以往我国实行的是“村有小学，乡设初中，县办高中”的学校布局规划，本世纪初在农村学龄人口锐减以及伴随劳动力转移的子女就学转移情况下，学校和班级规模首先受到冲击并迅速出现萎缩。[1]许多学校和教学点甚至无学生可教，出现了“空校”现象。多数学校的平均规模比20世纪80年代缩小三分之一以上，原来学校规模在300-500人的村小，大多数降至百人以内，有些小学教学点总计不过10-20个学生。这种小而分散的“麻雀式”学校分布造成教育资源的严重浪费，使学校运行问题重重，师资严重落后，农村与城市学校教育质量的鸿沟不断扩大。在这一背景下，国家出台了农村学校布局调整的一系列政策，初衷是促进农村教育资源的优化配置，推动城乡教育发展均衡化，但在执行过程中却出现了诸多问题。根本原因是政策执行者与制定者的政策逻辑存在冲突与缺陷，且忽视了利益相关者的多元利益诉求，导致其对政策初衷的扭曲。今年是农村学校布局调整政策颁布十五周年，回顾、反思这一政策的逻辑并进行重构，对于后续相关政策的制定及其实施改进具有重要的现实意义。
一、制定者的政策逻辑：直觉主义的资源优化配置
农村学校布局调整政策的制定者主要是中央政府，他们是政策的发起者，也为政策提供了最初的逻辑。正式提出农村学校布局调整政策的是2001年国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》，其中明确指出要“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”。2001年3月，教育部、财政部下发《关于报送中小学布局调整规划的通知》，正式推动了各地布局调整工作的开展。可以说这两份文件正式拉开了农村学校布局调整的大幕，其中，资源优化配置是布局调整的主要目的，提高效率、促进公平、降低成本、提高质量等原则贯穿始终。但在执行中，一些省份却快速且盲目进行学校撤并，以致造成诸多问题，这使得教育部于2006年又发布了《关于实事求是地做好农村中小学布局调整的通知》，指出有些地方的布局调整“造成了一些边远山区、贫困地区农民群众子女上学的不便，违背了布局调整的初衷”。
为什么政策制定的初衷遭到违背?原因不一而足。从政策制定本身来看，上述诸多准则在布局调整中一直是并列强调的，缺乏优先次序及更高的指导准则，这就使布局调整的政策逻辑存在着直觉主义的“影子”与方法论缺陷，“因为没有提供更优先的规则来确定这些准则如何互相平衡”。[2]直觉主义表现为一组组吻合我们道德直觉的具体规则，这些规则单独适用于各自的领域，比如公平之于教育机会，效率之于教育质量，但是当公平与效率同时指导时，则可能给出相反的、矛盾的指令。正如罗尔斯所批评的那样，直觉主义有两个缺陷：第一，直觉主义理论由若干不能再追溯的第一原则构成，这些第一原则在处理具体问题时可能给出相反的指令；第二，直觉主义没有提供优先的规则来衡量这些原则的重要性，使得人们在实践中只能偶尔求得平衡。[3]布局调整政策的制定试图兼顾效率与公平、经济成本与教育质量，但这些原则缺乏一个更高的原则与标准作为指导，缺乏孰为优先的规定性，因而当这些准则出现冲突时如何排序，采用什么样的调整步骤以保证政策执行的程序正义等仍不清楚，这就使对地方政府的政策执行缺乏进一步的约束，当他们秉承自身的“经济理性人”特性进行自由裁量时，就容易按照符合自身利益最大化的方式来执行政策，从而导致政策“走位”，违背国家政策制定的初衷。
二、执行者的政策逻辑：功利主义的效用最大化
国家在制定农村学校布局调整政策时试图兼顾公平与效率，但由于缺乏一个更高层次的指导标准以及地方政府的经济理性人特性，作为政策执行者的地方政府容易走向功利主义的政策逻辑，其突出表现就是在农村学校布局调整过程中，过度强调把有限资源的总体效用最大化，以满足最多数人“上好学”的利益。功利主义认为，满足最大多数人的最大幸福的政策是正义的，社会的最大利益是其强调的重点，而个人利益尤其是少数弱势群体的利益只是社会效用计算的一部分，不应是政策考虑的重点。按照这一逻辑，为了总体教育质量的提升，牺牲农村边远地区少数弱势群体的利益是正当的，因为在总体效用计算中他们的损失完全可以通过其他群体的增益而抵消。地方政府也奉行功利主义的逻辑，因为“以县为主”的财政体制的建立使某些县财政能力薄弱问题凸显，开始面对有限资源与财政困境，这样县级政府对办学效益最大化的追求就成为农村学校布局调整的初始动力。[4]在促进农村地区中小学教育总体质量提升、促进城乡教育均衡化的“幌子”下，许多地方政府开始大肆、盲目地缩减学校。如2001年某省提出，全省“十五”期间布局调整的目标是减少10000所小学和初中，并强调这一任务要集中在“十五”前三年完成；2003年又一省宣称，一年内完成了全省农村学校布局调整，使“农村中小学校减少了近5000所，调减率为19％，超过了10％的调整任务，实现了‘三年任务，一年完成’的目标”。
与罗尔斯等政治哲学家对功利主义的强烈批判相似，地方政府这种突出整体效益最大化的功利主义政策逻辑同样存在着诸多缺陷，因而难以做到公正。首先，功利主义者认为将乡镇学生与农村学生的利益给予平等对待与效用计算是正义的，但在现实中这是难以做到的。在学校“去”与“留”的政策选择时，为促进教育机会平等，地方政府表面上采取“广泛调研，听取群众意见”的方式，保证教育决策过程的民主与公正，但实际上，处于社会有利地位的城镇学生及其家长相比于处于不利地位的农村学生家长在进行政策博弈时拥有更为优势的力量。农村学生及其家长的“声音”往往被掩盖，甚至一些奋力保留下来的农村中小学也面临被抽调师资、拖欠财政、不断被逼就范的境地，久而久之，农民在无力争取实现自己的教育利益时，只能产生一种“适应性偏好”，即认同保留城镇中小学，撤销农村中小学的政策选择，并无奈认同“合并后教育质量会更高”这一观点。其次，功利主义的政策选择突出效用的最大化，但实际上，根本难以穷尽所有的效用计算，因而难有最大化的效用结果。因为这种只包含教学质量提升的效用计算过于草率和简单，至于学生的情感损失、转嫁给农民的教育成本、学生安全隐患的增加、乡村文化的衰落以及不确定的学生成绩提升都无法进行计算。如在政策执行过程中，可能有利于提升师资力量，丰富课程门类，促进学校办学更加规范化，从而满足农民子女“有学上”之后对“上好学”、接受高质量教育的需求，但并不意味着就能促进处境不利儿童学业成绩的进步和非智力因素的发展。联合国教科文组织关于教育质量的界定包含学生认知发展以及情感提升两个方面。有研究者发现，社会弱势群体在大规模学校中的成绩往往表现不佳；随着学校规模的增加，处境不利学生的平均成绩会下降；[5]合校后农村学生家庭的离校距离显著增加，家住偏远地区的部分农村学生甚至不得不选择辍学、延迟入学或者寄宿学校，前两者使学生的智力发展受到阻碍，后者则使学生与父母亲在一起的时间大大缩减，情感发展严重不足。研究发现，父母在儿童情感发展中发挥着重要作用，高水平父母支持的儿童自我概念得分要高于一般或低水平父母支持的儿童。[6]来自父母的支持和温暖与儿童的行为不良呈显著负相关。[7]
政策的利益相关者是弗里曼的组织利益相关者理论在政策领域的应用，指的是任何能够影响政策目标实现或受这一实现影响的团体或个人。[8]传统的政府管理模式以政府为中心，遵循“命令—执行”的行政模式，政策由政府制定和执行，民众只能被动接受。随着新公共管理理论的兴起，以政府为中心的管控模式开始向强调多方参与的治理模式转变。政府开始从利益相关者的角度出发评价政策的影响和合理性，倾听受政策影响和能够影响政策的社会成员的不同声音，通过权衡多方利益，提出令各方均满意的政策，以最大限度地回应公众诉求。[9]利益相关者由多元的个体或团体组成，他们诉求多元主义的政策逻辑，即要求政策在制定或执行时都能回应其多元化的主张，甚至是分歧的意见，以维护自身的权利。在政府权力膨胀和过度控制时，多元个体会对自己的命运深感忧虑，在他们看来，自身的利益日益失落在群体之中，被政府权力所遗忘。他们认为，良好的政治或政策是在不断回应多元主体的诉求中实现自身的修正与完善的。在农村中小学布局调整政策的实施中，家庭、学生、社区等都是最重要的利益相关者，他们对待该政策有着不同的逻辑取向，分析这些取向有利于从多角度全方位审视政策的科学性与合理性。
学生家庭是布局调整政策中最重要的利益主体之一，学校的撤并牵动着农村学生家长的神经，他们不得不在优质教育、学生安全、节约成本等多元诉求中进行权衡，虽然多数家长希望自己的孩子能够享受优质的教育机会，但更希望他们能够就近、经济、安全、方便地入学，而远距离入学所产生的寄宿、交通、生活等高额成本可能则让农村家庭不堪重负，甚至可能因此导致其孩子的辍学。詹姆斯·斯科特曾提出农民的生存伦理理论，指出农民通常考虑的不是被拿走了多少，而是被剩下了多少，剩下的如果无法维持生活则违反了他们的生存伦理，农民的行动遵循“一切以生存为中心”的价值取向。[10]因此农民在面对问题时，首要考虑的不是发展或利益最大化问题，而是生存问题，遵循“生存优先”的逻辑，当教育利益与经济利益、长期效益与眼前效益发生冲突时，许多农村家长可能更看重有利于生存的经济利益和眼前效益。基于这一考量，当前或潜在的农村学生家长就会同政府进行博弈，反对撤校行动。但由于个体理性的存在，每个成员都会从自己的利益出发算计自己参与集体行动所要付出的时间、经济及信息成本，在“成本—收益”模式的算计下，每一个成员都有坐享其成、“搭便车”的倾向，从而使整个“集体行动”产生“囚徒困境”中的非合作策略，[11]造成集体行动的困境，即每个学生家长都不愿意为共同利益牺牲自己的时间、精力，甚至得罪政府或学校。同时，农民作为个体之一所付出的成本远超过了自身的负重，在强势的政府面前，“胳膊拧不过大腿”的逻辑使他们陷入“恶法亦法”的怪圈，最终走向对自己利益失落的悲观宿命认同。[12]因此，虽然某些地方政策在实施中遭到较小的阻碍，但并不意味着村民认同布局调整，相反，他们的诉求需要得到切实的关照。
农村学生也深受学校撤并的影响，学生对一项教育政策的诉求可以从学业发展与身心健康两个方面来考量。布局调整有利于提升师资力量，丰富课程门类，促进学校办学规范化，但这不一定能转化为学生的学业发展与身心健康。国内学者的实证研究发现，布局调整所导致的强制性转学对学生的学业成绩将产生较大的负面影响，并且他们的学习成绩显著低于所并入学校的学生。[13]撤并对农村儿童的心理健康、人身安全等同样存在明显的负面影响，由于远距离入学导致低龄寄宿的现象增加，儿童在其心理发展的关键期离开父母，其最重要的情感支持遭到阻隔，使许多儿童早早地出现抑郁、孤僻等心理与行为障碍；而远距离穿梭于学校与家庭之间则可能导致儿童身心俱疲、安全风险增大，引发其厌学甚至对上学的恐惧。不仅如此，由农村并入城镇学校的学生还可能会遭受原校学生甚至家长的歧视，引发其内心对学校的排斥。由于心智尚不成熟，儿童对布局调整政策的评价可能并不会进行长远、理性的计算，情感取向也可能更符合其政策评价的逻辑。
当地社区也是重要的利益相关者，村校大都由村民集资兴建，是农村集体资产的重要组成部分，撤并所引发的资产闲置或废弃将直接造成集体财产损失。同时，布局调整前“村民办学”所产生的债务也将随着学校的撤并被剥离给村集体，使村民不仅失去了学校，且完全承担了“自负盈亏”的风险。还有，学校撤并会引发周边消费服务市场(如餐饮、超市、娱乐等)的转移，从而给当地居民造成一定损失。另外，学校往往是偏远村落的文化扩散地，对当地文化起到保存、延续的作用，但学校的撤并将导致乡村文化进一步衰落和封闭。这些“损失”都可能导致当地居民不同意学校撤并，因此社区与政府的博弈基本上遵循损失补偿的逻辑。
四、政策逻辑的重构：自由平等主义的观照
通过上述政策逻辑的分析可以发现，直觉主义的政策逻辑虽然为我们提供了诸多吻合道德直觉的准则，但对于如何平衡这些存在潜在冲突的准则，似乎并没有更进一步；功利主义认为，使社会效用最大化的政策是正当的，即使建立在牺牲弱势群体利益的基础上，但这从根本上违反了我们的道德直觉，并且对于利益相关者的多元利益诉求，也采取了漠视的态度。因此，我们既需要寻找一种优先于效用计算的公正理论作指导，因为为了一些人的利益而牺牲另一些人的利益必须有一个合法的限度；我们也需要超越直觉主义寻求一个协调诸多原则冲突的框架，并在诸多相互冲突的准则之间确立某种优先性；我们还需要一套公正的程序有效关照利益相关者尤其是弱势相关者的利益诉求。罗尔斯的自由主义平等理论满足了我们的诉求，它是在对直觉主义的超越、对功利主义的否定、对完善程序的追求等基础上建构的公正理论，其理论及推演方法对于教育政策的制定有着诸多有价值的启发。
1.农村学校布局调整政策的目标：完善的程序正义
程序正义可以划分为纯粹的程序正义、不完善的程序正义以及完善的程序正义。[14]纯粹的程序正义不存在对正当结果的独立判断标准，而是存在一种正确的或是正当的程序，只要这种程序被恰当的执行，其结果也会被认为是正确的或是公平的。这可以以赌博为例，只要严格遵守赌博的规则，无论结果是怎样的都应被视为公平的。不完善的程序正义存在一种判断正确结果的独立标准，但没有能保证达到它的程序，以刑事审判为例，虽然存在判刑的确定标准，但却不存在确定指向正确结果的审判程序。完善的程序正义既存在一个判定结果正当的独立标准，又存在一个保证达到这一结果的程序，以切蛋糕为例，要想使蛋糕被公正地分配，就要让切蛋糕者拿最后那一份蛋糕，为了不使自己处于不利的境地，切蛋糕者将平等地分配蛋糕。罗尔斯强调，完善的程序正义是制度制定追逐的理想状态，因为对于正义，他不仅对其结果标准有一个先在的界定，同时又在不断追逐达成这种标准与决策判断之间平衡的程序。
这启示我们，在推行农村学校布局调整政策时，首先应该明确设置布局调整结果的公正标准。教育政策作为一项影响国计民生的重要公共政策，显然不能仅仅依赖一种纯粹的公平程序而无论其结果，因为缺乏政策执行的标准将会导致不公正的结果。世界银行全民教育资助项目高级执行专家塞尔加·塞尼克(Serge Theunynck)特别强调学校布局标准的重要性。他认为，“没有标准不行，学校可能建在不恰当的地点，或导致学校资源闲置。最小量的人口的需求也应得到满足，学校应该靠近学生居住点，在农村地区，多年级同班上课和只有一个教室的小学是必要的。”[15]政策的好坏，不仅取决于它在多大程度上使最弱利益主体参与影响政策决策，更取决于它在多大程度上体现多个利益主体中最弱主体的利益。贫困地区学生可能为了参加质量更好的教育，而承担不起免费教育带来的上学路费、校服费、食宿费。在身处偏远及贫困山区的孩子徒步走几十公里上学、安全缺乏保障、学生住校、生活难以保障的情况下，布局调整变成了不是上学本身的问题。其次，公正结果的实现需要正义的程序“保驾护航”。教育政策作为公共政策的一种，即使有着对政策结果的正义规定，也很难找到一条准确通往正义结果的路径，但这并不意味着我们就放弃对正义程序的追求。罗尔斯致力于对程序正义的追求，他强调关键不在于我们选择了什么，而在于“如何选择”。基于利益相关者的多元诉求，教育政策的制定应该让不同社会阶层利益主体充分地发声，政府应价值中立地倾听并平等地对待这些声音，政策的结果就应该是这些不同声音争论、协商、妥协的结果，而不仅仅是政府自身的判断。[16]因此，教育政策既不应是政府关起门来制定的，也不应是学者们在书房里论证的结果，而应是公共参与辩争的结果，只有这样才符合公共政策的正义，也才真正代表着利益主体多元化的利益诉求。
2.农村学校布局调整政策的建构：词典式优先序列
所有价值在本质上都处于一个级序中，[17]教育政策的价值也具有等级秩序或层级结构。按照罗尔斯的公平理论，我们在制定与推行农村布局调整政策时，也应该遵守以下诸原则的优先序列：第一原则：每个学校的学生应有平等的权利享有选择“撤并”或是“保留”自己所在学校的权利；第二原则：学校布局的不平等调整应该这样安排，使得：(1)这种不平等能够最大限度地增进农村处境不利学生及其家庭的利益；(2)这种不平等所依系的地位应该公平平等地向所有人开放。第一优先原则，即自由选择具有最大的优先性，并且其意愿应该得到最充分的尊重；第二原则应该词典式的优先于效率原则和使总体利益最大化原则；公平机会要优先于差异原则。按照这一词典式的序列原则，我们需要：首先，撤并学校必须问询农村学生及其家长的意见，并充分尊重其自由选择权，切忌强制推行，否则政策的推行就丧失了其最根本的价值基础；其次，当不同处境的学校在进行撤并的利益博弈时，应该赋予其同等的投票权重，不能“一刀切”式地只将农村学校往乡镇归并，而不存在乡镇学校向农村归并的情况；如果存在政策选择的不平等倾向时，这种选择必须最大限度地有利于农村处境不利学生。例如，撤并到乡镇的农村学生，学校应为其配备校车，提供免费的午餐、营养补偿以及额外的功课辅导，提供更为优秀的教师等；当教育公平与效率、利益最大化出现冲突时，应该选择公平优先，这就使农村学校布局调整的政策更倾斜于农村处境不利者，而不是乡镇甚至是城市的学生或简单的效率计算等。
我们在制定教育政策的过程中的确离不开我们的公正直觉，甚至罗尔斯对于功利主义的否定也诉诸了直觉，但这种缺乏更高慎思的直觉是有缺陷的。首先，公正直觉是由一些最初原则构成的，但是这些最初原则可能是冲突的，在特殊情况下可能会对我们的教育实践给出相反的指示。其次，公正直觉并不包括衡量那些原则的明确方法和更优先的规则，我们仅仅是靠直觉，那种我们认为最接近正确的东西来衡量，但不同的利益群体有着不同的公正直觉，正如罗尔斯所讲的，“如果每个人都以不同的方式来衡量最后的原则，那他们的正义观也会各个不同”。[18]对于教育政策的合理性判断也不应仅仅诉诸一些直觉，而必须对其有所限制，将诸多的原则放入一种词典式序列，我们就不必“惧怕”原则衡量时的无所边际，更避免了在诸多原则中的无所适从，地方政府的自由裁量权也就有了限度，也就被“关进制度的笼子里”。
3.农村学校布局调整政策的裁判：最少受惠者
公共政策对于效率或者社会总效用的追逐会损害处境不利者的利益，这种损害是否应该有个限度?在不同群体利益发生冲突时，谁的利益充当着政策正义的裁判?功利主义认为，分配正义惠及的是社会中的大多数人，公正就是增进“最大多数人的最大幸福”，政府要为“最多数人”谋求“最大利益”，但最多数人的最大利益不能补偿少数人为此失去的自由、权利及所造成的痛苦，经济与社会资源也不构成与自由、权利等基本的“善”的交易资格。罗尔斯强调，分配正义必须惠及社会中的最少受惠者，公正就是为“最少受惠者”带来最大利益。对于社会和经济的不平等而言，只要结果能给每一个人尤其是那些最少受惠者带来利益的增进，使社会权利与财富的分配尽可能地达到公正与合理，它们就是正义的。为什么要这样?因为没有人因为其处于更加有利的社会和经济地位就应该获得更多的教育权利和更加有利的教育资源，同样也没有人因为处于不利的社会和经济地位就应剥夺其应得的教育权利和资源。公正需要建立在社会合作的契约基础之上，处境有利者的利益必须在与处境不利者的合作中获得，而这种合作要顺利进行，就要使处境不利者在合作中获取应得的利益，否则就不可能继续创造更大的利益，整个社会都会趋于动荡甚至解体。[19]
罗尔斯的理论中带有明显的对最少受惠者的偏爱，而这种偏爱也在德沃金对自然禀赋劣势者提供补偿、罗默的补偿教育计划等中得到继承，同样，世界各地的教育补偿政策也体现了对这一理论的认可，例如美国为处境不利儿童提供资助、巴西的助学补偿金计划、韩国的教育福利投资优先区计划、我国对农村学生的“两免一补”政策等。在农村学校布局调整中，地方政府撤销农村学校，将其向发达地区城镇合并，虽然有利于总体教育质量的提升，但忽视了其给农村地区学生，尤其是偏远地区学生所带来的困难，而由其所引发的辍学率升高、延迟入学、身心健康受到损害等也需要我们后续的政策提供补偿，以使布局调整政策必须能够给这部分处境不利学生及其家庭带来利益的提升，而不是毫无顾忌的损害。因此在类似政策的制定和执行中，需要更多的去问询这部分处境不利群体的困难，倾听其对政策制定的意见和声音，只有这样才能保证政策的公正。
4.农村学校布局调整政策的修正：反思的平衡
反思平衡法是罗尔斯提出的规范论证方法，它所蕴含的融贯、和谐、平等的思想以及所倡导的审慎的合理标准对教育政策的制定和修正具有重要的启发意义。反思平衡法是把各种判断、原则进行反复比较，当它们之间有冲突时，就对它们作一些限制、修改，最终实现所有判断和原则之间的融会贯通。
西季威克也提到反思平衡的类似观点，但他的反思平衡是一种单向度的，即只用理性直觉修正常识道德，而忽略常识道德也可以修正理性。区别于西季威克的方法，罗尔斯的反思平衡法从深思熟虑的判断和原则的两端，反复地修改、不断地调整，在二者的调整与互动中达到最后的平衡。一方面，根据我们深思熟虑的判断调节原则；另一方面，对原则的认识又可以引出进一步的反思，修改我们原先的判断，使政策“既表达了合理的条件，又适合我们所考虑的并已及时修正和调整的判断”。农村布局调整政策的制定也应是一个反思平衡的过程。首先，它必须是基于中央及地方政府、学校、家庭、社区、学生等各主体的利益诉求及其观点充分表达基础上的合理平衡，基于各主体改革路径选择基础上的相互妥协的平衡。我们应尽可能地从广义上来考量，狭义的反思平衡的目的仅仅在于对初始的政策判断作最小的修改，其寻求的是最低限度的“自圆其说”的效果。而广义的反思平衡则要考虑其他各种相关的原则、观点以及论据，是经过广泛反思以及对众多意见综合考量的结果。狭义的反思平衡是政策制定者自我反省的结果，而广义的反思平衡是主体间性的，体现了公共理性的结果。其次，它也不是“一劳永逸”的，因为“任何指导和策略都不能免于被修正”，它是一个动态的平衡，随着不断出现的新情况，我们或修正原先的政策，或增设新的条款，只有在对原有政策和规则不断反思并加以修正完善的基础上，才能使政府与各利益主体达成一致。
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标题注释：本文系国家社会科学基金教育学青年课题“农村留守儿童情绪智力研究：量表问题、前因、后果及学校支持策略”(CFA130154)和国家自然科学基金面上项目“西部地区义务教育阶段处境不利儿童教育状况与改进研究——基于公平有质量的教育视角”(71173021)的部分成果。
