一、导言
中共十八届三中全会提出了“行政协商”这一概念，第一次有意识地将“行政过程”纳入协商民主的范畴。从理论上看，“行政协商”的提出既是对当前地方政府改革实践的理论提升，也为今后地方政府改革提出了基本的方向与规范性目标。从实践上看，作为一项制度建设，“行政协商”已经逐渐在地方政府的改革中表现出来。
当前，社会阶层分化以及由此带来的利益多元化无疑是一个不可阻挡的趋势，地方政府改革必须与这一趋势相适应。但是，“行政吸纳社会”[1]的传统政府管理方式正表现出“整合机制总体上滞后于阶层分化”[2](P2)的特点。如果政府继续沿用“简单吸纳”的传统模式应对社会阶层的分化，就会降低对社会变化反应的敏感度。
地方政府“行政协商”正是在制度建设的层面对“吸纳”机制的一次改革。近年来，许多地方政府的改革取得了积极的成效，如“开放式决策”“公推直选”“民主恳谈会”等，这些具有明显“行政协商”特征的改革正在逐渐成为地方政府新的治理形态。但是，当前的“行政协商”改革还只是地方政府为了解决具体问题而实施的改革策略，具有差异化与零散化的特点。有些改革甚至是个别官员在政绩导向下的“试验品”，存在“人亡政息”的危险。由此可见，作为一种制度建设，地方政府的“行政协商”还不具备典型性与示范性。因此，当前理论界对于“行政协商”还缺乏系统性的理论认知。具体而言，地方政府的“行政协商”改革存在着定位不清晰、内涵不明确、问题暴露不充分、改革方向有误区等问题。因此，在改革实践的基础上，对地方政府“行政协商”的定位与内涵进行厘清，从中探索改革中的问题与方向就成为理论研究深化的一个必然。
二、“行政协商”的“两层次定位”：“政府职能转变”与“协商民主”
地方政府的“行政协商”首先基于政府职能转变的客观需要，同时也具有协商民主的特征。因此，地方政府“行政协商”的定位是“政府职能转变”与“协商民主”两个层次的统一。在这两个层次定位中，“政府职能转变”是核心型定位，“协商民主”则是延伸型定位。
在国家治理能力现代化的谱系中，如何有效地推进政府职能由经济发展向公共服务转变是治理技术中需要突破的关键环节。在地方政府中，“行政协商”首先是为了适应政府职能转变的一项治理技术。
首先，地方政府的“行政协商”是对政府职能转变的理念深化。当前，政界与学界对政府职能转变的目标维度——建设“服务型政府”，形成了稳定的共识。但这种共识主要是价值层面的共识，对于如何建设“服务型政府”等一系列工具层面的问题还缺乏统一的理解。地方政府的“行政协商”则试图回答这些工具性问题，“行政协商”在认识上明确了地方政府在决策过程中需要与民众进行协商的基本认识，从而理念上确立了一种政府供给公共服务的方式。这就使“服务型政府”的理念由价值向工具深化，因此，地方政府的“行政协商”是政府职能转变在理念层次的深化。
其次，地方政府的“行政协商”是对政府职能转变的功能深化。受制于单向性的政府行政模式，政府决策与社会参与之间的功能性冲突时常难以避免。主要表现在，政府公共服务供给的客观能力与社会的主观诉求之间的矛盾时常发生，如何弥合这种功能性冲突则成为政府职能转变能否取得成效的“分水岭”。地方政府的“行政协商”则是地方政府回应功能性冲突的一次重要探索。一方面，工具性共识明确了新的方向。“行政协商”既明确了以协商作为实现政府与社会有效互动的基本方式，也为政府职能转变应对功能性冲突提供了一条新的方向；另一方面，地方政府的“行政协商”在程序设计上进行了尝试。长期以来，政府的施政过程习惯于直面问题本身，而忽视行政程序的设计。而地方政府的“行政协商”改革正在弥合这种缺失，例如，温岭的“民主恳谈会”、杭州的“开放式决策”等，都在程序的设计与研究上有了很大的突破。由此可见，地方政府的“行政协商”是“服务型政府”在功能层面的一次深化。
地方政府的“行政协商”确实构成了协商民主的一个“次形态”。但是，就改革的动机次序而言，“行政协商”的协商民主特征更多的只是政府职能转变的“副产品”，“行政协商”与协商民主之间仅是一种制度建设的耦合。因此，协商民主是地方政府“行政协商”的延伸型定位。然而，作为协商民主的“次形态”“行政协商”既在现实层面上推动了地方政府与社会民众之间的互动，也构成了协商民主持续发展的改革动力。
首先，地方政府的“行政协商”回应了政府改革的双重压力。当前，多数地方政府的行政过程都面临着城市化发展与民间社会发展的双重压力。一方面，城市化进程所带来的经济关系与政治关系的变迁，需要政府对现有的利益格局进行积极的调整；另一方面，民间社会的发展又使利益多元化、利益表达制度化、合法利益的有效保护都成为一种需要，这在事实上抑制了政府在利益格局调整中的空间。近年来，我国城市拆迁、农地征用、企业改制、事业单位改革等方面所反映出来的矛盾和问题就是这两方面压力共同作用的集中表现。这两方面压力也“不断加剧着资源有限性与价值追求多元性之间的冲突，从而要求政策制定者不断提升其倾听、调停和解决分歧的能力”[3]。在地方政府中，“行政协商”开始突破经济、国家、社会高度集中的一元化体制，既增强了地方政府调整利益格局的能力，也强化了社会的自主性力量，从而为协商民主的推进拉开了一个制度空间。
其次，地方政府的“行政协商”为社会民众参与决策与监督政府搭建了平台。地方政府缺乏民主意涵的决策模式虽然强于效率，但却与社会利益多元分化的需要相违背，容易在社会与政府之间造成结构性紧张。具体表现在，政府虽然不断地积极作为，但却与民众的需要相违背，使政府常常“没想到决策层对民意的估计和真实的民意之间会有那么大的偏差”[4](P4)。因此，当前的政府决策模式存在一个尴尬：“由于衡量标准非常不精确，政策制定者就很难确定问题的重要程度，也不知采取何种措施比较有效，更别谈是否应该采取行动了。”[5](P100)“行政协商”则是通过促进社会民众参与到地方政府的决策过程中，使社会民众的意见表达、多元利益之间的协商互动，以及社会民众监督决策过程在制度化的框架中成为可能。
综上所述，地方政府的“行政协商”既是解决政府职能转变现实问题的治理技术，又是推动协商民主的关键动力。只有从这两个层次定位出发，才能从应然与实然两个方面全面地理解“行政协商”的基本定位。
作为一种新的政府治理形态，地方政府的“行政协商”还处于探索阶段，但根据现有的实践对“行政协商”的内涵进行理论上的总结与分析是可能的。以下从行政主体、行政过程与行政目标三个维度对地方政府的“行政协商”进行内涵分析。
1.行政主体：从政府到政府部门
政府习惯性地被视为一个整体来看待，因此，地方政府的行政模式也习惯于以单纯的“政府—社会”关系为核心，一些带有协商性活动，如听证会、恳谈会等也只是将视角聚焦于处理政府与社会之间的关系。
但事实上，在现实的政府决策过程中，除了作为整体的政府之外，作为部分的政府部门也是不可忽视的决策主体。一方面，政府部门在技术层面成为地方政府决策的中心。随着社会问题日益复杂化，政府决策越来越呈现专业化的特点。地方政府的领导班子及其主要官员很难有足够的时间应对复杂政策的起草与研究工作，而只能从全局角度对政策决策进行宏观统筹。因此，地方政府部门在实际上承担了政府决策的具体环节，并“在事实上垄断了设计某一政策方案所需的专长”[6]；另一方面，改革开放进程中所采取的“财政包干制”强化了政府部门的地位。“财政包干”是改革开放过程中，在行政体制内普遍采用的财政预算模式，其基本思路是“包死基数，确保上缴。超收多留，歉收自补”[7](P481～482)。在地方政府中，许多政府部门都在这一思路的影响下通过各种方式实现创收，以提高本部门的办公经费。这就造成“中国大量的财政收支都高度分散在政府的各个部门”[8](P57)。在“财政包干制”的作用下，政府对政府部门的规制能力逐渐下降。在此背景下，政府部门获得了制定规则以及确定决策内容的权力，却无需承担相应的民主责任。
由上述分析可见，“行政协商”不能仅考虑作为整体的地方政府与社会民众之间的关系，而有必要在理论上对抽象的政府进行分解，将政府部门也纳人与社会民众进行互动的主体。这意味着，“行政协商”在努力发展地方政府与社会的协商外，还应该为政府部门与社会民众之间的协商创造条件。
相较于传统的行政模式而言，地方政府的“行政协商”不仅在内涵上带有明显的改革意义，在行政过程上也具有新的内涵。改革开放以来，为了刺激地方经济的发展，中央政府对地方政府实施简政放权的政策，这种放权方式也被称之为“行政性分权”[9](P318)。为了适应“行政性分权”，中央政府自上而下地将行政任务“打包”逐级发送至各级地方政府，从而形成了“属地化管理基础上的行政逐级发包制”[8](P57)，可以将这种行政过程归纳为“任务型行政”。“任务型行政”是一种以政府为主导的、自上而下的行政管理方式。在这种行政方式中，政策决策过程基本淡化社会民众的参与，或者说，社会民众只是作为咨询角色出现在政策决策过程中。
近年来，地方政府的“行政协商”正是对“任务型行政”的一次变革。一方面，社会民众的角色由咨询变为参与。在“行政协商”的逻辑下，社会民众参与决策过程，不仅仅是政府主导下的咨询，而是社会民众具有主体地位的一种民主参与。例如，杭州市政府主打的杭网议事厅，就以网站为平台，集网上服务、问计于民、热点讨论、政策说明、咨询服务于一体，使民众足不出户即可快捷地参与政府决策过程，社会民众由此开始从咨询对象向参与主体的转变；另一方面，地方政府的“行政协商”也将行政管理方式由“自上而下”转变为“上下互动”。“行政协商”为地方政府与社会民众之间搭建了一个互动平台，在“自上而下”的行政管理方式外，逐渐形成“自下而上”的社会表达方式，从而形成一种“上下互动”的有效沟通。
综上所述，“行政协商”改革使地方政府的行政过程由“任务型行政”向“协商型行政”转变。在这一过程中，简单地以“协商型行政”替代“任务型行政”是不现实的，也违背了渐近式改革的一般规律。在现有条件下，“行政协商”应该在“任务型行政”的基础上，积极地将“协商型行政”的逻辑纳入行政过程中，进而为“协商型行政”积累有利条件。
3.行政目标：社会性目标与政治性目标
作为行政主体与行政过程的结果，地方政府“行政协商”的目标也是内涵分析中的重要维度。当前，地方政府推进“行政协商”的主要目标是围绕社会性目标与政治性目标两个方面展开。
(1)社会性目标：化解社会性冲突。受“任务型行政”的影响，政府对于群体性事件、民众利益争议等社会性冲突，大多采用“冲突控制”的方式应对。随着社会性力量的成长，简单的控制已经难以应对日益强化的社会性冲突。近年来，政府“冲突控制的实际成效呈现出下降趋势”[10]。个别地方政府一方面将政府与民众简单对立，另一方面又用简单的控制对民众诉求进行压制，无形中激化了尚处在潜伏期的社会性冲突。
因此，应对社会性冲突不能依赖简单的控制，而应该从化解的角度探讨应对冲突的新思路。“行政协商”便是通过协商化解冲突的机制建设。例如，在浙江慈溪，通过“和谐促进会”的协商形式，政府与民众的冲突、社会民众之间的矛盾都得到了较好的化解，“全市各个和谐促进会在一年时间成功化解各类矛盾纠纷500多起”[11]。可见，通过“行政协商”，地方政府在应对社会性冲突这一问题上，有机会实现从“控制”转向“化解”。
(2)政治性目标：建构政策合法性。任何一次政府改革都有其自身的政治意义，因此，地方政府的“行政协商”还具有典型的政治性目标。从政治发展的角度来看，地方政府的“行政协商”开始从政策过程的角度建构合法性。随着社会性力量的成长，地方政府通过推动经济发展取得政绩合法性的行政方式与社会民众的诉求越来越难以实现有效的平衡。许多地方出现的群体性事件正是这种合法性萎缩的信号。因此，地方政府需要在政绩合法性的基础上探讨新的合法性来源。
作为协商民主的“次形态”，地方政府的“行政协商”正是“一种赋予现有体制合法性的决策形式”[12]。“行政协商”通过协商的形式将社会民众的意见与诉求纳入地方政府的政策决策过程中，从而使决策更具有民主性。“在协商民主模式中，民主决策是平等，公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策”[13]。在这个过程中，地方政府逐渐在政绩合法性之外建构政策合法性，从而使两者共同夯实地方政府的合法性基础。
将上述分析的定位、内涵与现实的制度建设相比较，不难发现，当前地方政府的“行政协商”在制度建设上还存在明显的滞后现象。
目前，地方政府的“行政协商”存在固有的地域局限。“行政协商”的效能一般只能局限在地(市)级以下的政府辖区内。超过特定地域范围，“行政协商”尚无明确的经验与探索。这说明地方政府的“行政协商”存在两方面问题。一方面，地方政府的“行政协商”只能停留在“熟人社会”与“半熟人社会”。在乡(镇)级等基层政府中，由于社会活动范围小，社会结构基本上必属于“熟人社会”与“半熟人社会”，干部、民众、社会团体等社会主体之间的互动也较为频繁，从而使“行政协商”推进成为可能。但在“非熟人社会”，行政协商难度则大大提升，“复杂社会中的公民甚至无法进行有效的协商”[14]。这个问题在西方协商民主理论中也以规模困境的方式出现，古丁(R.Goodin)就曾提出，“当参与者超出一定的数量(在20人以下可行)，协商就会崩溃”[15]；另一方面，行政协商制度所能处理的事项也存在地域局限与层级局限。行政协商的内容只能是本级政府行政机构能力范围内的问题，对于“跨地域”“跨层级”的复杂问题，“行政协商”便难以支撑。而社会民众的公共服务诉求往往突破了层级限制与地域限制，如生态保护、公共医疗、公共卫生等，都涉及基层政府之间的合作或者市(地)级以上政府的支持。这些议题都自然被排除在地方政府的“行政协商”范围之外，无形中局限了行政协商制度所能发挥的效用。
之所以会产生这两个方面的地域性问题，与中国是一个“超大规模国家”[16]的现实密切相关。鉴于此，地方政府如何在规模约束与实效要求之间取得平衡，从而使“行政协商”在更高层级与更广地域范围内施行是制度建设的一个难点。
从制度建设的角度上看，“行政协商”只是地方政府与民间社会互动的一个环节。因此，“行政协商”不应该片面地求全、求大，而应在改革进程中有所侧重。“行政协商”应该紧紧围绕地方政府具体政策的决策过程。这意味着，地方政府“行政协商”的目标不是力图全面地反映当地社会民众的意见，而是有针对性反映与具体政策相关的社会民众的意见。地方政府在推进“行政协商”的过程中应区分利益相关者与普通民众，将互动主体定位为具体政策的利益相关者。这就减轻了行政协商所须要承担的规模负担，也为协商民主突破地域局限创造有利的条件。
2.主体性问题：政府，还是民众？
地方政府的“行政协商”存在的第二个问题是主体性问题：民众是否获得与政府或政府部门平等的协商地位？根据协商民主的基本理论，“协商的参与是基于平等和对称性原则。所有人都有发起话题‘质疑’询问和辩论的同等机会”[17](P74)。这就要求协商的主体不仅在程序上是平等的，在实质上也应是平等的。然而，作为协商民主的“次形态”，“行政协商”还难以在地方政府与社会民众之间保证这种平等地位。民众在行政协商中的主体地位尚未得到政治确认。一方面，在现行的“行政协商”制度中，行政机构主导社会事务的规制模式在短期内还难以取得突破；另一方面，由于民间社会发展的不充分，地方政府与社会民众之间缺乏必要的整合机制，造成了表达渠道的单一化与表达内容的碎片化。由此可见，社会民众还难以作为一个平等主体参与到行政协商的过程中。
在中国，社会主义民主政治已经逐渐形成“双轨模式”。一种是正式的民主政治，由包括人大、政协等体制内的正式机构实现；另一种是非正式的民主政治，主要指尚未被体制所确认的，但在现实的行政过程已经表现出来的民主参与机制，其中“行政协商”就是地方政府最为典型的一种非正式民主政治。由于“行政协商”具有非正式特征，缺乏体制的型塑，具有随意性，从而使“行政协商”难以突破传统行政模式的桎梏。因此，从制度层面使地方政府与社会民众能够取得平等协商的地位是地方政府“行政协商”的一个重要环节。一方面，在顶层设计上，中央应对地方政府较为成熟的“行政协商”实践进行制度化安排，并积极组织地方政府之间的学习交流，推进行政协商由“试点”向“扩散”转型；另一方面，地方政府从制度上确认社会民众在政策决策过程中的主体地位，实现行政协商在机制层面的稳态化、同定化。
3.代表性问题：公共利益，还是多元利益？
地方政府“行政协商”存在的第三个问题是代表性问题。虽然地方政府的“行政协商”仅需注重具体政策的利益相关者，但是，社会民众针对具体政策也会形成许多不同的利益与意见，那么，“行政协商”是否能足够地代表社会多元化的利益诉求则成为一个重要疑问。
当前，在地方政府与社会民众的各种互动形式中，社会多元利益的表达存在着明显的阻碍。首先，政府作为公共利益的代表时常抑制社会多元利益的表达。一直以来，地方政府都自觉地将自身作为公共利益的代表，将多元利益视为一种参考。在两者发生矛盾的条件下，地方政府也自然从公共利益代表的角色中获取抑制多元利益表达的合法性依据。另一方面，社会多元利益之间存在的分歧也影响了社会多元利益表达的效果。由于民间社会正处于复杂的转型时期，社会多元利益之间的冲突不可避免。这种冲突消解了利益表达的合力，使多元利益的表达能力与表达效果都存在明显的“碎片化”缺陷。如何才能使行政协商能够更为广泛与合理地代表社会多元利益是“行政协商”制度需要回答的问题之一。
首先，地方政府需要实现角色转型。“行政协商”的本意是通过平等对话的形式对政策进行公开讨论，从而使政策决策更加符合及代表公共利益。但事实上，公共利益不可能抽象地脱离社会多元利益而存在，而应该是社会多元利益的整合。因此，地方政府在“行政协商”中所扮演的角色既不应是公共利益的代表，而是社会多元利益的整合者与仲裁者。
其次，社会多元利益的代表需要有科学的抽样模式。充分表达社会的多元利益就需要使行政协商的主体能够基本覆盖不同的利益群体，但基于中国“超大规模社会”的现状，大规模的民众参与是不现实。因此，地方政府需要针对利益相关者中的不同利益群体进行科学的抽样。通过科学抽样，使不同利益群体的意见都能够在“行政协商”的过程中得到表达。目前，这种科学抽样机制已经在政府绩效考核中使用，并具有相对成熟的经验，完全可以引用到“行政协商”的制度建设中，使社会多元利益能够得到更充分的表达。
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