习近平总书记在“三严三实”的重要论述中，明确要求领导干部“做人要实”，即“对党、对组织、对人民、对同志忠诚老实，做老实人、说老实话、干老实事，襟怀坦白，公道正派”。欺上瞒下是干部出于自利动机在工作中欺骗上级、隐瞒公众的一种行为，是“做人不实”的典型表现，主要表现为以下四种类型：一是阳奉阴违、自行其是。为地方或部门利益甚至个人私利，表现出表面上遵从上级政令，实际执行中搞“变通”和背离。二是虚报浮夸、摆花架子。为个人升迁，搞不切实际的“形象工程”“政绩工程”“数字游戏”。为应对检查，粉饰伪装，做表面文章。三是报喜藏忧、弄虚作假。为保住“官帽”，发生突发公共事件时迟报、谎报、瞒报。为获得扶持、审批、荣誉等，在申报过程中造假。四是掩盖真相、暗箱操作。面对公众质疑，敷衍塞责，隐瞒事实甚至炮制谎言。在公共决策、公共项目中，独断专行，不对公众公开任何信息或者故意隐瞒重要信息。
欺上瞒下在现实中具有一定的普遍性，俨然成为某些干部的“为官之道”或是官场的某种“潜规则”，其危害性极大，具体表现在以下四个方面：一是损坏了党风政风，败坏了民风社风，致使失信悖德的歪风邪气滋长蔓延；二是导致了行政效能低下，上级交办的工作任务落实不到位、有偏差；三是遮蔽了下情上达，导致上级决策或管理失误，进而造成了重大损失和不良影响；四是损害了公众心目中的政府形象，降低了政府公信力。欺上瞒下诚然与官员自身的思想觉悟和道德水平有密切关系，但最根本的缘由应归于约束官员自利冲动的机制缺失和制度漏洞。总之，政绩考核激励偏差、干部与上级以及公众之间信息不对称、失信信息缺乏记录保存、监督力量薄弱、查处和惩治不力是造成干部欺上瞒下的根本原因。
干部欺上瞒下是一个由来已久的老问题，中央虽三令五申多次整治，但仍数见不鲜。之所以屡禁不止，是因为很多办法只治标不能治本，没有从根本上解决问题。破解干部欺上瞒下的关键在于建立健全约束干部自利冲动的公共治理机制。公共治理是由开放的政府管理和广泛的公众参与两者耦合而成的公域之治模式，强调多元主体的共同参与，重视治理主体间的合作与互动，主张治理主体的功能补充和各展其长，以实现更高水平的治理绩效。公共治理机制包括绩效考核、信息披露、信用激励、监督体系以及失信惩戒等五个维度的构成要素。由此，破解欺上瞒下的公共治理机制构建也可从这五个维度入手。
构建科学的政绩考核机制，加强正向引导
很长一段时间，对干部政绩考核偏重经济增长，采用硬性的数字指标，单一依靠下级部门上报的数据，存在重复考核、繁琐考核、多头考核、“一票否决”泛化等问题。2013年12月，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求以科学发展为导向，改革和完善干部考核评价制度。政绩考核中存在的种种问题，导致干部的政绩观错位，在升迁动机及考核压力之下，出现欺上瞒下的行为。例如，政绩考核偏重经济增长速度，导致干部热衷于虽劳民伤财但能增加地区生产总值的“政绩工程”和“形象工程”。2014年10月，中央晒出一份治理清单，叫停663个“形象工程”和“政绩工程”，418名官员被查处。政绩考核偏重数量指标并依靠下级部门上报，导致干部统计数据造假、虚报数据。统计显示，2014年，各省份公布的GDP总和超出全国GDP总量约4.78万亿元（超出比例约7.5%）。重复考核、繁琐考核、多头考核、“一票否决”泛化，导致干部考核压力沉重，很多人就开始走旁门左道，搞形式主义来达到考核要求，出现“遮羞墙”“公路种豆种菜”“无根树”“植假树假草”“山体涂绿漆”等造假行为。破解干部欺上瞒下必须优化政绩考核机制，对官员的思维方式、为政方式形成正确的导向，引导和激励官员实实在在地做人做事，不搞“假大空”。
只有构建科学的政绩考核机制，才能有效地发挥政绩考核的“指挥棒”作用。首先是改进现有的政绩考核指标体系，定量指标与定性指标相结合，共性指标与个性指标相结合，科学确定各指标的权重，准确地反映经济、政治、文化、社会和生态文明建设等实际成效。其次是扩大政绩考核中的公众参与。引入公众评估相关指标，并加大其在指标体系中的权重。推进考核全过程及结果的公开透明，接受公众监督。再次是引入认同度评估法。认同度评估法是指以被评估对象自我评估为基础，由评估小组、专家、同行、服务对象等多个利益相关者对自评结果进行认同度判断的评估方法。该方法能有效地解决信息不对称、真实数据难以获取、评估结果不准确等问题。最后是强化政绩考核结果的应用。将考核结果及时反馈给干部们，帮助其提高绩效。同时，与干部的任免、奖惩、薪酬、培训学习等有机衔接。
构建刚性的信息公开机制，促进信息共享
2008年5月，《政府信息公开条例》正式实施，要求各级政府遵循公正、公平、便民的原则，及时、准确地公开政府信息。近年来，政府信息公开虽成效明显，但大量的政府信息仍未得到及时、准确、完整、主动地公开。如预决算的具体项目和具体支出用途、官员的详细履历、公共资源配置详细信息、公共服务事项详细信息、重大建设项目详细信息等。这与公众对政府信息的需求存在较大偏差，成为干部欺上瞒下的温床。通过对典型案例的整理分析，可以发现，无论何种形式的欺上瞒下，干部都是利用了自身的信息优势地位欺骗上级、糊弄公众。例如，在征地拆迁中，基层政府采用“化整为零”报批、伪造村民签字同意文件等手段，骗取上级的土地审批，擅自降低补偿标准，挪用、贪污补偿款，进行违法违规地强征强拆。这些违法违规行为，倚仗的是与上级、公众之间存在的信息不对称，上级不了解基层情况，村民不了解征地拆迁相关信息。若信息公开透明，那么基层政府便很难欺上瞒下、以权谋私了。完善信息公开机制，解决信息不对称问题，是破解干部欺上瞒下困局的重要途径。通过信息公开，使公众能够方便地获取准确、全面的政府信息不但可提高公众对干部的监督能力，及时发现干部欺上瞒下的行为，让欺上瞒下的干部“无处遁形”，而且也能够打破干部的侥幸心理，自警自励约束行为，不敢欺上瞒下。
完善信息公开机制，重点是增强制度的刚性约束力，切实落实“公开为常态、不公开为例外”的原则，具体措施包括将《政府信息公开条例》上升为法律，出台《政府信息公开法》，提高其权威性和对政府的约束力，明确限定不公开的范围；制定行动计划和时间表，进一步扩大信息公开范围，细化公开内容，重点领域包括权责清单、财政资金、公共资源配置、公共服务事项、重大建设项目、官员个人信息等；完善监督救济渠道。建立公众评议制度和委员会审查制度，定期评议、审查政府信息公开的执行情况。改进现有的行政复议和行政诉讼制度，扩大对政府信息公开的受案范围，并合理配置举证责任。
构建规范的信用档案管理机制，强化正面激励
近年来，为官员建立信用档案已有一些探索，社会各界也呼吁尽快建立完善官员信用档案，但实践中却遭遇了诸多障碍，如信用观念淡薄、信用信息收集困难、相关立法和配套制度滞后等。从已建立的信用服务网络平台来看，官员的信用信息尚未能够征集入库供公众查询。建立信用档案机制，将官员的信用状况真实记录并公之于众，能够为公众监督提供信息和条件，为考核、晋升、奖惩等各项干部管理提供依据，有助于激励干部的守信行为，惩罚其失信行为，在政府内部形成诚信为本、操守为重的良好风气，有效地遏制干部欺上瞒下的风气。官员信用档案的基本内容包括官员的基本信息、守信记录、失信记录、信用等级。干部欺上瞒下的行为，作为失信记录记入档案，终身保存，影响其个人声望、未来职业发展等。信用记录良好、没有污点的干部，将有更多的机会获得提拔重用，并得到公众的赞誉。这对于干部来说，有着巨大的正面激励作用。
建立信用档案机制，重点是注重统一规范，具体措施包括加强官员信用档案相关法律法规和制度建设，明确官员信用档案的建立、管理以及公布、利用办法，明确相关主体的权责。通过宣传教育，树立干部的信用观念，提高干部的信用意识，使其认识到信用的重要性，配合信用档案的建立，努力保持良好的信用记录。建立官员信用档案统一管理制度，设立专门的服务机构和数据中心，制定统一的标准，对散存于不同单位部门的官员信用信息进行收集、管理和利用。建立官员信用评估制度，由专门的机构，定期对干部的信用状况评定等级，并及时反馈给他们，向社会公示以及作为干部奖惩的依据。建立官员信用档案公众查询制度，打造专门的网络信息平台，公布干部的信用信息，为公众提供档案查询服务。
构建立体化的公民监督机制，实现有效监督
在现有的监督体制中，对官员的监督主要依靠内部监督（上级监督、纪检监察监督），存在着不少监督盲点和死角，也存在独立性不足、互相包庇、效果有限等弊端，给官员欺上瞒下留下了空间。公民监督是体制内监督的有力补充，其无所不在、具有广泛性，且监督方式多样、成本低廉，如果与其他监督形式互相配合、互相促进，就能够使欺上瞒下的干部无藏身之所。同时，对其他干部也能起到警示和震慑作用。相关调查发现，一些干部欺上瞒下行径之所以败露，多源于公众的检举揭发。公众举报是上级、纪检监察机关查处官员欺上瞒下的重要信息渠道。官员的各种欺上瞒下行为，如隐瞒安全事故、侵吞上级拨款、公款吃喝“换法子”、简政放权“明放暗不放”、包庇腐败、虚报政绩、统计数据造假等，无论有多隐蔽，都不可能逃脱公众的“火眼金睛”。要有效发动公民参与对官员欺上瞒下的监督，健全公民监督机制就显得十分必要。当前，公民监督存在诸如监督意识淡薄、监督能力不足、监督渠道不畅通、监督制度不完善、有遭受打击报复的风险、监督意见落实不力等问题。这些问题的存在，阻碍了公民监督更好地发挥作用。
健全公民监督机制，重点是构筑立体化监督，包括通过公民教育、媒体宣传、物质奖励等多种方式，提高公民的监督意愿，让公民放心监督、主动监督、理性监督。再就是进一步完善公民监督的相关制度，如听证制度、评议制度、信息公开制度、官员问责制度、举报人保护制度等，切实保障公民的监督权。还要规范和发展以网络曝光、网站举报为主要形式的网络监督。制定相关法律法规，健全网络监督平台，加强网络舆情分析，并推进网络监督与其他监督形式的有机结合。此外，聘任特邀监督员，对官员进行监督。特邀监督员要具有广泛性和代表性，为其提供必要的工作条件和业务培训，向社会公开其履职情况；加强公民监督意见办理工作。对公民提出的监督意见登记建档，限时办理并给予反馈，全过程实现公开透明。
构建有威慑力的惩戒机制，加大惩戒力度
从公共选择的观点来看，干部并非都是道德完人，他们同样是有私心、有私利的理性经济人，其行为考虑基于对成本与收益的衡量。若欺上瞒下的收益大于成本，则选择欺瞒。反之，则选择诚实守信。欺上瞒下能给干部带来巨大的收益，包括奖金、职务晋升、社会名望等，同时也存在被查处、惩罚的风险成本。若查处的几率高、惩罚的力度大，那么理性的干部将不会做出欺上瞒下的行为，反之则相反。当下对于干部欺上瞒下缺乏有力的查处和惩罚。由于监管疏漏，很多欺上瞒下的干部未被查处、惩罚，甚至还顺利地升迁。还有一些即便被查处，但惩罚的力度也很小，达不到震慑的作用。例如，一些干部被查处后仅停职一段时间后又回到原岗位，或是换个地方继续任职。查处和惩罚不力导致干部的自利冲动缺乏强有力的约束，让干部产生侥幸心理，依旧选择通过欺上瞒下获取政治资本以及经济利益。由此，有必要构建官员失信惩戒机制，对欺上瞒下的干部进行查处并依法依规严惩，让其付出沉重的代价，同时也能够警示、威慑干部，将其欺上瞒下的动机扼杀在萌芽状态。
构建失信惩戒机制，重点是提高威慑力。一是要建立健全官员问责的相关法律法规，将欺上瞒下纳入问责范围，并明确其认定、惩处和管理，使其有法可依、有据可循。二是要加大对干部欺上瞒下的查处力度，由纪检监察部门负责，发现问题马上就查、一查到底，对干部欺上瞒下的行为零容忍。三是要完善失信惩罚手段，严厉地惩戒欺上瞒下的官员，给予警告、记过、降级、降职、免职、开除等处分，造成严重后果的要依法追究刑事责任，并建立处分跟踪制度，确保惩戒落实到位。四是要选编干部欺上瞒下的典型案例，采取读本、展览、宣传片等多种形式，开展警示教育，让广大干部引以为戒，达到防微杜渐的目的。
注：
本文获得2014年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助, 立项批准号：14JZD005
