2008年全球金融危机之后，欧美主要发达国家都对其金融监管的框架实施了大刀阔斧的改革。随着中国金融市场复杂程度的提高及对外开放的深化，中国需借鉴其他国家金融监管改革的经验，并结合自身的实际情况，加快推进金融监管体制的改革。
《多德弗兰克华尔街改革与消费者保护法》（以下简称《多德弗兰克法》）是美国自“大萧条”以来实施的最重大的金融监管体制改革，有很多经验教训可资借鉴。业界对于该法案多有讨论，但对一些问题的理解似有偏颇。在美国法律执业期间，笔者密切参与了美国的金融监管体制改革，特别是《多德弗兰克法》的论证、立法和实施，在此不揣浅陋，愿抛砖引玉，推进讨论。
参考美国金融监管改革的成功和失败经验，中国在推进金融监管体制改革时，笔者认为应该格外关注以下两个大的问题：第一，如何更好地控制系统性金融风险；第二，如何更好的保护金融消费者和投资者权益。对于第一个问题，应该确立中央银行在金融监管和系统性金融风险管理中的核心地位；对于第二个问题，由于监管目标的内在冲突，金融消费者和投资者保护职能应该设立于金融审慎监管机构之外。本文主要关注第一个问题；对于第二个问题，感兴趣的读者可参见笔者其他的文章。
系统性金融风险防控
关于如何更好地控制系统性金融风险，美国金融监管改革的经验有以下五个方面值得关注：一，所有系统重要性(systemically important)的金融机构（包括所有与系统重要性的支付、清算和结算活动有关的金融基础设施）必须接受美国中央银行（即美联储）的监管，并发挥中央银行在宏观审慎监管中的主导作用；二，完善金融控股公司法，加强美联储的微观审慎监管权力；三，完善金融机构破产制度，将所有类型的金融机构都纳入破产处置范围，并由美联储和联邦存款保险公司共同负责系统性金融风险处置；四，面临系统性金融危机时，美国联邦政府机构（尤其是美联储作为最后贷款人）能够为金融系统提供紧急流动性和资金援助；五，设立专门机构，加强金融业数据的收集统计。
（1）加强系统重要性金融机构和宏观审慎监管
金融危机前，美国多头监管的复杂混乱局面造成了“监管套利”，一大批系统重要性金融机构得以逃避更为严格的监管。加强系统重要性金融机构的监管和宏观审慎监管，成为危机后美国金融监管改革的一个焦点。
美联储是美国货币政策的制定者，也一直担负着非常重要的金融监管职能。美联储金融监管的能力和其职员的专业素养被美国业界公认是最出色的。金融危机前，美联储主要负责监管金融控股公司、银行控股公司和一些州立银行,但很多倒闭或濒临倒闭的大型金融机构却不在美联储的监管范围内，比如雷曼兄弟、贝尔斯登、AIG、Washington Mutual。这缘于美国金融控股公司法的一个大漏洞：控股公司必须拥有一家银行子公司才会受到美联储监管。雷曼兄弟和贝尔斯登等大型投资银行的监管者是美国证监会，而美国证监会的主要职责是保护投资者的权益，长期疏于对金融机构的审慎监管。AIG和Washington Mutual的监管者是储贷管理局,但储贷管理局的并表监管能力在联邦金融监管机构中是最弱的；其运营经费主要来源于被监管机构，所以也最容易被“监管捕获”。AIG也正是通过拥有一家规模很小的储贷公司，就轻松地逃避了美联储更严格的并表监管。大型投资银行高盛和摩根士丹利在2008年以前也只接受证监会监管，但在金融危机中，在短短一个周末内紧急转变为受美联储监管的金融控股公司；主要原因当然不是他们希望接受美联储更严格的监管，而是可以更容易得到来自美联储“贴现窗口”的流动性援助。
《多德弗兰克法》弥补了金融监管的这一漏洞：所有系统重要性的金融机构（包括所有与系统重要性的支付、清算和结算活动有关的金融基础设施）都必须接受更严格的并表监管，而且，这种监管不仅要考虑单个金融机构本身的安全稳健风险（即微观审慎风险），更要考虑系统性金融风险或宏观审慎风险。《多德弗兰克法》把这个重大的金融监管职权赋予了美联储，并第一次在法律层面明确了美联储维护金融稳定的职责。这些职责之所以被赋予美联储而非其他监管机构，原因是多方面的，比如，美联储在宏观经济和金融市场领域的政策水平和监管经验，政治和财力独立性，最后贷款人的角色，高素质和专业知识多样化的职员。
《多德弗兰克法》大大加强了美联储的金融监管职权，包括对所有系统重要性金融机构实施更严格的审慎监管标准（比如，风险加权资本充足率、流动性、杠杆率、风险管理、短期债务、信息披露、信用敞口、表外资产）和采取各类监管手段（比如，现场和非现场的检查权，索取报告权，执法权，压力测试）。其中，对大型金融机构的定期压力测试要求，是金融危机以来美联储在宏观审慎监管方面最值得关注的监管手段。
需要指出的是，美国设立的金融稳定监督委员会职权非常有限，主要负责系统重要性金融机构的识别。委员会成员之庞杂，甚至到了可笑的地步。设立这个委员会主要原因是无奈的政治妥协，也有协调多头监管的混乱局面和缓解部门利益冲突的现实考虑。
美联储作为央行是否应该承担金融监管职能？这个重要的问题可以从以下几个方面考虑：央行作为最后贷款人的职能，是否存在利益冲突，宏观审慎监管，职责范围和信誉风险。
*最后贷款人
金融危机的经验表明，为了更好地履行最后贷款人的职能，央行需要对申请贷款的金融机构的财务和运营状况有及时、深入的了解。在金融危机期间，美联储经常不得不在一个周末的时间里紧急决定是否对陷入困境的金融机构提供流动性援助和提供多少援助，但是，很多大型金融机构却不在美联储监管之下。一个“经典”的例子就是AIG。美联储在几天之内就决定开出一张金额高达850亿美元的支票，但美联储并不监管AIG，对其运营模式、财务状况和抵押品价值完全不了解；在美联储内部甚至没有了解保险行业的专家。AIG自己也不清楚与对手方金融衍生产品的总体规模和风险敞口。天知道美联储是如何在几天之内就决定开出这张850亿美元支票的！
*是否存在利益冲突
一种说法是央行执行货币政策和金融监管职能之间有利益冲突，即央行考虑到金融行业的利益而实施过于宽松的货币政策。现有的实证研究不足以支持这种说法，相反，有大量的研究表明，中央银行通过金融监管获取的信息可以提高货币政策的质量，加深对货币政策传导机制的理解。值得一提的是，《多德弗兰克法》保留了美联储监管一部分州立银行的权力，这些州立银行大部分规模较小。在《多德弗兰克法》的立法过程中，有提议取消美联储的此项权力，但遭到了美联储反对。美联储认为，监管州立银行对他们了解区域经济和制定货币政策非常关键。
*宏观审慎监管
一方面，由于在宏观经济分析和金融市场领域的专业优势，央行是实施宏观审慎监管的最佳选择。另一方面，很多宏观审慎的监管标准、手段和微观审慎监管密不可分、相得益彰。微观审慎监管和宏观审慎监管两者必须有机结合。
*职责范围和信誉风险
有观点认为，央行除了负责货币政策再加上金融监管职能，职责过多过重。考虑到一个国家总体的经济和金融市场的潜在规模，可以考虑让央行主要负责系统重要性金融机构的审慎监管，而把较小规模的金融机构主要交给另外一家审慎监管机构，以达到适度的监管竞争。
也有观点认为，央行参与金融监管，如果金融机构倒闭，会影响央行的信誉；或由于担心金融机构倒闭，央行参与高风险救助延迟破产处置，从而增加“道德风险”。这些后果可能会增加央行不必要的政治参与，从而冲击央行的独立性。从美国金融危机以来的经验来看，这些说法有一定的道理。 “道德风险”的问题可以通过对金融机构破产机制的一些技术性设计来加以缓解。另外，在日常运作和危机处理中，加强央行与外界的沟通和公关能力，对于增强央行的公信力至为关键。
（2）完善金融控股公司法和微观审慎监管
《多德弗兰克法》完善了金融控股公司法，并在很多方面大大加强了美联储的微观审慎监管权。如前所述，金融危机前，美联储负责监管金融控股公司和银行控股公司，但对控股公司下属子公司的监管权力很有限，比如没有足够的检查权，只能依靠功能监管者提供的信息，这大大影响了美联储对控股公司的全面了解。《多德弗兰克法》取消了大量这类限制，赋予了美联储更多针对子公司的检查权、索取报告权、执法权等等。遗憾的是，《多德弗兰克法》依然保留了某些针对子公司的审慎规则限制，不过，法案也同时大大增加了对控股母公司的资本和管理要求。
金融危机前，美联储要求银行控股公司在其银行子公司出现财务困难时有责任给予资金援助，且认为此责任为无限担保责任。这就是所谓的“Source of Strength”原则，从字面上可通俗地译为“给力”原则。多年来，“给力”原则并没有法条依据，只是美联储在金融监管实践中制定的法规，司法判例对其解释也有争议。《多德弗兰克法》将此原则明确地提升到了法条的地位。
此外，法案也收紧了控股公司内部的关联交易和内部人交易，这些法律的规则制定权和执法权均归美联储负责。《多德弗兰克法》还废除了储贷管理局，规定储贷控股公司接受美联储的并表监管。
（3）完善金融机构的破产制度
2008年至2014年底，美国联邦存款保险公司先后关闭了总共500多家银行类金融机构，平均约每五天一家。在这场自上世纪大萧条以来最严重的金融危机中，虽然出现了大规模的银行倒闭，银行挤兑现象却极少发生。绝大多数的中小储户并未因为银行倒闭而受到任何影响。绝大多数倒闭的银行在周五傍晚被政府关闭之后，在周末期间被卖给另外一家银行，周一又重新恢复营业。2008年金融危机以来，美国政府之所以能够快速有效地处置大量破产的银行并保护消费者的利益，其中一个至关重要的因素就是历经了70余年磨练并不断完善的银行破产退出机制。
这套适用于银行类金融机构的破产制度在很多方面完全不同于普通公司的破产制度，其主要特点包括：强调事前预防性监管和早期介入，快速、灵活性强，突出银行监管机构在实施操作中的核心作用，有利于维护金融系统的稳定。2008年以来，欧美各国政府和国际金融监管机构积极反思如何建立更为有效的危机管理机制，美国的银行破产机制在其中备受关注。比如，英国在2009年通过了一部专门针对银行的破产法，其中一些主要方面基本上照搬了美国的做法。2009年以来，巴塞尔银行监管委员会、金融稳定委员会(FSB)和欧盟陆续出台了一系列政策性文件，建议各成员国设立一套有效处置银行和其他金融类机构的破产制度。这些政策性文件的主要建议基本是以美国的银行破产法为蓝本。
《多德弗兰克法》通过前，联邦存款保险公司虽然负责所有被其保险的银行的破产处置，但在实际操作中，绝大多数破产银行都是规模较小、业务相对简单的区域型银行或社区银行。在2008年的金融危机中，当美国政府面对系统重要性的金融机构濒临倒闭时，却遭遇两难选择：或耗费大量公帑来救助濒临破产的大型系统性金融机构，加剧“道德风险”；或任其“无序”破产，从而可能导致整个金融系统的崩溃。《多德弗兰克法》的一个重要章节就是试图用“第三条路径”来解决这个非常棘手的“大到不能倒”的问题：将银行的破产机制适用于所有系统重要性的金融机构，包括大型金融控股公司（比如花旗银行的母公司）和大型投资银行或证券公司（比如雷曼公司）。这个新的破产机制和普通银行破产法有一些主要区别，比如启动门槛高，美联储、财政部、联邦存款保险公司甚至总统都要参与启动决策，在实际操作上只有在出现严重的金融危机时才有可能被启动。
关于系统性金融风险处置，《多德弗兰克法》规定，由美联储和联邦存款保险公司共同负责。这集中体现在《多德弗兰克法》中一个至关重要的条款：就是要求所有系统重要性金融机构向美联储和联邦存款保险公司递交“生前遗嘱”(“Living Wills”)。所谓“生前遗嘱”，形象地讲就是当金融公司还健在时就安排好自己的“葬礼”以便其“有序”地执行。“生前遗嘱”作为一种崭新的预防性监管工具，已经对系统重要性金融公司的日常运行和风险管理产生了深刻的影响。
《多德弗兰克法》对联邦存款保险公司来说尤其具有里程碑意义。在联邦保险公司成立之初，它主要的职能是在银行破产时，及时赔付储户被保险的存款，而其银行破产处置职能和银行监管职能是在其成立之后的数十年间逐渐加强的。在《多德弗兰克法》通过前，联邦存款保险公司只负责所有被其保险的银行的破产处置；其监管职能也仅限于非美联储成员的州立银行，这些银行的规模大多数都非常小。而对大型金融集团（比如花旗集团）最重要的银行监管机构是美联储和货币监理署，可以不用太多理会联邦存款保险公司。《多德弗兰克法》大大拓展了联邦存款保险公司的破产处置权和监管权：所有大型系统性金融机构，不管是银行类还是非银行类，都被纳入其破产处置和监管的范围之内，使美国银行业监管在联邦政府层面呈现三足鼎立之势。
为了履行《多德弗兰克法》所赋予的新职责，联邦存款保险公司专门设立了一个大型金融机构监管部，专门实施对这些金融机构的现场和非现场监管。该部门不仅负责监管总资产在1000亿美元以上的大型银行控股公司，也负责监管所有被美联储认定为系统重要性的非银行类金融公司，比如大型证券公司，大型保险公司，甚至有可能包括大型的对冲基金。区别于美联储，联邦存款保险公司对这些大型金融机构的监管主要侧重于危机管理和“有序倒闭”。
（4）紧急流动性和资金援助
面临系统性金融危机时，美国主要有两家联邦政府部门可以为金融体系提供紧急流动性或债务担保：美联储和联邦存款保险公司。财政部对金融系统注资则须国会批准。
*美联储作为最后贷款人
如果美联储认为成员银行有足够优质抵押品并且面临短期流动性危机，可通过“贴现窗口”向其提供短期抵押贷款。研究显示，2003到2006年间，美联储“贴现窗口”平均每日额度仅为1.7亿美元，但2007年8月到2009年12月之间，平均每日额度达到了2，210亿美元；其中，单笔最大额度达600亿美元。
在金融危机中，对美国乃至国际金融系统至为关键的是《美联储法》13(3)款。根据这个条款，在“非同寻常的紧急情况下”，美联储可以向任何金融机构或商业机构甚至个人提供抵押贷款。与“贴现窗口”不同，此条款不限于美联储的成员银行。《美联储法》13(3)款立法于上世纪三十30年代的大萧条时期，但直至2008年金融危机时才被美联储第一次并多次使用，向美国金融系统注入了高达数万亿美元的流动性。在时任主席伯南克的领导下，美联储通过大胆且有魄力并颇具创造性地运用13(3)款，参与了对贝尔斯登和AIG的救助，对大型投资银行的紧急流动性援助，并对一些系统重要性市场提供支撑，比如，货币基金市场、商用票据市场和非常重要的资产证券化市场。
由于美元的国际地位，美联储作为美元的最后贷款人，通过货币互换协议和救助AIG，对稳定离岸美元市场和国际金融系统起到了至关重要的作用，在金融危机中成为事实上的世界中央银行。
*联邦存款保险公司
在银行体系面临系统性金融风险时，联邦存款保险公司可以为银行及其控股和关联公司的债务提供担保，以缓解流动性危机。2008-2009年金融危机时，许多较大规模的银行控股公司，凭借联邦存款保险公司的担保在市场上筹得大量廉价的资金。危机前，联邦存款保险公司在面临系统性金融风险时可以动用《联邦存款保险法》一个条款，向濒临倒闭的银行直接注入资本金。在危机期间，花旗银行濒临倒闭时，由于没有有效的破产机制和考虑到系统性金融风险，联邦存款保险公司罕见地动用了此条款为花旗银行直接注入资本金。这个应急性条款在立法过程中由于政治上的压力而被废除。
遗憾的是，同样由于在立法过程中巨大的政治压力，《多德弗兰克法》要求美联储和联邦存款保险公司向金融机构提供紧急流动性援助或债务担保时，必须征求财政部或国会批准。这些新增制约条款给未来美国政府应对金融危机增添了政治上的不确定因素。
（5）金融业数据的收集统计
《多德弗兰克法》新增了一个下设于财政部但相对独立的金融研究办公室，主要职责是以金融稳定为目标，集中收集并标准化金融业的数据，其主任由总统提名、参议院批准，运营资金主要来自对系统重要性的金融机构征收费用。《多德弗兰克法》赋予了该办公室较大权力，包括为收集数据可向任何金融机构发传票的权力、制定规则权、索取报告权。办公室必须定期向国会报告其运营状况和对系统性金融风险的分析。
对中国金融监管框架改革的政策建议
笔者认为，中国金融监管体制的改革应参考欧美国家的经验教训，明确以强化系统性金融风险防控和消费者保护为目标和方向。为更好地实现这两个目标，应该考虑调整监管机构职能架构，而不只是增加一层协调机制。同时，如果决定设置两家或三家监管机构，建立起一定的协调机制（加上财政部）是必要的，尤其是在危机管理方面。笔者对中国金融监管的现状了解有限，基于上述思考提出以下初步设想，以就教于方家：
（1）赋予央行金融监管职能，并着重于对系统重要性金融机构的监管和宏观审慎监管。如果不考虑大规模的监管机构合并，可考虑把存款保险机构设立在央行下，并效仿美国的模式，使其具有一定的金融监管职能；或考虑借鉴美国的金融控股公司监管模式，赋予央行对金融控股公司的并表监管职能。
（2）对于把所有金融机构的审慎监管职能全部纳入央行的做法，尚有争议，值得进一步论证和探讨。考虑到中国未来金融市场发展的潜在规模，可以考虑让央行和另外一家金融审慎监管机构共同承担或双重监管金融业，从而保证一定程度上的监管竞争。比如，可以让一家监管机构主要承担非系统重要性金融机构的审慎监管，但央行可以系统性金融风险的目的介入监管。
（3）在审慎监管机构之外设立相对独立的金融消费者保护机构。英国目前采取的统一的消费者和投资者保护机构，对于金融产品高度融合的市场尤为可取。中国目前的监管模式下，对金融消费者和投资者的保护较弱。2012年以来，“一行三会”在内部增设了新的消费者保护机构。关注金融消费者保护是件好事，但是，目前的做法存在监管目标冲突的问题。另外，中国应该吸取欧美国家的经验和教训，积极探索建立金融消费者保护的法律制度体系。
（4）证监会的主要监管目标和职责应该主要定位于保护投资者利益，加强信息披露和利益冲突的监管，维护市场公平，建立投资者的适当性原则，以发展多层次的市场。
（5）央行作为最后贷款人应该具有足够的灵活性和独立性，可在危机中给各类金融机构或商业机构以及重要的市场提供流动性。
（6）可以考虑在央行内部设立一个以金融稳定为目标，集中收集并标准化金融业数据的机构，覆盖金融业所有类型的机构。
需要强调的是，各国的金融监管模式各有利弊，不管框架如何设计，必须保证监管机构的专业性和决策上的相对独立性。从长远看，金融业的活力和金融系统的稳定最终来源于金融行业自身的核心竞争力，所以，应该继续有序稳步的加快金融行业对内和对外的开放。
