一、引言
所谓社会救助的“救急难”，是指对因遭遇突发性、意外性事件，或生活必需支出急剧增加，在现有社会保障和救助实施后仍然严重超出家庭经济承受能力、基本生活难以为继的困难家庭进行救助的行为。在新的历史时期，国务院颁布的《社会救助暂行办法》(国务院令第649号)赋予社会救助“救急难”的重任，在“托底线”、“可持续”的基础上对社会救助在实施效果和实施方式上提出的新要求，是对社会救助功能的再深化。当前，临时救助制度承担着救急难的主要职能，依托临时救助制度，开展“救急难”工作，让突遇不测、因病因灾陷入生存困境的居民得到及时救助，意义深远。临时救助制度是社会救助“安全网”的最后一道防线，尤其在当前的我国，正处于传统社会向现代社会转型的关键时期，社会的不确定性和不可预测性风险日益增多，困难群体面临的各种突发性、临时性生存风险问题日益增多，在社会保障体系还不健全的情况下，构建常态化的救急难救助机制，对于进一步构筑基本民生“安全网”，守住人民群众基本生活安全的底线，保障困难群众生存权益等意义重大。《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》(国发[2014]47号)也明确指出，“建立临时救助制度是填补社会救助体系空白，提升社会救助综合效益，确保社会救助安全网网底不破的必然要求”，“临时救助制度要以解决城乡群众突发性、紧迫性、临时性基本生活困难问题为目标，通过完善政策措施，健全工作机制，强化责任落实，鼓励社会参与，增强救助时效，补‘短板’、扫‘盲区’，编实织密困难群众基本生活安全网，切实保障困难群众基本生活权益”。但是目前来看，该项制度要更好地发挥作用，迫切需要建构救急难的常态化机制，从制度上更好地应对和解决困难群体面临的各种突发性生存风险。
“风险(Risk)”，意指尚未发生的危险、灾难，主要指某事发生具有一定的可能性，或者说发生负面后果、形成灾难具有一定概率。自古以来，风险就与人类社会的发展如影随形，自然灾害的层出不穷、环境的污染与恶化、社会的冲突与动荡，以及各种意想不到的突发性事件，都给人们的生活生产等带来了巨大风险。德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)在1986年提出的“风险社会”理论，赋予了“风险”一词新的内涵。贝克提出，风险是“一种应对现代化本身诱致和带来的灾难与不安全的系统方法；与以前的危险不同的是，风险是具有威胁性的现代化力量以及现代化造成的怀疑全球化所引发的结果，它们在政治上具有反思性”[1]。贝克强调，随着工业化、市场化和全球化的推动，社会公众切身地感受到生活在因市场经济、先进科技和官僚行政等现代性带来的风险之下，以及由此对人类社会产生的巨大挑战。在后来一系列的著作中，贝克更加明确地认为，风险是“预测和控制人类行为未来后果的现代方式”，而这些后果是“彻底(radicalized)的现代化产生的意料之外的后果”[2]。风险一直以来就存在于人类社会之中，但与以往相比，现代社会的风险具有新的特点，本质上发生了新的变化，现代风险具有更多的非确定性和非感知性，在现代社会随着生产力的指数式增长，使危险和潜在的威胁释放达到了一个前所未有的程度，已经成为当代社会难以规避的境遇。[3]可以说，在现代风险社会中，各种不确定性的、无法预测的后果与危险，也将伴随着经济社会发展的方方面面。英国著名社会理论家和社会学家安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)认为，风险不是主观臆造的，指出“未能预期的后果可能恰恰是我们自己的行动和决定造成的，而不是大自然所表现出来的神意，也不是不可言喻的上帝的意图”[4]，风险是一种“不确定性回归到社会中”，“生活和行动在不确定性中成为一种基本体验”[5]。这些观点都表明，风险社会并非主观臆造，而是当下客观现实可能引发的不确定性危机。
在经济全球化与信息社会迅猛发展的当今时代，风险的全球性、扩散性与不可预测性，深刻地影响着人类的生存与发展，甚至给人类的生产生活带来严重威胁。自1986年贝克提出风险社会以来，我国学者也从多方面、多领域对风险社会进行了卓有成效的研究。例如，徐敏(2013)[6]提出，相比于传统工业社会的风险，风险社会的新特征主要体现在：(1)风险的人化，即因人的知识缺乏和经验欠缺所导致的人造风险；(2)风险的制度化，主要指社会制度在规范社会运行、防范社会风险的同时也在制造新的风险；(3)风险的普遍性，主要指全球化背景下特定区域范围内的风险将很容易传播到其他地方。刘岩(2008)[7]的研究指出，社会风险是由社会各个领域中的不确定性因素引发社会动荡、社会冲突、社会损失的一种潜在的可能性关系状态，这种不确定性因素可能来自于社会的生态、经济、政治、文化等各个领域。对于贫困群体所面临的生存与发展风险，国内学者对此也有相关研究。马小勇(2006)[8]认为，农户在缺乏社会保障和商业保险等正式风险规避机制的情况下，一般通过社会网络内风险统筹、跨时期收入转移、保守的生产行为来规避风险。他通过对陕西省的实证研究，发现农民规避风险的主要方式是生产经营中的保守行为，但这也导致了农业经营的低效率。郑功成(2000)[9]在《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》中归纳了家庭风险的主要来源：一是家庭内部，如个人和家庭成员因病、死、伤、残、老等原因而陷入生存困境。二是家庭外部，包括各种自然灾害、战乱及其他意外灾害等；农村居民面临的还有市场经济造成的各种风险，如粮食价格的下跌、生产资料价格的上涨等。
在现代社会，有些风险可以预防，但有些风险不可预测，只能事后补救。正是由于各种风险的可能存在和部分风险的不可预防性，所以就需要一种解救机制来补救和化解可能产生的各种风险。因此，在目前我国社会保障制度还不健全的情况下，面对困难群体的突发性与临时性生存风险，社会救助应该发挥其救急、救难的功能，确保陷入生存困境的群体及时获得救助，顺利渡过生活难关。因此，深入完善临时救助制度，建立常态化的救急难机制，迫在眉睫。对于最能发挥社会救助救急难功能的临时救助制度、重大疾病医疗救助、突发性灾难救助等，国内学者对此已形成一些研究成果。关于临时救助制度的研究，主要从概念、特点、问题、对策等方面展开。例如，程学佳(2011)[10]认为，临时救助立法的分散性、片面性以及滞后性，导致临时救助立法缺乏整体性，在理念上、体系上、制度上、内容和程序等方面存在诸多问题。胡仙贵(2013)[11]以浙江省淳安县为例，认为临时救助存在救助对象难以审核、制度衔接不够、因病救助对象范围偏小、救助标准偏低等问题。另外，重特大疾病因为支出大，极易导致低收入群体突发性生存困难，目前各地方对重特大疾病医疗救助已经进行了一些有益探索，学术层面上对该领域的探究主要从医疗救助范围、试点工作的效果、对策、筹资等方面进行。例如，毛立坡等(2013)[12]对重特大疾病医疗救助试点进行了评析；程斌等(2012)[13]研究了如何提高农村居民重大疾病医疗保障水平；向国春等(2014)[14]通盘考虑保险因子、增长系数、常规救助与重大疾病救助平衡等因素对资金需求的影响，测算了不同救助模式下重特大疾病医疗救助的筹资规模，并与城乡医疗救助筹资总额比较，分析重特大疾病医疗救助达到不同救助水平的筹资压力。通过对以往研究成果的归纳发现，救急难救助的研究主要集中在政府部门的政策探索，以及临时救助、重特大疾病医疗救助等方面。对临时救助、重特大疾病医疗救助的研究主要从概念、特点、救助范围与程序、资金筹措、效果评估等方面进行。
综上所述，现代风险社会意味着各种不确定性与危险性，可能因此而衍生出新的社会风险后果，导致新的社会问题，如不及时处置，极易引发不可想象的突发性群体事件或舆情事件。加上现代风险社会的非主观性和不可预测性，有些风险只能在事后采取补救措施进行及时化解。因此，在现代风险社会的背景下，伴随着我国经济社会的不断发展与急剧转型，面对更加错综复杂的社会风险，社会救助制度要更好地服务和谐社会构建，迫切需要构建临时救助制度的救急难常态化机制，为积极应对、主动解决困难群体的突发性生存风险问题构建长效机制。
三、贫困群体的急难风险“陷阱”与政府应对困境
在新的时代背景与新的历史发展时期，现代风险社会给临时救助制度提出了新的发展要求，救急难救助面临着新的挑战。贫困群体因其缺乏规避社会风险的资本与能力，随时可能陷入生存风险的陷阱中而难以自拔；现行社会救助下的政府部门应对困难群体急难风险的能力凸显不足，都可能使急难风险态势扩大，甚至引发不可想象的后果。本研究所用数据为笔者所在的教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“完善社会救助制度研究”课题组，于2014年6月-10月分别在湖北省和辽宁省所采集的数据。调查对象为低收入户，主要包括低保户、低保边缘户、五保供养等生活困难群体，调查的方式为问卷与访谈。问卷调查最终完成的样本量为1015个，访谈对象主要为基层低保干部与具有代表性的生活困难户，以下对与本研究相关的调查信息进行归纳，探究目前贫困群体面临的急难“风险”陷阱，以及政府化解急难风险所面临的困境。
(一)贫困群体面临的急难风险“陷阱”
1.贫困群体收入水平低，支出型贫困风险突出。从表1的数据来看，贫困家庭年总收入多集中于1万元以内(占比36.7%)；总收入在1万元与2万元之间的比例为27.9%。这可以看出，贫困家庭总体收入水平低、“家底薄”，一旦面临突发性的灾难或意外事故，将无法应对该类风险。另外，从贫困家庭年纯收入的统计数据来看(表2)，纯收入是负数的家庭占比高达65.1%，其中纯收入低于-3万的家庭占比达到6.1%。这说明贫困家庭入不敷出的现象非常突出，陷入支出型贫困风险的“泥潭”，应对急难风险资金储备严重不足，若遭遇意外事故或紧急支出，将很难以自身能力来维系基本生活。
2.城市贫困群体就业率低、失业风险高，农村贫困群体农业收成低，应对突发性生存风险能力弱。通过分析城市贫困群体的就业情况可以发现，未就业比例高达78.7%，已经就业的群体中，所从事的工作待遇水平低、稳定性差，随时面临着失业风险。而农村贫困群体从事农业生产总收成水平低，未从事农业活动的比例高达62.2%，那些从事农业劳动的群体，其年收成多低于4000元(占比24%)。这可以看出，城乡贫困群体面临着巨大的“失收”(丧失收入)风险，收入来源不稳定，极易受到就业市场波动、自然灾害等的冲击与影响，随时面临着突发性的生存风险。
3.贫困群体对临时救助了解甚少，易出现“求助无门”的风险。从调查数据来看，当向被访者问到“在过去的一年中是否接受过临时救助”，回答“否”的样本量为995个，回答“是”的样本量为20个，占总体样本的比例为2.0%。从被访者未获得临时救助的归因情况来看(表5)，绝大多数尚不知道有临时救助，603人回答了“不知道该类救助项目，所以没申请”(占比59.4%)；回答“知道该类救助项目，但没有申请”选项的人数为79人(占比7.8%)；回答“不需要”的选项为332人(占比32.7%)。从中可以看出，临时救助在民众当中的知晓程度非常低，当困难群体遭遇急难风险时，往往面临“求助无门”的困境。
(二)政府解决急难风险所面临的主要困境
1.基层民政干部对急难风险的认知欠缺，易导致急难风险事件恶化。本次调查共对44名街道(乡镇)的民政干部，以及56名负责民政工作的社区(村委)干部，就救急难问题进行了访谈。在访谈中当问到“您是否了解临时救助与救急难救助”时，44名街道(乡镇)民政干部当中，有26人(59.1%)能比较详细地阐述以临时救助为代表的救急难工作；有6人(13.6%)对此谈论不甚详细，含糊其辞，声称“对此了解不多”；有12人(27.3%)表示“目前还没有处理过相关的救急难案件”，也“不清楚救急难救助工作体现在哪些地方”。同时，对56名负责民政工作的社区(村委)干部进行访谈时，其中有多达36人(64.3%)表示对临时救助制度不了解，“目前还没有处理过相关的救急难案件”，并表示“工作重点是做好低保申请与核查工作”；有8人(14.3%)表示“不是很了解救急难救助，但听说过临时救助”，对救急难救助接触比较少；其中只有12人(21.4%)表示“很了解救急难救助”，并在近期处理过临时救助的申请与核查。这说明，基层干部对救急难救助工作了解还很少，接触的相关案件也比较少。通过街道(乡镇)民政干部和社区(村委)负责干部的对比发现，多数街道(乡镇)一级的民政干部对救急难救助有比较清晰的认识，并能处理和解决相关救急难事件；但社区(村委)负责干部对临时救助救急难的了解还非常少，相关业务很不熟悉。基层民政干部对救急难救助认知的缺失，将导致急难事件的处理面临应对不力、甚至错误对待的困局，从而使急难事件因得不到及时或正确处理，面临着影响扩大化、结果恶化的风险。
2.基层干部审批度量权过大，救助审批时间过长，易导致新的社会矛盾。目前基层干部对社会救助的裁量权极大，作为紧急性、应急性救助的临时救助制度也不例外。在临时救助的审核过程中，社区(村)一级的干部因比较了解申请对象的具体情况，往往由他们进行入户调查，评议确定是否继续向上一级民政部门提交申请材料。因此，社区(村)干部的主观意志往往影响着急难申请审核结果，而街道(乡镇)民政部门也往往多根据社区(村委)干部的意见进行审查；而申请对象与村干部的关系紧密程度，往往影响干部给出的审核意见。因此，救助审批权过度下放，基层干部审核权过大，引起的审查不公现象，易导致新的社会“民愤”事件。由社区(村)一级干部决定的“审批权”，还需要有其他的制衡措施加强监管。另外，对临时救助的审批期限仍然比较长，少则10天，多则数月。例如，有地方规定，“城市临时救助待遇每月审批一次，农村临时救助待遇每季度审批一次”。这种审批期限往往导致受困者不能及时获得急难救助，导致急难问题恶化，引发新的社会问题。
3.政府部门应对急难风险意识不强，资金投入不足，易导致急难风险事件不能有效处理。负责民政事业的基层干部，是救急难救助的主力军，他们的工作效率与问题化解能力，深刻影响着急难风险解决的力度与效率。但是，据困难群体反映，有一部分民政干部急难风险应对意识不强，办公低效，“今天可以办完的事情，硬要拖到明天”。与此同时，临时救助救急面临着巨大的资金筹备困局，来源渠道不畅，导致临时救助资金紧缺。有的地方是从低保金当中提取，如湖北省《关于加快建立城乡困难群众临时救助制度的通知》(鄂民政发[2008]46号)提出，县级单位可按照上年度低保金支出总额的2%-3%比例提取建立临时救助专项资金；也提出，“地方政府还可以通过社会捐赠、慈善劝募等形式募集临时救助资金，逐步建立健全群众广泛参与的社会帮扶工作机制”。但是对于如何向社会争取资金、筹集临时救助资金未给予明确说明。显然，从低保资金当中提取临时救助资金，在一定程度上挤占了低保金额，这种做法造成的负面后果尚不能评估，但肯定不是临时救助最好的筹资渠道。因此，亟需拓宽救急难筹资渠道，社会参与也许可以成为不可忽视的力量。
贫困群体收入来源不稳定、总体收入水平低、失业风险系数高等，使其自身缺乏足够的能力与储备解决突发性生存问题，这就需要政府构建合理的救急难机制来帮助困难群体化解各种突发性的、紧迫性的生存风险。因此，在建立好社会保障制度有效化解各种常规性风险时，亟需构建突发性的风险化解机制，即临时救助制度的救急难常态化机制。
(一)化被动救助为主动救助，建构救急难救助对象主动发现机制。为确保突陷生存风险的群众能及时获得救助，构筑民生兜底性保障安全网，防止冲击社会道德底线的极端事件发生，需要提升风险防范意识和应对意识，由“被动救助”向“主动救助”转变，建立主动发现、主动救助机制，“早发现、早救助、早干预”，确保在风险未扩散和恶化之前及时给予解决。因此，依托城乡基层群众、公共服务机构和社会组织，主动及时发现受困群众，既包括当地户籍人口，也包括流动人口，让任何突遇不测、突然陷入生存困境的贫困群体都纳入救急难范畴。加强救急难政策宣传，利用纸媒和网络平台，从政府作用、个人权利、家庭责任、社会参与等层面宣传开展“救急难”的作用意义、范围标准和申请渠道，让民众充分知晓。建立基层干部、居民代表的逐层信息汇报制度，开通社会救助热线电话，畅通急难报告渠道，在第一时间内将发现的急难对象与信息汇报政府部门，使政府部门及时采取相应措施，在急难风险恶化之前给予化解。
(二)提升风险应对能力，建立救急难救助快速响应机制。“急难”的一个重要考量是“急”，并且考虑到风险的扩散性与紧迫性，对“急难”事件本身需有一个时间限定，这就要求解决困难群众的突发性生存风险必须及时、高效。首先，需要提升政府部门应对风险的能力，尤其是加强基层干部的应急能力培训，提升基层民政工作效率，并充实基层民政服务队伍，可考虑通过在现有编制总额内调剂、政府购买服务、设置公益岗位、使用社会工作专业人才等方式，在基层配备专业化社工人才。其次，形成民政部门牵头统筹、其他部门参与的“大救助”格局，统筹使用救助资源，对于一经发现的救急难对象，实现快速响应。如对于遭遇重特大医疗风险，以及重大突发事故风险的群体，在保障基本生活的同时，还要按需给予心理疏导、社会融入等个性化帮扶。对给予救助金、实物救助后，仍不能解决救助对象困难的，可分情况提供包括协助申请其他救助、发动社会募捐、慈善项目扶助与志愿者服务等在内的转介服务。
(三)建构专项救急难资金，健全社会力量参与机制。充足的救急难资金储备是化解困难群体急难风险的关键，一般按照上年度低保资金的3%-5%比例进行资金筹集，主要通过政府投入和社会募捐。对于政府投入部分，一是临时救助资金应该纳入政府总体预算，单列财政拨款给予支持，可以考虑实行财政分级负担，省市县按照一定比例进行财政拨款；二是年度剩余低保资金结转，在实现低保对象应保尽保的基础上，每年安排部分低保结余资金用于救急难救助。更为重要的是，充分发挥社会力量参与，鼓励慈善组织和个人以多种形式参与。发挥慈善救助方法灵活、形式多样的特点，支持社会力量通过创办救助机构、救助服务等方式，针对急难个案开展慈善救助；引导具有影响力的公益慈善组织、大中型企业等设立专项公益基金、慈善超市，为困难群众提供现金和实物救助。政府部门对慈善组织与个人给予精神鼓励和物质奖励，如社会嘉奖、税收减免、提供免费公益广告平台等鼓励措施，调动社会力量参与的积极性。
(四)依托现代信息技术，建立社会救助“大数据”平台与信息共享机制。构建社会救助“大数据”平台，建立民政信息共享机制，为急难风险防范提供有力数据，并降低民政调查成本，提高信息资料利用效率。所谓民政“大数据”，是指运用现代化的信息处理技术和手段，超越时间、空间和部门分隔的限制，掌握社区管理、优待抚恤、福利津贴等信息，挖掘和积累历年救助及其他部门掌握的救助信息与资料，从而构建精简、高效的民政数据运作模式，为主动发现急难对象和准确判断急难情形、化解急难风险等提供数据支持。建立各部门之间、政府部门和慈善组织之间的信息共享平台，实现民政与卫生计生、教育、房管、人社等部门的信息共享，在做好为相关社会救助管理部门提供低保对象、特困供养人员基本信息的同时，及时了解掌握专项救助和慈善救助开展情况。另外，实现救助资源与救助需求信息平台畅通对接，使救助对象的需求和政府的救助资源，慈善组织的救助项目，社会各界的爱心捐赠、志愿服务等资源有效对接，使救助对象需求及时得到满足，社会力量救助资源有效发挥作用。
(五)实行“一站式服务”，建立社会救助“一门受理、协同办理”机制。为使困难群众“求助有门，受助及时”的要求得到满足，就需要做好各项制度和救助资源的衔接配合，逐步建立“一站式服务”机制。依托现有的基层政府服务大厅和办事大厅的平台，全面建立统一的“社会救助服务窗口”，实行“一门受理、协同办理”，集中受理群众提出的各项救助请求。对涉及未进驻大厅部门的救助请求，为避免“踢皮球”现象，应积极帮助办理或者转介其他社会救助管理部门办理。对于本部门不能处理或办理的事项，特别是一些影响较大的急难事件，明确办结时限和对“不能办”事项书面告诉来访人，并分情况提供转介服务。与此同时，也要进一步简化审批程序，畅通基层救助渠道，对急需接收办理的“急难”事件打造“绿色通道”。
(六)加强基层救急难监管，建立长效督查机制。最大限度减少经办人员自由裁量权和审批随意性，就需要加强监督管理，完善监管制度，让救急难救助政策公开、程序规范、结果透明。一是建立基层部门救急难救助的定情核查、奖惩与监督举报制度，对救助对象认定、资金发放、救助实施等环节进行重点监督，并实施社会监督举报制度，向社会公布咨询举报电话。二是强化责任落实，民政局为“救急难”的牵头单位，其他各相关单位的主要负责人为直接责任人，基层民政部门履行社会救助申请受理、调查、评议和公示等审核职责。三是建立责任追究机制，对因工作重视不够、管理不力导致发生重大问题、造成严重社会影响的相关负责人，以及在社会救助审核审批过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的工作人员，都要依法依纪严肃追责。
新的形势下，面对各种不确定性的社会风险，以及更加错综复杂的社会矛盾，贫困群体因自身化解急难风险的能力有限，亟需兜底性保障民生，推动临时救助救急难的常态化与高效化化解机制。作为化解突发性生存困难风险、维护困难群众生存权益的有效制度保障，临时救助制度应面向任何遭遇“急难”的贫困群体，既包括因意外事故导致急难性致贫的群体，也包括因重特大疾病、子女教育等支出性致贫的群体；既包括本地户籍人口，也包括在本地的流动人口；既包括低保对象，也包括非低保对象。最终目标是实现“应救尽救”，确保遭遇急难风险的贫困者能获得及时救助。因此，在现代风险社会的背景下，风险的不确定性和复杂性决定其随时都可能转化成危机，急难事件的突发性、不可预知性和紧迫性迫切要求构建常态化的救急难机制，以长效制度化解困难群体的突发性生存风险，将有效避免遭遇急难的弱势群体陷入绝望无助境地，守住人民群众基本生活安全的底线，这不仅是社会救助制度的内在要求，也是全面深化改革的迫切需要，更是“以民为本”执政理念的具体体现。
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