关于治理与权力，不少学者对两者关系进行了论述，例如，程广云认为，“治理是以权力为核心的行为，是权力的运作。”[1]谭兴中认为，“治理结构，实际上是一种对权力的约束机制”。[2]张广利、徐丙奎认为，“治理是与权力相对应的，有什么样的权力就应该有什么样的社会治理方式，治理方式可以说是权力的外在表征。”[3]由此可见，治理的一个非常重要层面的涵义就是指与公共权力有关的治理主体在实施公共影响力、谋求公共利益过程中形成的某种相互依存关系以及这种关系模式同周围环境之间进行物质、能量与信息交换的互动格局。以此视域观看农村基层治理，当前村民自治进程中纠结的“乡政村治”和“村两委会”关系问题，正是由于与乡村公共权力(乡镇行政权力、村党支部政治权力和村委会社会自治权力)有关的治理主体在实施社会影响力、谋求乡村公众利益过程中没有形成相互间的良性互动关系。例如，“乡政村治”方面，行政权力和自治权力之间始终处于一种此消彼长的博弈状态，村民自治权利(权力)与国家行政权力之间的关系因乡镇政府的行政干预而处于失衡、扭曲甚至破裂状态，直接引起村民与政府之间的冲突与矛盾，甚至是对抗，从根本上影响了乡村社会的和谐与稳定。又如，“村两委会”关系方面，来自于上的执政党的执政权力和来自于下的村民民选的自治权力，成为农村基层组织中权力冲突的主要来源，这种冲突所形成的内耗，严重侵蚀了村庄有限的自治资源。
基于此，本文认为如果不能对乡村权力及其运行关系进行科学规范、合理界定，就难以形成乡村治理的多元主体良性互动和合作共治共赢格局，乡村治理现代化也就难以从根本上实现。
如果从权力运行机理来看，治理现代化要求权力主体在公共政治场域中治理理念、方式、运作轨迹、运作边界和运作目的合理化、科学化、规范化；各个权力主体在行使治理职能时配置资源、征调资源和整合资源能力最大化及追求目标一致化；各个权力主体在公共事务治理中互动民主化、平等化和高效化；现存的权力主体运行体系能够应时应景地促进社会的稳定化和有序化。如果满足了这些要求，我们就说这种权力运行符合治理现代化的价值取向。而从当前乡村权力运行体系来看，乡村权力运行机理与治理现代化的价值取向还存在一定的差距。
第一，从治理主体理念来看，治理现代化需要治理主体具备共同责任意识、参与意识和公共利益认同意识，但在村庄权力运行中这种意识则相对欠缺。表现为：有的治理主体受传统文化观念、行政思维惯性及市场经济利益准则的影响，缺少公共理性精神和公共责任意识，在治理过程中出现公权力的私人化，公共事务处理的人情化等现象，使村庄不断由有序走向无序；有的治理主体表现为政治参与意识缺乏，不论是村庄选举还是村务管理都表现出一种政治冷漠；有的治理主体表现为治权意识不足和合作意识欠缺，不论是在资源配置上还是在村庄整合上都难以发挥有效性作用。例如，随着原有村庄社会关联度的降低及粘合农民利益中间组织的缺失，村民每个人日益成了原子化的个人，这就导致每个村民不是以集体组织化的方式而是以个体的方式参与村庄治理，从而导致村民一致行动能力的丧失，体现为村庄治理行为的多样性、异质性。
第二，从治理主体行为的规范性来看，由于乡镇行政权力、村党支部政治权力和村委会社区自治权力三个主体运行空间不明，运行目的和功能混乱，运行方式或手段不合理，因而农村基层民主治理中时而出现权力运行欠规范化现象。例如，从乡镇视角来看，有些乡镇政府仍习惯于沿袭过去“命令—服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式，用国家的公权力去干预村庄的自治权力，要么借助选举活动干预和操纵使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选，要么用直接行政命令取代村民自我管理。这种状况必然使得村民自治权的行使很难得到实质性提升。从村委会视角来看，由于治理问题的复杂性或治理资源的有限性，村委会需要乡镇政府提供一些帮助，在这种利益关系下，有些村委会便会听命于乡镇政府，尽可能地贯彻乡镇政府的行政意图，用行政权力去挤压村民自治的自主和独立空间。从村党支部视角来看，村级党组织和村委会之间围绕农村内部社会资本的控制所进行的博弈也消解了村两委会治理村庄的精力，造成两委会治理村庄功能的萎缩。关于乡村关系、村两委会关系，虽然不少法律文本对此做出了明确规定，但治理主体自身制度执行意识的缺乏和法制观念的淡漠有可能导致权力主体治理行为的随意性和低效性，表现在村民自治的实际运作中，就是制度文本的规定要么被规避，要么走了样，理性设计的“应然”模式与现实的具体执行出现了分离。
第三，从治理能力来看，基层政权组织动员、征调资源的能力和发动村民一致行动的能力随着整个农村社会的开放和农村土地吸附能力的减弱而不断削弱。例如，对于经济比较落后的地区来说，村民们更多的经济来源是他们外出打工或经商的收入，外缘化的资源获取途径降低了他们对村级组织的依赖，村庄干部们难以像过去那样对普通村民行使强制力量和权威。再加上集体经济的缺失，一些村庄还存在着相当多的债务，村级组织掌握的资源比较有限，需要村级组织履行的职能也逐渐减少，所以，在村庄公共利益和村庄发展中两委会成员难以有所作为或难以有大作为。同时村庄干部本身也是理性的行动者，他们会根据自身行动动机和机制不断进行抉择，进行利益的权衡和博弈，关于这一点，学者吴毅曾有过深刻的揭示：“置身于这一状态中的村干部既受到政府和村民两种力量的影响，却又不为其中任何一种力量完全掌控和吸纳，于是，作为一个理性的行动者，在国家与农民这两头之间摆平衡、踩钢丝甚至两头应付就可能成为其行为的最典型特征”，[4]加之村庄资源的匮乏与发展机会的有限性，这些都可能导致基层政权组织的成员在村庄治理中难作为或不作为。
第四，从治理体系本身与环境适应性方面来看，乡村有它自己的运作环境和治理逻辑，而当前推行的村民自治制度框架下的权力运行体系对大多数村庄来说并不是自然生成的，更多是外部力量设计的。所以这一权力运行体系要想对接现有的乡村治理逻辑，本身就必须学会融入，学会适应。关于这一点，乡村学者徐勇曾指出，“在现代化进程中，古老的乡村需要借助外力影响才能走出传统的窠臼。但任何外力影响都需要与乡村内部的要求和动力相契合，实行内源发展”。[5](P304)我们在将村民自治体系嵌入到具体农村社会环境中去分析的时候，发现要么治理体系本身适应性不够难以发挥有效作用，要么治理体系本身在适应性中丢失了治理的初衷，导致各个治理主体的行动或行动的结果违背了国家推行村民自治的初衷。
正是这诸多要素之间形成的相互影响、相互制约的关系构成了现有乡村权力运行模式。而当前基层乡村治理环境发生了变化，乡村社会正从总体性社会向多元化社会格局转变，“乡镇政府不再作为唯一的权威主体和权力中心，但又是绝对不能缺少的治理主体；村民组织和村民代表等作为公共治理主体之一，通过对话、协商参与公共事务，享有与政府平等的地位；乡村精英也积极发挥自己的力量，自觉参与乡村治理。”[6]乡村治理生态所发生的这些深刻变化，迫切需要乡村权力运行体系的现代化转换与发展。
二、“乡村权力运行体系”现代化的应然框架
所谓体系，“按照系统论的一般理解，体系的结构主要包含两方面的内容，一是组成体系的基本要素，二是各要素在特定时间与空间下的相互作用方式。”[7]从乡村权力运行体系来看，当前农村治理中活跃着三类权力主体：(1)代表行政权力的乡镇政府。乡镇政府是国家行政权力在农村的基础和末梢，虽然这种行政权力的行使需要接受乡镇党委的领导，但最终是要通过乡镇政府权力的行使来外显的。所以我们这里的“乡镇政府”是狭义的，指乡镇人民政府，不包括乡镇党委和乡镇人民代表大会。从整个国家行政权力的设置来看，乡镇政府是上层国家权力与基层社区权力互为影响、互为渗透的交汇点，其运行方式和运行功能都有不同于其他层级的国家权力运行的特殊性。(2)代表政治权力的村党支部。村党支部在政治权力运行过程中，所涉关系主体既有上级乡镇党组织，又有村委会。村党支部与乡镇党组织是上下级关系，村党支部坚决服从上级党组织的领导，并在上级党组织的领导下开展工作；村党支部与村委会之间的关系，从权力属性上来看是党对农村的政治领导权与村级社区的村民自治权之间的关系，村民自治权的实行要坚持村党支部领导并在法律法规范围内进行。(3)代表村民自治权力(权利)的自治组织。自治权具有权利和权力的双重属性，其行使的主体有村民、村委会、村民会议和村民代表大会，而具有公权力性质的主要是指包括村委会、村民会议和村民代表大会等在内的村民自治组织。其中村委会是乡村治理的实质主体，是农村一切公共事务的承载者和组织者。“村民自治组织作为村庄公共治理主体，与政府组织、行业协会等非政府组织一起共同构成对社会的治理，办理村庄公共事务和公益事业，行使着一定的管理社会事务的公共权力。”[8]我们文中所指的村民自治权力(权利)主体的考察对象主要是村委会。
根据治理现代化的要求，我们不难推导出乡村这三种权力运行体系现代化的应然框架。
第一，乡村权力主体之间应是一种平等基础上的协商、合作伙伴关系。在乡村治理中，随着农村基层组织权力转变的完成，村庄一级治理权力已经由他治转换为自治。自治的首要要义就是让村民在村庄治理的相关事务中实行“自我管理、自我服务、自我教育和自我监督”，而要实现“自我管理、自我服务、自我教育和自我监督”，村民就必须掌握自治权力，而且所掌握的自治权力最终又应该转化为对社区公共事务的集体决策机制。这种政治安排客观上推动了乡村关系和两委会关系的转变，即纵向上的乡村关系由“领导和被领导”的关系转换为“指导和被指导”的关系，横向上的两委会(村党支部与村委会)关系由“党政一体”关系转换为“宏观领导与微观决策”的关系，这两种关系得以建立和维系的依据就是共同服务于村民自治的需要。因此，三种权力在“村民自治”的中心任务下，应该存在着权力运行的相互依赖性、相互制约性，权力主体需求的上下呼应性及权力价值取向的高度契合性。只有这样，各权力主体的种种需求才能整合为一种动态行为机制，形成多元共治、理性对话、民主协商的完美路线图。乡镇政府和村党支部要从维护乡村民众公共利益的角度，为村民履行“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”权利搭建平等、自由、公正、包容的协商、沟通平台。
第二，乡村权力主体相对于治理标的来说应是一种共同负责、共同治理关系。共同负责和共同治理包含两方面的含义：一方面，共同负责、共同治理本身就内含有对社会多元化的认可和对社会共识的认同，“共识……是建筑在对个性和多元性的承认之上的。……真正的共识绝不会否定差异，取消多元性，而是要在多元的价值领域内，对话语论证的形式规则达成主体间认识的合理的一致”。[9]另一方面，共同负责、共同治理也是对治理价值要义的回归。治理的价值要义是善治，而善治最直接的表现就是公共利益最大化的实现。为了实现公共利益最大化，就要突破过去单一行政权力管理方式失灵、管理效应不明的缺陷，实现社会事务管理和社会秩序维持的公共化。所以，为了建立三种权力主体共同负责、共同治理的关系，权力主体既要树立多元统一的公共理性精神，又要开展责任分解与义务分担的具体行动。没有多元化统一的公共理性精神，多元治理就难以在制度和行动层面上得到统一；没有责任分解与义务分担的具体行动，治理资源就可能因相互间的扯皮而形成内耗。当然，在多元协同治理中，各个权力主体的治理责任是不同的。乡镇党委和乡镇政府承担主导性治理职责，是首要的责任主体。政府本身不仅要扮演好公开、公平、公正治理者的角色，还要对其他治理主体实行正确的引导和培育。村党支部承接了以往由政府承担的社会方向的引导职责，因为它来源于农村并服务于农村，具有更强的社会性、广泛性和整合性，能够起一个贯彻、落实社会主义新农村建设的方针和政策的作用。上述两种力量代表着国家的价值取向。但涉及具体自治事务时，村委会和村民在社会治理中将发挥主导性作用，这一力量代表的是社会力量，是基层社会组织力量的重构。当然，村委会和村民在履行其自治责任时不得侵蚀和消解基层政权组织在乡村的执政权威。
第三，乡村权力运行在治理能力方面必须体现为规范而有效。只有形成规范而有效的权力运行体系，治理才是多元主体互动、社会有序状态不断实现的治理。这种规范而有效的运行既离不开三维权力行使空间和行使功能的明晰化，又离不开三维权力行使方式的合理化。为了达此目的，法律法规首先要予以明确界定，否则权力边界规定本身的模糊性容易刺激权力主体的自利本性和固有的扩张性，促使其不断侵蚀其他的权力空间。另外，权力主体要在法治思维指导下按照法治方式行使权力，因为权力的扩张性冲动有可能使权力本身不能循规蹈矩地坚守权力作用的边界，总是试图突破法律法规的限制，寻求渗透的空间，期望得到更多支配性权力。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[10](P154)所以，乡村政治场域中治理的最佳状态就是三维权力本身能够明晰各自的权力边界及权力功能，真正做到坚持法定职责必须为、法无授权不可为，并能合理地选择权力运行方式。当然法律法规不可能对所有领域进行明确界定，所以当法律对三种权力规定的边界不清晰时，要自治权优先；当自治权能够解决自治事务时，要尽可能发挥村民自我管理的能力，慎重避免行政权的干预，政府的职责就是赋权社会，并努力为提高公民社会自我治理能力创造条件。
三、“乡村权力运行体系”从实然走向应然的出场路径
乡村权力运行体系的现代化转换与构建，需要明确区分权力作用的边界，科学规范权力作用方式，合理整合权力作用目的，正确梳理权力主体的关系，使它们在良性互动中实行乡村社会的治理与善治。
第一，明确规定权力运行空间。(1)乡镇政府作为行政权力的行使主体，其作用的边界只能限于政府行政范围，即经过合法论证并以法律法规明示的政务范围是其权力行使的界限，具体包括国家政策的贯彻和政府必不可少的行政管理。(2)村党支部作用边界是宏观层面的政治领导，其工作权限包括组织领导村委会选举工作，整体谋划全村经济发展和精神文明建设，支持村委会依法独立负责地开展工作，领导村委会致力于规范干部行为、反腐倡廉方面的制度建设，加强对党内成员监督、评议和考核。“虽然村民自治意味着农民相对独立的自主权，但这种自主权却是在党组织正确引导下运作的结果，是在坚持党的领导下农民当家作主的反映，是党的领导权民主化在农村的延伸形式。”[11](3)村委会作用边界是独立行使自治权力、管辖村务。但其权力的行使只限于自治范围内的事务，其运作不得涉入行政权所管辖的公共行政事务，不得超越村民的赋权范围，也不得超越法律法规的规定，如果其决策或管理的事务事关全体村民切身利益，还得报请村民会议或村民代表大会讨论决定。为此，关于三种权力的运行空间，出台的法律制度不仅要有明晰的法律内涵、具体的操作细则、规范的执行标准和严格的监督措施，确保法律体系的完备性和配套性；还要使关于乡政村治关系、村两委会关系的各种规定之间形成相互协调、互相照应的关系，确保法律体系的闭合性和周延性。
第二，科学规范权力作用方式。(1)乡镇行政权力作用方式。乡镇行政权力作为国家治理体系的末梢和基础，作为与社会直接对接的基层政权组织，需要树立依法行政的理念，养成依法行政的行为习惯；在缩小乡政府的行政权力的同时不断提升乡政府的治理能力；在维护基层社会稳定的基础上扮演好村治权力成长的有力推动者角色，确保村庄依法自主管理村民自治范围内的各类事项。(2)村党支部权力作用方式。村党支部作为中国共产党的农村基层政治组织，在乡村治理中要超越各种具体利益纷争，扮演好政治方向引导者角色、社会利益协调者角色和村庄秩序守护者角色；同时村党支部自身要不断加强纯洁性、先进性建设，不断创新治理方式，不断拓宽其权威合法性基础，在稳定乡村社会秩序和发展乡村民生经济中累积起更多合法性资源。(3)村委会自治权力作用方式。村委会作为基层自治组织，必须对涉及本村范围内的自治事务履行自我管理、自我服务、自我监督的职能；协调和维护农村社会秩序的工作；尊重并保护其他集体组织依法独立进行自主权，尊重并保护村民依法独立行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利；履行上传下达的职能，上传是指村委会要善于聚合村民的利益诉求，并向上级乡镇党政组织传递、表达这种诉求，下达就是把上级政府的路线、方针、政策及时到位的向村民宣传。而村委会与村民是代理与被代理关系，村委会与村级其他组织之间是互助合作关系，村委会行使自治权力时不可使用强制性，这些都是对村委会作用方式的内在规定。
第三，合理整合权力互动目的。关于这一点，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中曾围绕治理体系和治理能力现代化，提出要变革政府与社会关系，确立一种官民“协同治理”的新的社会运作逻辑。而“协同治理”的要义就是治理主体追求治理目标的一致性。在当前乡村治理格局中，由于乡村权力主体各自秉持的价值观和道德理念不同，权力运作的立场不同，所以其对权力运行目的的希望也不同。乡镇行政权力关注的是如何整合社会秩序，并使各个村庄更好地服务于乡镇的目标；村党支部政治权力关注的是党的路线、方针、政策的遵从程度和执行力度，并要求村委会接受自己的领导。村委会自治权力关注的是村庄集体利益和村民个人利益的最大化，包括经济利益、政治利益和文化利益。与此同时，不论是党支部的政治权力还是村委会的自治权力最终都要通过一定的人行使，而这两个组织的一把手又分别是支部书记和村委会主任，所以这两种权力的行使中还有可能穿插有权力运行目的个人化和私人化。为此，为了达成治理目标的一致性和公共利益的最大化，各级权力主体就必须在公共理性精神和公共责任观念的引导下形成权力运行的良性互动。例如，乡镇政府在处理农村政务和村务时，就是要由以往自上而下的一维行政向上下互动的多维行政转变，要由以往单一主体的管理行政向多元主体的治理行政转变，要由以往的乡村控制行政向以满足乡村社会自治需求为目的的服务行政转变。这就需要乡镇行政权力基于乡村治理逻辑，主动作为，创造条件鼓励所有利益相关者参与平等对话与协商。在这种平等对话与民主协商中，乡镇政府要坚持行政的公共性、公正性和公开性，努力为乡村社会提供优质的公共资源。村党支部和村委会也要在秉持公平正义的基本方向和价值取向的基础上，在领导乡村社会和服务乡村社会的有机互动中，不断实现乡村公共利益的最大化和最优化。
第四，正确梳理权力主体关系。村委会在行使自治权力时必须接受乡、镇人民政府依照国家法律和政策布置的相关行政工作，村民委员会不得以自治为由加以拒绝。村委会在行使自治权力过程中必须接受乡镇行政的指导和监督，但它的地位不是乡镇行政的下属机构，而是与乡镇行政进行平等对话、沟通和村民利益综合表达的自治机构，所以，乡镇的指导仅限于自治权行使中的指导，监督仅仅限于法律法规范围内的监督，同时不管是行使指导权还是行使监督权又都必须以承认与保护村民四个方面民主权利的实现为前提，以实现村民政治主体的意志和利益为目的。党支部作为乡镇党委的一个支部，在尊重农村社区依法自治发展的前提下，对村民自治自身不足的一面进行必要的适当的干预，以维护国家和社会的整体利益，同时在制度化分工的基础上，鼓励村委会成员进行协调、合作，以便形成相互监督、相互支持的良性互动的结构关系。村委会作为基层群众性自治组织，需要按照民主、自治的原则管理村庄公共事务和公共事业。村委会与村党支部之间虽然存在一定的领导关系，但两者从理论上来看并不存在此消彼长的零和博弈关系，这种领导核心不等同于“包揽”或“随意干预”，它主要侧重于宏观层面的政治领导，“领导是一种‘率先垂范’的、非权力性的导向行为。它跟强迫命令、行政管制无关。”[12]
总之，为了推进乡村治理现代化，回归村民自治本来意义上的民主与自治，提升村民借助村委会这一组织载体参与村内政治事务、经济事务和社会事务管理的积极性和有效性，就必须根据相关法律法规科学合理地界定三种权力之间的关系，以法律法规约束乡镇行政权力的扩张，规范村党支部政治权力和村委会自治权力作用的边界。只有这样，才能构建起行政权与自治权持续互动，各类主体共同参与，社会有序与活力统一的多元治理、共建共享的乡村治理新模式。
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标题注释：本文系江苏省社会科学基金课题“群众路线与农村基层民主政治研究”(项目号：13DS009)的阶段性成果。
