一、引言
2006年5月，国务院扶贫办和财政部联合启动贫困村互助资金试点：以财政扶贫资金为引导，由村民自愿按一定比例缴纳互助金，在贫困村建立民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展的生产发展资金，以便缓解贫困地区脱贫致富面临的资金缺乏问题。［1］至2013年底，全国28省共建立2.07万个贫困村互助资金，覆盖194.54万人，资金规模达到49.63亿元。［2］扶贫互助社是贫困村互助资金的组织载体，它属于以扶贫为核心目标、以资金合作为主要内容的农民合作组织，是一种特殊的合作金融组织。相关研究指出，扶贫互助社的制度设计体现了合作型反贫困理念，有助于实现政府扶贫供给与贫困户需求的有效衔接，降低政府扶贫资源向贫困社区传递过程中的交易成本，进而通过农户间的互助合作提高扶贫效率和贫困瞄准度。［3］
然而，经过近十年的实践发展，扶贫互助社普遍出现了“名实分离”（偏离扶贫目标、偏离合作方向）问题，呈现出与制度设计初衷渐行渐远的趋势。这个问题引起了学术界的广泛关注和讨论，其中聚焦于制度环境尤其是政府与扶贫互助社关系的研究取得了颇有解释力的研究成果。例如，黄承伟等认为，政府与扶贫互助社的权利边界不清晰、不合理，可能导致农民权利被剥夺、资金安全与风险控制难度加大等问题；［4］陆汉文等基于河南、安徽试点调查指出，政府偏重于保障资金安全，忽视对农民的赋权，是导致扶贫互助社难以充分发挥其功能的重要原因；［5］宁夏等对河北和云南4个扶贫互助社的调查表明，政府未能引导扶贫互助社强化针对贫困户的政策和特殊措施（如配股、赠股等），无形中提高了贫困户入社的门槛。［6］细致梳理可以发现，这些研究注意到政府行为对扶贫互助社的巨大影响，找到了扶贫互助社“名实分离”的重要直接原因。但不足之处在于，这些研究将政府视作外生变量，没有进一步揭示出政府的行为逻辑，因而无法阐明扶贫互助社“名实分离”的具体过程和深层逻辑，难以解释政府何以会促使自身主导设计的扶贫合作组织发生背离其初衷的蜕变。鉴于此，本文以Y县扶贫互助社为案例，以政（政府）农（农民）关系为切入点，试图从“政府”中细分出地方政府，通过分析压力型体制下地方政府与扶贫互助社的互动过程及行为规律揭示出扶贫合作组织“名实分离”的过程与逻辑【若无特殊说明，本文所用资料均来源于2012年5月10日—25日和2014年8月14日—29日对Y县的实地调研。】
Y县是全国开展扶贫互助社试点最早的县之一，下辖56个乡镇，有108万人。截至2014年9月，Y县共建立64个扶贫互助社，其中41个先是按照全国统一设计由入社农民自我管理，后由县扶贫移民局调整为由其下属事业单位扶贫互助指导监督中心（以下简称“监管中心”）实施受托管理（托管），清晰反映出政农关系视角下扶贫互助社“名实分离”的困境，对于认识全国范围内扶贫互助社的发展及揭示农村治理问题具有典型意义。本文主要依据这41个扶贫互助社的调查资料进行分析。
（一）自我管理阶段“名实分离”和资金安全问题初现端倪
自2006年启动试点至2012年实施托管这段时期，Y县扶贫互助社处于政府指导监管下的自我管理阶段，其具体特征包括：政府就运行规则提出总体要求并进行外部监管；具体负责日常运行事务的扶贫互助社管理人员由社员民主选举产生（村两委干部不得兼任管理人员）；互助资金量化为股份，限定每户至多入两股，颁发股权证，设置保护穷人利益的配股和赠股；贷款按照商业化机制操作，借款利息略高于当地信用社贷款利率，以形成对富人的“挤出效应”；有严格的再贷规定和小组联保约束；入社退社自由。试点取得了良好效果，呈现出较大活力，成为在全国颇具影响的典型模式。
2007年，Y县成立监管中心,具体负责扶贫互助社的指导与监管工作。其为全额拨款事业单位，隶属县扶贫移民局，代表政府与扶贫互助社打交道,主要通过不定期检查、月度财务报表等方式监测扶贫互助社运行情况，对扶贫互助社具体运行事宜不予干预。
这一阶段，扶贫互助社“名实分离”问题和资金安全风险已经开始露出端倪：资金主要被富裕农户控制利用，疏离贫困人口；穷人参与弱化，偏离互助合作方向；大额资金被少数人用于少数项目投资，安全风险增加。［7］
在这样的背景下，Y县扶贫移民局2012年开始实施托管制度，扶贫互助社与监管中心的关系随之发生重大变化。
（二）托管制度实施与“名实分离”问题的凸显
1.托管制度实施的组织基础：政农关系的科层化
Y县托管制度的组织基础是县、乡、村三级纵向管理体系（“县监管中心-乡镇管理站-村扶贫互助社”）：监管中心负责全县扶贫互助社的日常管理和监督，并代理各个扶贫互助社的会计业务；乡镇管理站负责本辖区扶贫互助社日常监管工作；村扶贫互助社负责具体业务，村支书担任监事。与三级管理体系相配套的制度安排有：工资绩效考核制、定期报账奖惩制、岗位责任制和“三金”专户管理制。
首先是工资绩效考核制。监管中心将扶贫互助社管理人员工资分为基本工资和效益工资两部分，基本工作总额每月按照当月利息收入的25%领取，效益工资每半年领取一次，原则上按照每月利息收入的5%计付。若不良借贷达到一定比例，则扣减效益工资。
其次是定期报账奖惩制。扶贫互助社管理人员每月按时向监管中心报账。若无法按时报账，就对扶贫互助社管理人员进行罚款，罚款金额为每次每人100元。扶贫互助社将每月收取的利息提交给监管中心专户储存，分社核算管理。
再次是岗位责任制。扶贫互助社主任缴纳1000元、报账员缴纳800元岗位风险金。所有管理人员向扶贫互助社缴纳不低于借款总额2%的入社资金，其入社凭证交由监管中心代为保管，以备承担资金借贷风险损失。
最后是“三金”专户管理制。监管中心设立专户，统一管理扶贫互助社的“三金”（公积金、公益金、借款风险金），用于调控全县扶贫互助社的退社取现风险，确保资金安全与农村社会稳定。
由此，监管中心实现了对扶贫互助社的有效控制，双方关系呈现出科层化的特征。
委托管理的实质是监管中心将扶贫互助社纳入科层化管理体系，通过全面行政控制提高资金的安全性，降低金融风险，以确保农村社会稳定。这种科层化管理在客观上加剧了扶贫互助社的“名实分离”问题。
从互助合作看，推动农民开展互助合作的关键在于向农民赋权，培育其互助合作能力。托管后，监管中心偏重于保障资金安全和防范退社取现风险，利用行政力量对扶贫互助社的运行干涉或规定过多。例如，为了调剂资金余缺，防范退社取现风险，督促管理人员按月收取利息，要求扶贫互助社将利息收入按月提交至县级专户存储。尽管该举措能够有效降低资金运行风险，并通过实现资金在不同互助社之间流动而有可能提高资金使用效率,但排除了扶贫互助社管理者和社员对利息收入的控制权。在这种情况下，扶贫互助社管理人员猜测监管中心利用专户资金开展经营活动，工作积极性、主动性受到较大影响。
与此同时，由于扶贫互助社管理人员有押金抵扣在监管中心，他们更关心的是影响到经济利益的资金安全与利息收入，对发挥扶贫互助社互助合作功能缺乏兴趣。同样，社员因为参与机会减少乃至丧失，对扶贫互助社也日趋冷漠。资金管理权上移后，扶贫互助社不再经常开展集中小组活动，只在年底分红时开一次社员大会。久而久之，社员也就将扶贫互助社视为类似农村信用社的金融机构，没有兴趣关心扶贫互助社的具体运行情况，认为保障资金安全是管理人员和政府的事情。
从贫困瞄准看，监管中心对防范风险的特别关注与扶贫互助社管理人员对自身利益的追求交织在一起，致使41个扶贫互助社在实际运行中普遍出现了不利于扶贫目标的一些蜕变，包括：取消针对贫困户的配股和赠股措施，导致贫困户覆盖面下降；收回社员股权证且放开入股资金上限，导致富户增加入股资金并“俘获”互助资金；要求扶贫互助社管理人员上交上岗风险金并根据贷款回收质量确定管理人员薪酬待遇，致使管理人员在审查贷款客户时亲富疏贫倾向愈发明显；等等。监管中心甚至默许仅有几个富裕户入股而组建的个别“虚假”扶贫互助社继续运行，仅仅因为这样的扶贫互助社社员还款能力强，且发生退社取现的概率比其他扶贫互助社要低。
三、扶贫互助社“名实分离”的制度逻辑：压力型体制下政农关系之悖论
荣敬本在1997年的县乡政体改革考察报告中提出“压力型体制”概念：“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各种指标而采取数量化任务分配方式和物质化的评价指标体系。根据指标的完成情况进行经济、政治方面的奖惩。任务和指标评价方式往往是‘一票否决制’，一旦某项任务和指标没有完成就视其全年成绩为零而受到惩处。”“各级政府都是在这种评价压力下运行的。［8］申恒胜等进一步将这种压力细分为行政压力和政治压力，并指出政治压力经常与“一票否决”处罚相联系，是地方政府官员真正的压力来源。地方政府完不成政治任务，将面临严厉的政治问责，相关人员及直接领导会受到惩处，甚至可能断送政治前途。［9］欧博文等认为，干部责任制诱发了选择性政策执行，具体表现为地方政府官员只注重与政治前途相关的可量化的考核指标，忽视那些尽管受到民众欢迎但不易量化的指标或考核范围外的指标。他们将上级政府的考核指标区分为“硬指标”和“软指标”，甚至将那些与“一票否决”密切相关的“硬指标”再进一步细分出“硬”、“软”程度不同的部分，只关注“硬指标”中的“硬条条”。由此，诸如“走群众路线”、民主工作作风以及尊重农民自治权利等许多受欢迎的政策常常因难以量化而无法有效落实，甚至被扭曲执行。［10］
压力型体制下地方政府的行为特征为深入认识扶贫互助社“名实分离”的深层逻辑提供了重要线索。
（一）上级政府的考核内容与方式
压力型体制下，上级政府如何考核县级政府，直接影响着县级政府与乡村社会的互动方式。近几年来，中央政府对扶贫开发工作的考核方式（激励机制）进一步规范化、指标化。根据国务院扶贫开发领导小组2012年印发执行的《扶贫开发工作考核办法（试行）》，扶贫开发工作考核的作用：一是评定本年度扶贫开发工作中的效果，并评定等级；二是为扶贫部门奖惩以及下年度财政专项扶贫资金分配提供依据；三是作为考核领导干部的重要依据。
具体到上级对县级扶贫部门扶贫互助社相关的考核，主要方式有计算机管理系统数据监测和实地抽查两条途径。数据监测属于常规途径，统计指标主要包括借款发放率、还款率、逾期率以及各类借款分布情况等。实地检查属于非常规途径，考察的指标相对较多。以2011年国务院扶贫办组织开展的一次全国扶贫互助社跨省检查为例，主要包括县域扶贫互助社的整体情况和具体扶贫互助社的具体情况，设计有县级、村级信息统计表，其中村级统计表涉及扶贫互助社基本信息、宣传发动、基本规定、制度建设、资金运行、财务状况、财务管理、档案管理以及监测等各方面情况。
在自我管理阶段，地方政府对扶贫互助社这个新鲜事物的管理缺乏经验，因而以简单贯彻执行中央政策为主。由此，在中央政策的原则性框架中，扶贫互助社呈现出较强的自主性嬗变的特征，主要表现在两个方面：一是精英控制导致蜕变。例如，为争取互助资金，新繁村村干部2010年在很多当事人不知情的情况下，编造了一份假入社人员名单，但实际上只有几个富裕户入社。财政资金下拨到扶贫互助社后，被这些富裕户用于投资砖窑厂。二是农户生计方式社会化导致蜕变。在城市化、工业化背景下，Y县农户分化为纯农户、兼业农户和脱农户等不同生计方式，纯农户和中低收入兼业农户的生计方式中内在包含着疏离扶贫互助资金贷款的行动取向。为了维持生存与发展，扶贫互助社必然出现将互助资金借贷给资源禀赋较好的脱农户的倾向。［11］在此情况下，扶贫互助社中往往会出现“垒大户”、“跨村放贷”等包含较大潜在风险的现象。
尽管导致扶贫互助社自主蜕变的具体原因不同，但其内在动力和机制实际上是相通的，即源自资金在市场经济环境中的逐利本性，并且这种逐利性同时也伴随着高风险性。
（三）潜在资金安全问题与压力约束下政农关系之悖论
虽然《扶贫开发工作考核办法（试行）》主要列举的是操作层面的行政指标，但政治压力的重要性是不言而喻的。由于自我管理阶段扶贫互助社包含的资金安全问题，有可能引起群体性事件，进而有可能导致地方政府被追究政治责任。Y县扶贫部门一旦意识到这一点，马上就会感受到巨大的政治压力。这种压力与“一票否决”相联系，对基层政府官员的政绩乃至政治生涯具有致命性影响，远远超过了《扶贫开发工作考核办法（试行）》所列行政指标带来的压力。
可见，地方政府真正害怕的是与扶贫互助社自主发展实践中显露出的资金安全问题相联系的社会稳定风险。规避这种风险，确保不出现“农民闹事”的情形，是地方政府必须完成的“硬指标”。这也就是托管制度的来由。
在意识到扶贫互助社带来的政治压力后，监管中心对扶贫互助社的监管主要集中在两方面：一是全力保障“硬指标”，即将资金安全作为重中之重，确保不发生群体性事件，确保农村社会“不出事”，这是底线和政治高压线；二是放宽“软指标”或不易测量的指标的执行空间，流于从形式上满足这类考核指标的要求，哪怕其结果是偏离了中央政策设计的初衷。到了托管阶段，监管中心进一步强化了以“不出事”这个政治目标为重点的制度设计，通过政农关系的科层化为托管制度的实施提供组织保障，其结果是扶贫互助社与贫困农民渐行渐远，“名实分离”问题更显昭彰。
四、简要结论
毋庸置疑，压力型体制有其合理的一面。它有助于克服行政系统的慵懒、散漫状态，保障中央政令畅通。［12］改革开放以来，压力型体制下的晋升锦标赛机制在激励地方政权推动经济发展、促进私营经济壮大等方面都发挥了特别重要的作用。［13］但是，压力型体制也带来了地方政府与乡村社会的关系问题。地方政府往往优先从政治角度出发对政策加以选择性执行，把“不出事”作为必须确保的“生存”指标，把扶贫惠农作为在“生存”前提下尽量争取的“发展”指标，这就容易导致农民需求得不到有效回应甚至利益受损等现象的发生。受资金逐利本性的驱动，扶贫互助社自我管理阶段的蜕变具有一定的必然性和合理性，其结果是“名实分离”和资金安全问题的初步显现。在压力型体制下，地方政府关注资金安全问题及与之相关的社会稳定风险甚于关注“名实分离”问题，进而采取行政手段对扶贫互助社实施全面控制，实现了对资金安全问题的“完美解决”，同时也导致扶贫互助社“名实分离”问题的明显加剧。对于地方政府来说，这个代价无关紧要，因而是值得的。对于中央政府指导开展的扶贫互助社试点来说，这个代价却是致命的。公共政策在具体实施和执行过程中“走样”的奥秘于此可见一斑。
对于涉及农民特别是贫困农民切身利益的扶贫互助社而言，将地方政府的行为置于压力型体制下进行监督和规范无疑是必要的。问题的关键在于如何保障这种压力实现初衷，迫使地方政府在农村真正将农民（特别是贫困农民）的利益作为其执政行动的优先目标，减少“目标—手段”的偏差。很显然，解决这个问题的根本措施在于使地方政府的利益与农民（特别是贫困农民）的利益实现一致。由此出发，在压力型体制下，推动扶贫互助社以致整个扶贫开发工作、农村工作良性发展的突破点在于，改革地方政府经济社会发展实绩的考核办法，建立更能够反映农民特别是贫困农民利益的考评体系。这是中国现行公共管理体制改革的一项大课题。
参考文献：
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［3］林万龙,钟玲,陆汉文.合作型反贫困理论与仪陇的实践［J］.农业经济问题,2008,（11）.
［4］黄承伟,陆汉文.贫困村互助资金的安全与风险控制——7省18个互助资金试点的调查与思考［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版）,2010,（5）.
［5］陆汉文,钟玲.组织创新与贫困地区“村级发展互助资金”的运行——河南、安徽试点案例研究［J］.农村经济,2008,（10）.
［6］宁夏,何家伟.扶贫互助资金“仪陇模式”异地复制的效果——基于比较分析［J］.中国农村观察,2010,（4）.
［8］“县乡人大运行机制研究”课题组.县乡两级的政治体制改革如何建立民主的合作新体制——新密市县乡两级人民代表大会制度运作机制的调查研究报告［J］.经济社会体制比较,1997,（4）.
［9］［12］申恒胜,王玲.政治问题的行政化：基层改革的逻辑——对四川省L县T镇人大代表专职化改革的实证观察［J］.理论与改革,2010,（6）.
［10］欧博文,李连江，唐海华（译）.中国乡村中的选择性政策执行［EB/OL］.http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/fenleisuoyin/fenzhishehuixue/nongcunshehuixue/2011-03-01/12259.html.
［13］杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史［J］.社会科学,2012,（11）.
注：［基金项目］国家社会科学基金项目“社会企业与贫困村互助资金运作模式创新研究”（11BSH054）、中央高校基本科研业务经费项目“我国连片特困地区产业扶贫机制与模式研究”（CCNU12C02006）的阶段性成果。
