最近一段时期，特别是2012年国庆假期首次实施重大节假日免收小型客车通行费的政策，关于对包括高速公路在内的公路收费制度的讨论又成为一个社会热点问题。这一问题涉及如何认识公路和高速公路的性质，如何认识公路收费与公路投资、融资，以及公路建设、维护的关系，是否应当长期实行公路收费制度等，同时也涉及整个公路体系的投资融资体制，是一个非常重要而复杂的问题。需要紧密结合我国国情，合理借鉴世界上不同类型国家的成熟经验和做法，实行有利于整个公路交通运输业科学发展和使公路使用者满意度不断提高的制度和政策。
根据有关资料，我国（不包括港澳台地区）的公路收费制度是20世纪80年代初从广东省开始实行的。80年代初期，为了加快解决公路交通落后、建设资金严重短缺的状况，广东省率先突破了原来在计划经济体制下长期实行的公路建设完全依靠政府投资的传统模式，在广珠公路、广深公路上采用贷款或自筹资金的模式建设了六座桥梁，并实行了收取车辆通行费的做法，取得了良好的效果，开创了我国大陆地区路桥收费的先河。在总结广东省试行集资建路、建桥并收取车辆通行费的基础上，国务院于1984年12月确定了对全国公路建设实行“贷款修路、收费还贷”等政策，并出台四项优惠措施。之后，我国政府在部分公路的建设运营上推行了“贷款修路，收费还贷”的政策，在此基础上，包括高速公路和一二级公路在内的高等级公路在全国各地逐步开始以该种模式进行建设。
1987年10月，国务院发布了《中华人民共和国公路管理条例》，其中第十条明确规定了对利用集资和贷款修建的公路及桥梁实行收费偿还，这标志着我国从法律上确立了对公路实行收费的制度。为了规范收费行为，交通部、财政部、国家物价局于1988年1月联合发布了《贷款修建高等级公路和大型桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，规范了高速公路等高等级公路、大型桥隧的收费管理。但是，从总体上看，在80年代中后期，受传统的计划经济体制的限制，公路投融资体制的改革和收费公路建设仍处于探索阶段，主要形式仍是政府还贷公路，即政府交通主管部门利用集资和国内外贷款修建公路并通过收取通行费进行偿还。
进入20世纪90年代之后，随着社会主义市场经济体制的确立，公路投融资体制改革加快，收费公路在发展中又有了新的形式，就是所谓的经营性公路，即国内外经济组织投资建设公路，并通过收费以补偿成本并获得合理利润。1992年，江苏沪宁高速公路股份有限公司的成立标志着经营性公路开始走向实践。之后，各地成立了很多以经营高速公路为主要业务的公司。目前，在我国境内外证券市场上共有23家公路上市公司，其中境内沪深市场上有19家公司。这些公司都是以经营高速公路或高等级公路为主要业务，并通过收取通行费弥补成本和获取利润。
为了更好地适应社会主义市场经济体制发展和完善的要求，实行依法治路，全国人大常委会于1997年7月通过了《中华人民共和国公路法》，并于1998年1月正式施行。《公路法》明确规定，“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。”“国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。”《公路法》专置一章“收费公路”，对收费公路的类型和建设、管理做出了比较详细的规定，较好地反映了改革开放以来我国在收费公路建设和管理方面的实践和理论的发展。《公路法》规定，国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制。收费公路可以分为两种，一种是政府还贷公路，“由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路”；另一种就是经营性公路，包括两种形式：一是由国内外经济组织依法受让政府还贷收费公路收费权的公路，二是由国内外经济组织依法投资建成的公路。对于经营性公路，提出了公路经营收费期限的概念，并明确收费期限由省、自治区、直辖市根据国务院交通部的规定确定执行。
为了合理有效地对公路收费进行规范管理，国务院于2004年9月发布了《中华人民共和国收费公路管理条例》，并于当年11月1日起施行。第一次明确规定了两类收费公路的最长收费期限。2008年8月，交通运输部、国家发改委和财政部联合发布了《收费公路权益转让办法》，对收费公路权益转让做了明确规范。这些法律法规构成了收费公路管理的基本框架，使我国的公路收费进入了依法管理的新阶段。
2009年1月1日起，我国正式实施《成品油价税费改革方案》，取消了养路费等六项收费，并决定逐步取消政府还贷二已经习惯于利用“贷款修路、收费还贷”模式，已经形成了相对固定的利益格局和行为方式，进行主动转变就很困难。有的地方政府甚至已经把高速公路当成了“摇钱树”、“取款机”，创造各种理由，千方百计地延长收费期限，使一些在20世纪90年代修建的公路或桥隧，在贷款已经还清，早就该停止收费的情况下，仍然继续收费；还有的地方政府以各种理由多设收费站点，虚增运营成本，通过制定偏高的收费标准转嫁给用户和消费者。根据有关资料，2008年，审计署对18个省市收费公路建设运营管理情况进行了审计，抽查山东等12个省、市35条经营性公路，结果显示，这些公路获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上。
首先，实行“贷款修路，收费还贷”的制度和政策，实质上是引入了市场机制和竞争机制，有利于拓宽公路建设投融资渠道，缓解公共财政建设资金严重不足的困境，加快公路交通发展建设的进程。经过近30年的发展，我国的高速公路和高等级公路建设规模、投资规模和通行里程都达到了较高水平。根据《2011年公路水路交通运输行业发展统计公报》，截至2011年年底，全国公路总里程达410.64万公里，与1984年相比，提高了4倍多，二级及以上公路里程47.36万公里，比1984年提高了28倍，高速公路达8.49万公里，居世界第二。而在1988年以前，中国大陆还没有高速公路。世界银行在2007年年初发表的一份题为《中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》的研究报告中指出，“还没有任何其他国家，能够在如此短的时间内，大规模提高其公路资产基数。”对我国高速公路建设所取得的显著成绩大加称赞。公路建设的迅速发展，特别是高速公路和高等级公路的发展，大大加快了公路交通运输效率，缩短了空间距离，节约了居民出行时间和货物运输时间，有利于降低交通运输成本。据有关资料，高速公路的单位运输成本比普通公路的单位运输成本低大约30%，高速公路的运输时间比普通公路节约50%以上，高速公路的事故率大约比普通公路低40%。
我国公路建设的大发展，主要得益于国民经济的持续高速增长、经济体制改革和对外开放政策。但是也要承认，“贷款修路、收费还贷”政策也发挥了重要作用。据有关资料显示，现有全国公路网中，95%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路是通过收费公路政策筹资修建的。
同时，我们也应看到，由于政府财政投入资金偏少，法律法规建设滞后，还有管理不够精细和严格，导致在我国高速公路和高等级公路的建设和收费管理中出现了一些问题。前面所引世界银行的报告也客观地指出了我国高速公路建设和管理中的问题，其中之一就是“中国高速公路通行费和国际相比偏高”。这主要是由于在建设投资中，公共财政投入的资金规模偏小，主要依靠收费来补偿成本和获取利润，因此收费标准偏高。据交通运输部财务司提供的数据，2001—2006年，国家财政投资占全国公路建设投资总额的比例从20.22%降到了11.09%。在2011年全年公路建设到位资金10648.94亿元中，国家预算内资金占1.6%，国内贷款占35.5%。目前公路收费中存在的另一个问题是部分公路收费时间过长，前期收取的费用已经完全弥补了成本，按规定应当停止收费的公路还在继续收费。还有一个问题是收费站点设置过密，影响了车辆的运行速度并加剧了空气污染。
存在这些问题的原因是多方面的。
首先，主要是认识上的偏差，对政府的职能和作用认识不足。本来，按照国家法律和政策，公路建设投资渠道是多方面的，既有公共财政投入，也有国内外银行贷款，还有各种形式的集资。但是，在有的地方政府看来，利用贷款修路是最好选择，甚至是唯一的模式。地方政府不愿意把财政资金用于公路，包括高速公路的建设。这一点可以从前引财政投资在公路建设总投资中所占比例下降的数据中得到佐证。这样，在公路，特别是高等级公路的建设中，政府发挥的作用显著下降，而市场机制成为主角。
其次，是路径依赖的惯性推动的。在20世纪80年代中期到90年代中期，由于经济改革的主要方向是向企业和地方政府放权让利，国民收入分配结构出现了两个比重下降的趋势，即财政收入在国民收入中的比重和中央收入在国家财政总收入中的比重持续下降的趋势。在这种大背景下，利用财政资金修建公路，特别是高速公路和高等级公路存在很大困难。而利用银行贷款和证券市场融资以及各种形式的集资就成为公路建设资金的主要渠道。但是，进入新世纪后，由于国民经济的持续高速增长和1994年开始实施的分税制财政体制的效果逐步显现，财政收入在国民收入中的比重稳步攀升，中央收入在财政总收入中的比重显著上升。在这种新形势下，稳步增加财政对公路建设的投资是可以做到的。但是，由于各级地方政府已经习惯于利用“贷款修路，收费还贷”模式，已经形成了相对固定的利益格局和行为方式，进行主动转变就很困难。有的地方政府甚至已经把高速公路当成了“摇钱树”、“取款机”，创造各种理由，千方百计地延长收费期限，使一些在20世纪90年代修建的公路或桥隧，在贷款已经还清，早就该停止收费的情况下，仍然继续收费；还有的地方政府以各种理由多设收费站点，虚增运营成本，通过制定偏高的收费标准转嫁给用户和消费者。根据有关资料，2008年，审计署对18个省市收费公路建设运营管理情况进行了审计，抽山东等12个省、市35条经营性公路，结果显示，这些公路获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上。
据不完全统计，截至2008年年底，全世界已实施收费公路政策的国家和地区有70个，收费公路总里程约30.4万公里。维基百科在“世界收费公路”一词之下，列出了将近40个国家或地区收费公路的类型、长度以及发展过程。根据这些资料可以看出，在不同的国家，由于国情和发展阶段的不同，高速公路发展和管理有着不同的模式。
有的国家，例如美国、英国等，收费公路比较少，高速公路建设以政府（主要是联邦政府或中央政府和州政府）投资为主，以免费公路为主的发展模式。美国公路主要由联邦和州政府投资建设，建设资金来源主要有3种，包括公路税收、发行债券和公路收费。公路税收是美国公路建设的主要资金来源，约占公路建设资金的70%，其他两项分别占20%和10%左右。美国的收费公路分布很不均衡，有的州拥有较多的收费公路，例如佛罗里达州，宾夕法尼亚州和德克萨斯州。有的州则几乎不存在任何收费公路。在有的州，也有原来的收费公路在运行一定期限后就取消收费，成为免费高速公路的情况。在2006年，美国有26个州没有收费公路，主要在西部和南部。在英国，绝大部分公路是免费的，只有极少数几条公路是收费的，而且主要是收过桥费。英国的公路建设主要是通过燃油税和车辆销售税融资的。
有的国家，例如日本，还有意大利和法国等欧洲国家，绝大部分高速公路是收费公路，高速公路的建设主要采取市场化模式，通过政府特许经营的方式进行市场化融资，以收费公路为主的发展模式。
在印度、墨西哥等若干发展中大国，也有一些收费公路项目。印度的高速公路很少，目前还不到1000公里，几乎都是收费的，正在建设中的有2000多公里。但是，印度对非高速公路上改造升级的路段也收取通行费。墨西哥的情况和美国相近，州际高速公路基本上是免费公路，在某些州内存在收费高速公路。
以上情况表明，在世界上并不存在一个统一的公路建设、投融资体制和收费模式。不同的国家，甚至一个国家内部不同的地区，可以采取不同的模式，有的国家在不同的历史阶段采取的模式也有所差别。不能认为美国的以免费为主的高速公路发展模式就一定优于那些以收费公路为主的国家的模式，进行这样的直接对比很难得出有价值的结论来。从一般的观察来看，美国的经济市场化程度要高于日本和欧洲国家，就是说政府对经济生活干预较少，但是这并不妨碍美国可以长期坚持免费公路为主的模式。部分欧洲国家政府和日本政府对经济干预程度要高于美国，但是这些国家就是不愿意或者不习惯利用公共财政收入建设高速公路而偏好让给私营企业进行建设和收费。可见，各国都是结合自己的国情采取合理可行的模式。
同时，应当看到，不论是什么模式，在多数国家，收费公路基本只适用于高速公路，其他公路极少有收费的情形。
经过30多年的改革开放，随着国民经济的持续快速增长，我国公路建设取得了显著的成绩，这是举世公认的。通过“贷款修路，收费还贷”的融资和运营模式，确实促进了高速公路和高等级公路的迅速发展。但是，我们也应看到，随着越来越多的个人或家庭拥有小汽车，随着人口流动频率的加快和旅游事业的迅速发展，广大城乡居民对高速公路和高等级公路的使用甚至依赖也在同步增长。而在几年前或十几年前，由于拥有小汽车的家庭很少，所以人们并不太关注公路收费的高低。可以说，近些年来，人们对公路，特别是高速公路和高等级公路的公益性的认同感在不断增强。再加上政府的财政预算收入一直在持续高速增长，财政的全口径收入，包括税收收入和非税收入，在国内生产总值的比重已经上升到32%。所以，积极地、适时地加快收费公路制度或政策的调整和完善是必要的、可行的。
第一，调整公共财政支出结构，加大政府对公路的投入，包括对高速公路的投资，特别是加大对西部不发达地区的公路建设的投入。《交通运输“十二五”发展规划》明确指出，继续坚持“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的良好机制。积极争取更多的中央和地方财政性资金投入交通运输公益性事业，加强和规范现有交通建设专项资金和财政性资金的管理和使用，充分发挥国家投资的效率和效益。很显然，只有逐步增加财政性资金投入规模，原有的政府还贷二级公路才能尽快取消收费，西部地区的高速公路和高等级公路才能够顺利建设和维护。目前一些省份还没有能够按照中央要求完成二级公路取消收费的任务，主要就是这些地方政府缺乏足够的财力偿还债务或者安置人员，也缺乏足够的资金完成二级公路的建设和养护。今后，在政府还贷二级公路收费项目全部取消之后，还要积极创造条件取消经营性二级收费公路和一级公路收费，使收费公路限于高速公路。逐步形成以高速公路为主体的较低收费公路体系和以普通公路为主体的免费公路体系。
第二，严格按照公益性原则，科学制定和调整公路收费水平和结构。公路收费和其他公用事业、公益事业服务收费一样，需要体现公益性的导向。20世纪90年代后一个时期，由于在公路建设中过度强调利用市场机制，成立了20多家以经营公路为主要业务的股份有限公司，通过股票市场进行融资。实践证明，这一模式虽然有利于较快地筹措公路建设资金，也有利于提高经营管理效率。但是，不能不看到，由于这些公司都要考虑给股东带来较高投资回报，在收费标准的制定和调整上就具有提高收费水平的内在动力，往往忽视了公路的公益性。正如国家行政学院交通管理体制研究课题组在一份调研报告中指出，将高速公路打包成立高速公路公司，使最优良的资产剥离出交通行业。这种剥离优良资产的做法，仅看到高速公路收费的行为，忽视了其作为公共产品的公益属性。现在看来，这种投融资方式和建设模式确实不可全面推广。如果大部分收费公路都是上市公司建设和经营的，公路收费水平偏高就很难避免。换言之，要保证收费水平的合理化，公路的建设和经营主体应是国有企业或者国有控股企业为主，如果采取特许经营方式，应建立起对经营者有效的约束机制。
坚持公益性导向具体表现在收费公路的营利水平上。政府还贷公路，应坚持保本原则。对于经营性收费公路，应坚持保本微利原则，经营者的营利水平应和其他公用事业的营利水平保持大体相当，当然还要考虑市场竞争程度。
制定合理的收费标准，还必须严格审核收费公路的经营管理成本。要按照《价格法》和有关法规，以及政府价格主管部门的要求，正确核定定价成本，经营管理者不得把和公路经营无关的其他用途和设施的费用计入成本，政府管理部门要按照正常经营的需要核定建设成本和管理运行成本，严防公路经营管理者随意增大投入，为提高收费水平制造理由。
