中国的国土面积大、人口资源多，不同地区之间在自然和人文方面都存在较大差异，这样的国情对国家治理构成了挑战，在政治方面的一个重要表现就是地方与中央的利益博弈与权力平衡。地方与中央的博弈发生在众多领域和层级中，跨行政区的区域便成为其中的一个重要平台，区域政策的制定和执行过程中一般都存在着地方与中央的博弈。中国既有跨省的自然地理区域，也有跨省的文化区域，比如岭南文化区、东北文化区等。经济发展、市场活动不是按照行政区的划定范围开展，而经常是跨行政区进行的。这就要求重视并切实提升区域的治理水平，推进区域治理现代化，更好地协调各方利益。区域政策作为区域治理的主要工具，值得我们认真研究。
区域是介于国家与地方之间的中间层级，区域的范围大小不一，但都涵盖若干行政区，如长三角区域就是由沪、浙、苏三省市组成的。区域政策是区域治理的主要工具，具有多层次、宽范围的特点，是一系列政策的集合，在中国主要包括区域发展战略、区域规划和专项区域政策。区域发展战略是制定区域规划的前提，也是专项区域政策制定的依据。而没有专项区域政策与规划，区域发展战略也难以推行。
中国的区域政策可以分为两个层次，第一个层次是全局性政策，以国家整体作为政策对象，包括区域发展总体战略和主体功能区规划。区域发展总体战略明确了全国范围内东部、中部、西部和东北四大地带的发展目标，主体功能区规划规定了未来一段时期内全国各类区域开发的强度。第二个层次是各类具体区域政策，如西部大开发战略，涉及12个省区。尽管区域政策覆盖面广，但大多为专项政策，以解决区域问题为主要任务，如对口支援政策主要针对处于边远的民族地区的经济落后问题，由东中部的省市、中央国有企业以及中央部委所属部分事业单位，对口支援西藏、新疆等少数民族地区。
区域政策中既有分配性的政策，如西部大开发等针对问题区域的政策，也有再分配性的政策，如国家对贫困地区的转移支付、中央政府安排的对口支援。还有调节性的政策，这类政策对政策对象的行为起到约束作用，如主体功能区规划对不同类型区开发强度的限制。区域政策也可分为鼓励性政策与限制性政策，比如对东部、中部、西部和东北四大板块的支持政策就属于鼓励性政策。主体功能区规划是中国区域政策中首次出现的限制性政策，反映出中国经济发展进入了资源和生态约束的阶段。在鼓励性区域政策中，又可以分为一般支持性的和帮扶性的。大部分区域政策旨在支持特定区域的发展，属于一般支持性的区域政策。帮扶性政策则指中央扶持民族地区和革命老区发展的政策以及对口支援等。
1.解决某些区域问题
区域问题通常包括落后病、萧条病和膨胀病三种（陈宣庆等），解决这些区域问题，需要针对不同的问题区域而制定有针对性的政策。“国家大力推行经济区建设，实行‘一区一策’，出台了一系列具有较强针对性、务实性和可操作性的区域规划和政策文件。”（范恒山）发挥这种功能的区域政策主要属于第二层次，即具体的政策。张可云指出区域政策要致力于解决区域问题和协调区域利益矛盾，并指出中国未来的区域政策框架包括区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域管理和调控政策。
针对问题区域的政策对地方会产生正负两种方向不同的激励。其中，正面激励是指激励问题区域的地方政府尽快解决发展中出现的问题，跟上发达地区的发展步伐，尤其是在萧条区域和膨胀区域，中央的扶植政策较为容易实现正面的效果；负面激励是指地方努力争取成为问题区域，以便获得中央的政策支持和资金支持，这种现象容易发生在国家的区域援助政策过程中，如在国家的扶贫政策过程中，出现过个别地方不愿意摘掉贫困县“帽子”的现象。在国家的对口支援政策过程中，也出现了受援方对支援方产生依赖心理，难以提升自己的发展能力的问题。
2.实现区域均衡发展
区域政策是“中央政府为调整地区间发展状态、差异和分布，促进地区因地制宜发展而制定的对社会经济发展过程施加影响的政策和措施。”（刘玉）区域政策被中央政府当作促进区域协调发展、优化空间布局结构、提高资源空间配置效率的重要途径和手段。魏后凯等指出，促进区域协调发展是中国的一项长期战略方针，要推动形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展新格局。除了进一步完善国家区域发展总体战略外，还应按照主体功能区和关键问题区分两种类型区，实行差别化的国家区域调控政策和国家区域援助政策。
此类区域政策大都具有全局性，其对地方政府行为的影响也包括两个方向，一个方向是鼓励地方政府发挥自己的比较优势，以地方特色赢得在全国发展布局中的有利地位。国家通过平衡区域发展差距的政策可以帮助落后地区发展，以便缩小区域间的发展差距，但是在全局性区域政策里对落后地区的帮助是通过产业政策、财政政策等手段，让这些地区“追赶”发达地区。协调区域发展的目的不是抹平地区发展差异，而是让各个区域更为协调的发展。
另一个方向是限制地方的过度开发和恶性竞争。例如，国家的主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有的开发密度和发展潜力，把国土划分为四类：优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，也是制订国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。主体功能区规划的基调是控制开发强度，因此对地方经济是一种规范与限制。
1.对纵向府际关系的影响
在中国，政府行为主要发生在府际关系里，府际关系主要包括纵向的央地关系和上下级权力机关的关系，横向的地方权力机关间的关系以及权力机关（政府部门）间的关系（林尚立，谢庆奎，杨宏山）。在纵向府际关系里，由于区域位于国家与地方的中间层级，中央和地方都在利用或影响区域政策达到自己的目的，区域政策因而成为中央与地方博弈的一个场域。区域政策属于国家政策，由中央制定，所以区域政策首先是中央统治和管理的工具。中央通常在两种情况下运用区域政策，一是从不平衡发展战略出发，选择若干地区率先发展起来，形成若干增长极，以之带动其他较为落后地区的发展；二是通过区域政策来平衡区域发展差距，以实现全国的平衡发展。这两种区域政策用于不同的发展阶段，服务于不同的发展目标。由于中国各区域间差异较大，这两种区域政策也可能同时并用。
当前，在全面深化改革不断推进的背景下，中央强化了对改革的顶层设计以及顶层推动，区域政策涵盖的空间跨度逐渐增加，对地方的引导性逐步增强，中央的权力因此得以不断强化。在明确了市场在资源配置中的决定性作用以后，中央简政放权的步伐加快，央地在职能方面的分工进一步明确，地方的权力随之增加。中央与地方关系的基本走向是中央与地方的权力分界逐步明晰，各自在自己的权力范围内开展活动，不断强化自己的权力。就目前来看，中央与地方的权力处于再平衡的过程中。
区域政策包括若干单项政策，通常有财政、税收、土地、投资、产业、市场准入等政策，有的时候还配有资金支持。在区域政策的资源效应驱动下，地方政府或是积极争取中央区域政策的支持，或是努力影响中央的区域政策制定，有的甚至主动参与到区域政策的制定过程中。在地方对中央的积极游说过程中，地方首先必须发掘自己的优势，提出创新的发展思路，从而不断激发地方的创新能力。同时，地方也必须说明自己的发展对于全国发展的重要性，地方的全局观念也会因此得以增强。
2.对横向府际关系的影响
在横向府际关系里，由于区域位于不同的地方政府之间，各个地方政府倾向于把区域合作作为实现共同利益、解决地方间利益冲突的途径或机制。跨行政区的基础设施配套、人员和物资的跨行政区流动、公共服务的跨行政区供给等的实现，需要地方政府间的协商与合作。通过区域合作，地方间得以打破行政区划的障碍，共同利用和开发资源，共同保护环境，避免相互竞争而陷入“零和博弈”。借助区域，地方政府可以实现共赢，地方政府在区域内的合作也开始多于竞争。良好的横向府际关系是竞争与合作并存的，是建立在公平竞争基础上的合作状态。由于地方在争取中央的区域政策支持的时候，需要从区域的角度提出概念和政策建议，地方之间的合作成为必然选择。中央区域政策因此具有引导地方合作、减少地方间恶性竞争的功能，地方之间的关系也因此得以改善。
区域政策的实行需要横向部门间协调，区域政策主要由中央政府相应部门和省级地方政府相应部门制定，通常是由发改委来扮演这个角色。在制定区域政策过程中，发改委系统的职能主要是组织、协调和推动机关政策的出台，而不是具体执行。国家发改委制定的区域政策不是由地方发改委来执行，而是由发改委作为牵头部门，会同其他相关职能部门共同制订区域规划，并且负责督促各相关部门落实区域规划。
现代国家治理的复杂性较高，政策往往需要多个部门的配合与协作才能完成。部门间合作体现于政策的制定和执行过程中，一项政策通常需要不同部门的合作才能完成。由于跨部门的公共事务越来越多，部门间在分工和分层级的基础上，时常出现共同处理公共事务的需要。
“国家规模越大，其有效治理越有赖于府际之间的配合与协调。”（林尚立）对于中国这样的超大规模的国家，区域治理是国家治理的重要内容，区域政策是重要的治理工具。中央、区域、地方共同构成国家治理体系的空间结构，因而需要中央与地方共同参与，并促进不同地方间深度合作，从而形成有效的区域治理合力。
注：
本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授，本文系国家社会科学基金重大项目“区域协调发展与区域政策创新”的阶段性成果，立项批准号：13&ZD017
