PPP支持基金加快成立，财政资金撬动万亿投资
9月份，财政部PPP融资支持基金正式启动，规模为1000亿。同时，2亿美元（折合12亿人民币）的PPP项目前期开发费用贷款已经落户财政部PPP中心，对于政府债务中的存量项目转为PPP项目的，财政部或将给予2%的支持 。在此之前，各地政府已经先行启动地方PPP融资支持/引导基金，其中，河南省规模达50亿，山东省800亿，江苏省也达到100亿。
从基金的成立形式来看，主要是政府与金融机构的协同合作。财政在1000亿的融资支持中出资100-200亿，剩余份额将由金融机构、企业认购；山东省PPP发展基金由政府出资80亿元，银行、保险、信托等金融机构以及个人认购720亿，河南、江苏省的情况类似，政府的注资比例都在基金规模的1/10，基本可以实现10倍的杠杆效果。
从基金成立效果来看，更在于财政资金起到的增信作用。对比各个省份动辄千亿的PPP储备项目，PPP基金的资金规模仍然显得微薄，更大程度上是通过财政资金的介入起到项目增信作用，以此降低社会资本的担忧，激发投资活力。
然而，从全国PPP项目签约率来看，明显没有跟上政策推动的步伐。截至一季度结束我们预估的全国PPP项目签约率不足20%，后续情况也并没有明显改善，政策的推动力度依然要明显大于真正的实施进度。
社会资本对PPP的担忧是什么？
PPP在我国并不算新生事物，但是2014年之前一直是小范围推进，由顶层制度安排空白、相关法律法规不明确、运用经验缺乏而导致失败的案例要远远多于成功案例。总结过去失败教训，我们认为造成PPP项目最终流产的原因主要还是集中在两个关键词：收益、风险，而后者影响更大，因为一些不可控风险（主要是政府风险）会间接降低项目的实际收益率。
收益阻碍社会资本的参与并不在于绝对收益水平太低，而在于实际收益低于预期。因为社会资本往往能够在政府资金支持、财政补贴等方面得到补偿，将预期收益提高到合意的水平。造成实际收益低于预期的原因，又分为两种，一种是单纯的评估不合理或者经营不当造成的，如沈阳第九水厂BOT项目；另外则是出现了难以预测的风险，包括服务需求量由于竞争性项目出现被分流（最低需求风险）、服务价格调整（政治不可抗力）。更严重的是，如果发生法律法规的修改、政策的变化（同样属于政治不可抗力），投资项目很可能直接遭遇暂停甚至终止，从梳理情况来看，大多数PPP项目失败是由于各种非商业风险造成收益难以覆盖成本。
除了经营风险、政治不可抗力，地方政府的决策也可能会成为社会资本的风险来源。原则上基础设施和公共服务项目投资是地方政府的职能，内容既包括整套服务的顶层设计，例如服务提供的数量、价格制定以及各项基础设施的配套安排，也包括具体项目的设计、建设和运营，在这种情况下，项目的所有风险将由地方政府承担。而PPP 模式中社会资本负责项目的具体实施，但顶层设计仍由地方政府控制，这种情况下，地方政府的决策失误就会转化为社会资本的风险，例如武汉汤逊湖污水处理厂项目、杭州湾大桥项目、京通高速项目等，就是地方政府缺乏整体规划之后或配套设施不到位，或出现竞争性项目导致在建项目最低需求量无法保证。
制度安排上，风险分配设计依旧有缺陷
通过梳理2014年9月以来财政部、国务院以及央行对于PPP一系列政策指导、制度安排，我们认为在收益保障方面的设计要优于风险分配的安排，风险如何在合作双方分配，以及地方政府行为对社会资本带来的风险如何解决，还没有妥善的解决方案。
相比于复杂的风险分配，提高收益水平的可操行更强，主要途径有三种——降低社会资本的初期资金投入、增加项目营业收入以及降低成本。项目初期加大政府资金支持，形式包括配置土地、基金注资（产业基金、PPP支持基金），本质上是起到降低分母提高收益率的作用；而建设期间的减税、财政补贴则是为了增加分子；另外在融资方面，鼓励开发性金融机构优先保障PPP项目的融资需求（发改投资445号文）等综合金融支持降低融资成本……综合来看，社会资本的投资回报保障机制比较全面。
但对于PPP参与方的风险分配如何实施，目前的政策安排仍存在模糊性，尤其是涉及到地方政府行为可能带给社会资本的风险，似乎有回避之嫌。我们梳理了涉及到PPP项目社会资本与政府方风险分配的细节，主要的文件包括《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文），《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金113号文）、《PPP项目合同指南（试行）》以及今年5月份《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
76号文指出对于PPP项目的参与方，应按照“风险由最适宜的一方承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担；在此规定之上，后续的财金113号文又增加了“不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”，但不可抗力风险内容尚待明确。
2014年底财政部发布《PPP项目合同指南（试行）》，具体将政府方承担的风险列为土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力风险，社会资本方承担的风险为如期完成融资风险、商业风险、项目审批风险和获得项目相关保险，其中项目审批、土地获取需依据具体情形由不同主体承担，需要政府和企业共同承担的风险指的是自然不可抗力。政治不可抗力指的是不在签约政府控制之下的征收征用、法律变更、未获审批等政府行为，但早期文件提到的“最低需求风险”并没有提及，项目的最低需求与地方政府的全局性规划关联，一定程度上是属于地方政府可控的，如杭州湾大桥项目、京通高速项目等，这个风险也是社会资本高度关注的，但并没有明确的解决方法。
最低需求风险的问题在2015年5月公布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中有所提及，但也是基于“特许经营”这一种PPP模式而言，《办法》不强制但允许政府在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设方面做出承诺，但鉴于文件表达是一种允许的态度，此种承诺是否一定可行存在疑问，对于社会资本可能面对的最低需求低于预期的风险依然没有明确的解决。
打消社会资本对地方政府的担忧
在PPP项目实施中，虽然地方政府与社会资本属于合作关系，但在基础设施和公共服务提供中，地方政府要负责顶层设计，包括建设项目的成立以及项目与项目之间的配套安排、公共服务的价格调整等等，这又客观造成政府与社会资本之间关系的不对等，地方政府的决策可以保证社会资本风险收益，也可能产生反作用，目前的风险分配设计来看，主要考虑了地方政府不可控的来自更高层面的政治风险，但对于地方政府行为可能带来的社会资本收益不达预期的风险，并没有明确的解决方案。如何避免地方政府决策变化给社会资本可能造成的风险以及如何在风险发生时保证社会资本的权益，这是社会资本最需要解决的疑问，只有打消了社会资本的这个风险担忧，才能进一步推动PPP在基建和公共服务领域的大步前进。
