲突，成为冲突方的案例有111起，占总样本的45.31%，在这些案例中，政府一开始就是冲突方的案例有63起，而作为第三方介入，由于不作为、干预不当、积怨爆发等原因致使政府成为新一级冲突方的案例有48起，占子样本（111起）的43.24%，政府“被殃及”之势越来越盛。
对于这种政府不作为或介入不当而引发冲突双方（或其中一方）与政府之间冲突的问题，学界也给予了一定的关注。常健从第三方视角切入，将其称为二阶冲突，认为其主要源于公众对政府高依赖、低信任的现实困境[1]。黄顺康则从无直接利益关系者的角度进行研究，发现一些地方官员对于民怨采取视而不见、敌视的态度，试图通过简单粗暴的压制、恐吓、打击甚至镇压的方式解决，致使冲突激化，愈演愈烈[2]，使民众尤其是与事件本身无直接利益关系的旁观者也加入进来，最终使其调转矛头直指政府（如图1所示）。
如果说政府是冲突的当事一方，那么这种矛头指向是可以理解的，但是值得思考的现象是，当政府作为第三方对冲突进行治理时，却无奈“被殃及”，转而成为冲突一方，陷入既是裁判员也是运动员的现实困境。笔者试图从冲突治理方式的角度切入，通过研究控制与化解机制的运用现状，分析政府“被殃及”困境产生的原因。
虽然政府以治理者的角色介入，很多时候确实有利于冲突事态的缓和，推动冲突解决的进程和社会秩序的尽快恢复，但颇有意味的是，为何冲突本身与政府并无直接关系，作为中立治理者的政府却仍会并且容易陷入“被殃及”的境地呢？
二、政府治理冲突的现实情境
政府作为冲突治理的主体由来已久，新中国成立后至改革开放前，经过一系列特殊的政治、经济和社会制度的安排，国家实现了对社会资源的全面控制和垄断，在当今社会下，以执政党和政府为代表的国家力量是治理的重要主体，负责解决社会成员间、成员与组织间的各种矛盾和冲突，社会自治和自组织能力相对较差。改革开放后，市场经济体制逐渐取代了计划经济体制，但“社会领域的自治进程与经济领域的市场化进程却不可同日而语，时至今日，社会领域基本仍处于政府的全面控制之下”[3]，政府依然是社会治理中的重要力量。
因此，政府担任冲突治理者本身并无不妥，然而作为中立的第三方，在治理冲突的过程中始终以“控制性思维”作为导向，“化解性思维”不足是个值得深思的问题。究竟政府是如何陷入“被殃及”怪圈的呢？答案要从中国转型期特殊的政治社会环境和冲突治理机制寻起。
（一）延续控制式管理思维的路径依赖
冲突控制机制是以结束和平息冲突为导向，以国家政权及其背后的暴力资源为依托，致力于强行、迅速控制冲突局面，防止冲突升级的系统过程。
控制式的管理思维及控制主导下的管理手段对于应对改革开放前对抗性的社会冲突颇为有效，这种控制式的行政文化已经逐渐嵌入行动者的行事方式，成为行为惯式，当其面对冲突尤其是具有暴力行为的冲突情况，行动者几乎会不假思索地作出本能性反应，对于冲突事项实施“一刀切”，不加区分地延续以往的控制作风。
很多时候通过控制确实可以迅速掌控局面，最大限度地降低损失，恢复秩序，具有耗时短、及时、效益高的优势，尤其是在强调“稳定压倒一切”的政治环境下，控制是大多数治理者的行为偏好。
但当前社会的主要冲突已经由原来对抗性的政治类冲突转向了非对抗性的利益性冲突，尤其是随着市场经济的发展，“过去的质的、政治的差异，现在变成为人与人之间的量的、经济的差异”[4]。这种非对抗性的冲突性质不再需要一味压制，如若继续倚重控制可能适得其反。根据托马斯·谢林的“紧张模型”理论，政府不当控制手段的运用，容易刺激冲突方，使其担心自己可能遭到进攻或威胁，进而采取措施以自卫，导致冲突升级[5]，殃及政府。
（二）忽视多元治理方式的现实诉求
改革开放以来，中国社会结构最根本的变化是由总体性社会向分化性社会的转变，社会结构剧烈、持续、深刻的分化过程主要有两种基本形式：一是社会异质性增加；二是社会不平等程度加深，即结构要素之间差距拉大[6]。
这种社会结构的改变打破了原来两个阶级一个阶层（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的单一现状，各种管理层、私营业主层、个体商户层、失业半失业层等多元化的社会阶层逐渐出现[7]，各阶层之间的认同度降低，利益诉求各异，单一控制主导的治理方式并不能有效协调多元主体之间的利益关系，甚至在治理实践中出现一种“控制悖论”，即政府虽然一再增加控制成本，成效却在下降，甚至导致矛盾和冲突，进入一个控制循环升级的怪圈。在235起案例中，最终通过控制解决冲突的只有83起，占总样本的35.32%，而且在处理的过程中，政府多采用疏导隔离、强制驱散、行政或司法惩罚、交通管制甚至武力镇压的方式，虽然暂时压制住冲突局面，但人心不服，可能为社会的稳定埋下隐患。
而冲突各方利益诉求的长期压制容易引发不满情绪的积聚，当下各种“仇官”“仇富”“仇不公”情绪的泛滥，恰恰是积怨已深的真实写照。“近年来利益的变动情况并没有对冲突倾向产生直接的影响……而人们的社会公平感和满意度则对人们的冲突影响产生了直接的作用”[8]。
因此，在社会治理结构由纵向等级式向横向平权式转变的过程中，面临新时期原因多元化、类型复杂化、主体群体化的冲突现状时，政府的冲突治理机制也应该作出转变，如果仍旧处于控制式思维的主导下，沿用单一的治理手段将难以有效协调市场体制下经济主体间的复杂利益关系，不仅无益于冲突的应对，反而会激化冲突，殃及自身。
（三）源自政府“兜底”的示范效应
政府作为与冲突并未有直接相关的第三方对争议各方进行管理时，为解决直接冲突双方之间的矛盾而愿意为其“兜底”，通过直接的物质补偿、降低门槛或适用条件使其能够享有一些待遇或政策、创设一些特殊的政策性文件使纠纷当事人获得特定范围的特殊补助等方式[9]，以求平息事态。
从实际的效果看，政府“公开或含蓄地提供某些好处”[10]的做法，确实可以换取社会秩序的暂时稳定，案例中政府为尽快解决冲突，全额或部分给予经济补偿的就有21起，占总样本的8.94%。但“兜底”程序和数额均具有很大的随意性和主观性，这种诟病极易引起民众对“兜底”本身公正性的质疑，而过分倚重“兜底”的做法不仅加大了公共财政的负担，也可能导致“闹大”之风的盛行。
其实，“兜底”作为一种特殊的化解方式，注重冲突各方的利益诉求，倾向于用柔和的方式解决问题，具有积极意义，但是当“兜底”政策失误，或“兜底”政策仍不能完全满足冲突一方或各方需求时，就会造成冲突方调转矛头指向作为治理者的政府，质疑其立场和能力，甚至会招致是否与冲突中的某方“有猫腻”的猜疑[11]。这种信任的缺失不仅加大了后续治理的难度，也可能导致冲突的升级和扩大，甚至失控的局面。而如果激发了“闹大”的特殊心理甚至蔓延的示范效应，则可能造成不可控制的一系列恶果。
三、规范和调整中国冲突治理机制的可能进路
中国原有的以控制为导向的冲突治理机制具有特殊历史时期的合理性，对于迅速解决冲突、平息争端，具有积极意义，亦能降低其他途径（示威、抗议、罢工、罢运甚至暴力冲突）获得补偿的预期，从而为化解的成功提供可能性的条件。那么完全否定“控制”的意义，不仅不现实，也与多元冲突现状要求多样化治理方式的诉求相悖，更有意义的讨论应当在于如何规范和调整中国冲突治理机制？本文主要从逻辑导向、治理主体、制度要求和目标转向四方面谈及其可能的进路：
（一）逻辑上从控制式向交互式转变
在转型期的中国，非对抗性的冲突不再需要一味控制，冲突主体的利益诉求开始受到越来越多的重视，加之单位制的解体、户籍制的放松以及社会自治力量的增强，都使得化解机制获得了独立于控制机制的发展契机。
在实践中，政府的治理逻辑应当从原有的控制式逻辑向交互式逻辑转变，在对冲突事件进行严肃分析的基础上，根据不同的现实情境适时适当地转换治理手段，打破以前对控制式管理思维的路径依赖。具体而言，就是依据冲突等级，采用相应的控制等级或是化解方式，再根据冲突的发生、发展状况因时因势地加以交错运用（如图2所示）。
图2 控制与化解的交互作用
控制与化解的交互既需要各自运用得当，也需要迎合恰当的时机。因为不当控制手段的运用不仅容易激化矛盾，也延误了化解的时机；反之，化解也是如此。一般而言，当发生暴力行为或是化解不被接受时，应该首先采用控制方式，一旦局面稳定后，根据需要引入化解方式，在注重冲突双方利益诉求的基础上促进协商、谈判，最大限度地消解冲突能量，达成协议；当发生非暴力冲突，而冲突各方又自愿接受调解时，应该首先采用化解方式，根据后续调解情况决定是否引入控制。只有根据实际情况熟练得当地实现控制与化解的交互运用，才有可能最大限度地发挥各自的优势，以最少的成本获取最佳的效果。
（二）主体上从纵向等级式向横向平权式转变
在过去政治、经济高度一体化、行政化的体制背景下，通过等级式约束，即按照权力等级自上而下对冲突各方进行约束和控制是非常有效的。但是随着市场经济的发展，原来互不相干的社会主体发展成为具有相关经济利益关系的市场主体，并日益脱离传统纵向的等级式主体的控制，这就使得等级式制约发挥的作用和范围都受到很大限制，对社会冲突的整体控制力也逐渐下降[12]。
为了弥补等级式约束对社会冲突控制力下降的问题，就要注重发挥平权主体之间的制约作用。平权式制约来自于享有平等权利的主体之间的相互制约，其方式包括合约、共同的守则、相互的权利义务承诺等[13]。尤其是随着社会力量的日益增强，社会层面的人民调解组织、慈善公益组织、行业协会、工会、消费者协会、各种调解工作室等在冲突治理实践中扮演着越来越重要的角色。
注重发挥平权式主体的治理作用将能更好地弥补等级式主体的不足，监督由于管理错位、越位造成的管理不当，结合纵向等级和横向平权管理主体二者的合力，将有助于增强对整个社会的约束力和公共冲突的治理能力。
（三）制度上从应急性向常规性转变
应急性制度对于处理紧急状态和突发状况下的冲突很有必要，但绝不能忽视对于日常冲突的吸纳与化解。正如郑永年所言：“各个国家，无论何种政治体制，在发展的过程中都经历过不同阶段的社会冲突和抗议运动，所不同的是一些政治体系较之另外一些体系更能消化社会冲突和抗议运动。如果政治体系具有高度的消化能力，社会冲突和抗议运动往往变成政治进步的动力。但如果政治体系没有消化能力，那么社会冲突和抗议运动就很容易导致政治社会的不稳定。”因此，建立常规性制度对于及时消化公众不满情绪，化解冲突，维持社会稳定发挥着不可替代的重要作用。
要想实现冲突治理的常规化，就必须建构起配套的制度框架。首先要保障日常表达渠道的畅通，这样才可以及时吸纳公众的不满情绪与不同意见。针对目前警察执法反被殃及的困境来说，主要是公众缺乏对执法不满的表达途径，信访或是向警察部门投诉，说到底都是警察自己监督警察，难以获得民众的信任，于是遇到问题时多采取激进的冲突手段。而英国建立的独立于警察之外的警察监督制度对我们颇具借鉴意义。英国的《警察改革法》规定，投诉警察独立调查署的署长或委员不能是正在担任或曾经担任过警察职务的人，而是来自不同的领域，有的曾干过律师、医疗保健和教育，还有的来自志愿者组织、商业和社区组织等[14]。这一常规性制度的建立不仅为警民之间的相互了解和对话搭建起可信的桥梁，也推动了民主监督的进程。其次要提高现有制度的规范性和程序性。例如，德国的《集会游行法》规定：“要举办露天公共集会或游行的人，应最迟在宣布之前48小时，将地点向主管官厅申报，并应叙明集会或游行的宗旨。”[15]这种严谨的制度和程序保障了冲突的规范性，减少了冲突的不确定性。
（四）目标上从短期主导向长期主导转变
从社会成本—效益的角度来看，冲突控制机制的长期成本高于短期效益。冲突控制机制能以较低的成本实现社会稳定，降低公共财产损失，但若一味镇压，有可能因为冲突能量积聚一发而不可收，从长远来看，长期控制冲突的成本是巨大的。相反，冲突化解机制的长期效益高于短期成本。冲突化解的介入和协商虽然耗时耗力，但由于协议是在双方平等自愿的基础上达成，有利于消除深层的冲突能量，构建长期的合作关系，从长远来看，冲突化解的长期效益完全可以抵消短期成本。
因此，在冲突治理实践中应该以长期目标为导向，关注深层的稳定，将控制与化解结合起来，交互运用，只有结合恰当的时机，该控制时控制，该化解时化解，才能最大限度地降低成本，提高效益，维护社会的长治久安。
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