一、问题提出
学前教育是教育事业的重要组成部分，是基础教育的重要奠基。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)要求“把发展学前教育摆在更加重要的位置”。改革开放30多年来，我国政治、经济、社会发展经历了从计划经济向市场经济的转变，历经改革开放的变革、科教兴国战略的实施以及科学发展观下的和谐社会建构等不同历史时期。学前教育的发展也随着社会经济的发展、大众需求的不断变化经历了复杂的变化历程。本研究拟运用结构方程模型(Structural Equation Model，简称SEM)，测量不可直接观测的“制度变迁”这个潜变量对我国学前教育发展的影响，并对各体制机制的影响程度进行深入解析，以期更加客观地认识影响我国学前教育发展的制度因素，从而为进一步推动我国学前教育事业的可持续发展提供科学依据。
二、研究方法
(一)内外部体制改革的指标选取
为明确内外部制度变迁因素及其对我国学前教育发展的影响程度，本研究将内外部制度作为一个解释变量，进行年度定量测算。首先，本研究将社会、经济以及教育内部制度的影响在测量时统一称之为“综合制度”这一概念。其次，综合的内外部制度主要通过三个维度来反映：市场化程度、政府依赖程度和城镇化进程。
1.市场化程度
教育部2012年3月发布了《学前教育督导评估办法》，其中的《学前教育督导评估指标体系》一级指标中的“发展水平”包含了“城镇和农村公办幼儿园所占比例、广覆盖程度明显提高”这一项，由此可以看出我国学前教育发展状况与办学体制密切相关。在社会主义市场经济制度要求下，市场对学前教育发展将产生直接影响，所以本研究选取“民间学前教育经费投入占比”这个指标对市场化程度进行测量，其所占比重越大，说明市场化程度越高。同时，举办公办园是政府直接提供学前教育公共服务的典型方式，[1]也直观、具体地反映了政府对学前教育的直接投入与供给情况，因此本研究还辅以“公办园占比”这一指标来衡量市场化程度，其占比越大，表明市场化程度越低。在我国教育统计体系中，幼儿园分类按教育部门办园、集体办园、民办园和其他部门办园四分法，没有单独的“公办园”这一指标，但有“民办园”指标，因此在计算时可以用幼儿园总数减去民办园数得到公办园数。
2.政府依赖程度
政府对学前教育的重视程度是影响学前教育在社会发展中普及程度的重要因素。一般来说，重视学前教育的国家会加大对学前教育的经费投入，其学前教育的发展对政府的依赖程度也较高。在我国当前以地方政府为主的教育管理体制下，[2]本研究拟选取“地方教育经费占比”作为学前教育对政府依赖程度的衡量指标，其所占比重越高，说明学前教育发展对中央政府的依赖程度越低，或者说地方参与程度就越高。另外，以“学前教育国家预算内经费收入占学前教育总收入的比例”来反映政府在学前教育上的财权，可以测量政府对学前教育投入的努力程度。与此同时，由于当前财政性教育经费是学前教育经费中最关键、最重要和最敏感的指标，所以我们把“财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例”作为衡量政府投入水平的另一重要评价指标。
3.城镇化进程
除了我国现存的城乡二元经济结构和社会结构所带来的城乡学前教育发展不平衡外，城镇化进程即城镇化水平也是影响入园率的重要因素。已有研究表明，在我国一些城镇化水平较低的省，教育更接近私人产品，学生家庭财产状况对教育的影响较大，只有那些能够支付教育费用的家庭才能构成需求。[3]在部分欠发达农村地区，由于难以支付一般性甚至基本的幼儿园费用，使得大量适龄幼儿无法接受学前教育。本研究以“城镇化率”来反映城镇化进程，城镇化率对于学前教育入学率有一定的影响，特别是农村学前教育。另外，本研究还拟用“城镇人口可支配总收入”来反映城镇化水平，一般来说城镇居民的收入越高，其所在地区的城市化水平越高。在本研究中，城镇人口可支配总收入=城镇人口平均可支配收入×总的城镇人口数。为了消除价格变化对模型的影响，本研究对“城镇人口可支配总收入”这个变量只取其指数，以避免历年市场价格变化带来的影响。
(二)学前教育发展水平的指标选取
基于研究意义与数据的可得性，本研究的“学前教育发展”特指学前教育普及程度或机会，并用“学前三年毛入园率”来表示。所谓“学前教育毛入园率”指各国不论年龄大小，在各种学前教育机构中注册的3～5岁幼儿总数在适龄组人口中所占的百分比。联合国教科文组织采用“学前教育毛入学率”来反映世界学前教育的普及情况。[4]我国的政策文件也多次提及学前教育发展的目标和要求，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》就提出有条件的地区到2020年要普及学前三年教育。入园率是反映学前教育机会最直接的指标，由于我国学前一年的普及率已达到相当高的水平，但统计口径差异较大，因此本研究拟采用“学前三年毛入园率”作为测算指标来反映学前教育的普及程度和水平。
(三)工具与方法
对体制改革影响作用的量化研究需要从统计上解决两个问题：一是如何将体制改革变量纳入统计分析之中；二是如何在模型中较好地体现和分析体制改革与学前教育发展的关系。基于数据分析的有效性，本研究将采用结构方程模型对上述问题进行处理。结构方程模型依据变量是否可直接观测，将其分为观测变量(Observed Variable)和潜在变量(Latent Variable)，其中观测变量指可观察、可度量的变量，如教育经费、城镇化率等；潜在变量指无法直接观测但可以通过外显的、可观测的指标去间接测量的变量，如市场化程度这一潜在变量就可以通过民间资本投入占比(观测变量)等指标进行间接测量。
根据变量间的因果关系，变量还可分为外生变量(Exogenous Variables)和内生变量(Endogenous Variables)。外生变量指不受任何其他变量影响但影响其他的变量，相当于自变量。内生变量则是指会受到任何一个其他变量影响的变量，相当于因变量。[5]事实上，结构方程模型源于路径分析和实证性因子分析，由测量方程(表示指标与因变量之间的关系)和结构方程(反映内生变量与外生变量的关系)两部分构成。[6]
本研究中所使用到的数据主要选自1995年到2013年全国层面的相关数据。①由于通常使用的协方差结构方程模型要求样本量不能低于200，因此本研究中采用PLS(Partial Least Squares)结构方程模型，这种PLS结构方程模型已经在各类综合发展评价研究中取得了良好的应用效果。[7]数据分析采用SPSS 18.0和Smart PLS 2.0软件。
(四)模型构建
本研究建立的结构方程模型包含了三个潜变量，也就是衡量内外体制改革的三个维度，最后综合成一个潜变量，主要是看其历年来的变化与学前教育发展变化的相关程度，或对学前教育发展的影响情况。潜变量无法直接被测量，而必须通过其下所设的观测变量才能被测量到。本研究初步选取了7个观测变量作为测量指标，通过检验后最终形成如表1所示的影响学前教育发展的指标体系。
三、研究结果与分析
(一)模型检验
将筛选出来的各项指标的历年数据代入所建立的结构方程模型进行测算，最终得到图1。
对结构方程模型中几项维度的指标进行唯一维度检验，结果显示每项维度的第一个成分特征值均大于1，第二个主成分特征值均小于1，都通过了该项检验。通过SmartPLS2.0软件中的PLS程序进行迭代运算，最终得到表2所示的模型检验结果。
内部一致性系数作为广泛使用的一种信度测量工具，主要用于评估观测变量能够解释其所建构的潜变量的程度。[8]通常认为，当该系数的值大于0.6时，所建构的测量模型具有满意的信度和稳定性，测量模型达到了信度要求。从图1可以看出，所有潜变量的合成信度都达到0.9以上，远远大于通常要求的0.6，说明测量变量与潜变量的一致性程度很高，能较好地解释其对应的潜变量。综合体制改革变量对学前教育发展变量的相关系数也达到了0.872，表示相关度较高。
在上述模型中影响程度的因子负荷从大到小依次是政府依赖程度、城镇化进程和市场化程度。具体来说，“地方教育经费占比”和“财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例”两个观察变量在对政府依赖程度上的因子负荷分别是0.803和0.910，可见两者对政府依赖程度的因子负荷都较高。在城镇化程度方面，两个观察变量“城镇化率”和“城镇家庭可支配收入指数”对于城镇化程度的因子负荷均在0.9左右，说明这两个观察变量可以较好地反映城镇化程度。
总的来说，内外部体制改革与学前教育发展有着较强的相关关系。从市场化角度看，当前民间资本投入对提高入园率有着积极的促进作用，但是从影响程度上看，国家财政性学前教育经费的投入对学前教育发展的影响更加明显。此外，城镇化进程对于学前教育发展也有着正面且显著的影响，即城镇化程度越高，学前教育发展越快。
图1 内外部体制改革对学前教育发展影响的结构方程模型测量结果
(二)体制改革因素与学前教育发展的关系分析
1.市场化程度与学前教育发展的关系
从表3可知，“民间学前教育经费投入占比”与学前教育发展的相关系数为0.6以上，两者在0.01水平上显著相关(P=0.002)，具有较强相关关系，即入园率随民间学前教育经费投入占比的增加而增长。如表4所示，回归分析结果显示无论是常量还是解释变量，其t统计量对应的P值均小于显著性水平0.05，通过了t检验。回归系数为0.568，也就是说民间学前经费投入占比每增加1个百分点，入园率将增加0.568个百分点。这表明通过市场机制吸纳社会资金投向学前教育，对于突破国家发展学前教育资金不足的瓶颈具有重要的积极意义。但是，如果过度依赖社会和市场，将无法体现学前教育作为公共服务的基本性质，[9]所以在发展学前教育的过程中，民间经费投入并不能代替政府的财政性经费投入。
2.政府依赖程度与学前教育发展的关系
如表5所示，“地方教育经费占比”与学前教育发展的相关系数在0.6以上(P=0.008)，两者呈显著正相关。从表6可以看出，解释变量和常量的t统计量对应的P值都小于显著性水平0.05，通过了 t检验。“地方教育经费占比”的回归系数为4.217，这表明地方教育经费占比每增加1％，入园率就会增加4.217％，可见地方教育经费占比对入园率也有着较大影响。目前我国学前教育遵循的是“地方负责、分级管理”的管理体制，地方政府对学前教育的财政投入水平在很大程度上决定着学前教育资源的覆盖情况。
从表7可知，入园率与财政性学前教育经费占比的相关系数接近0.7，在0.01水平上显著相关(P=0.002)，表示两者具有较强的正相关关系。由表8的回归结果可以看出，常数和解释变量的t统计量对应的P值都小于显著性水平0.05，通过了t检验。变量“财政性学前教育经费占比”的回归系数表明其每增加1％，入园率将增加6.261％以上，这表明政府层面的经费投入仍然是推动学前教育发展的最主要的因素，财政性学前教育经费占比在一定程度上体现了政府对于学前教育的重视情况。
3.城镇化进程与学前教育发展的关系
从表9可知，入园率与城镇化率的相关系数为0.748，在0.01水平上显著相关(P=0.001)，表示两者呈较强的正相关。在此前提下进一步作回归分析，结果如表10所示，在0.05的显著性水平下都通过了t检验。变量“城镇化率”的回归系数为0.783，表示其每增加1％，入园率就会增加0.783％。可见，城镇化速度的加快，使得民众对学前教育普及程度的呼声越大；与此同时，学前教育机会的增加也反过来促进了城镇化进程。因此，为解决进城务工人员子女“入园难”、家庭经济困难儿童入园等问题，政府须进一步扩大学前教育资源。
从表11可知，入园率与城镇家庭可支配收入指数的相关系数在0.8以上，在0.01水平上显著相关(P=0.000)，表示两者具有正相关关系。回归分析结果如表12所示，常量和解释变量在0.05的显著性水平下都通过了t检验，表明城镇家庭收入指数每提高1％，入园率会增加0.026％。居民就业机会和收入的增加有利于家庭负担更多的教育消费，因此提高了学前教育入学机会。
上述数据统计分析结果均表明，我国学前教育事业随着体制改革而表现出不同的发展趋势，学前教育入园率受到各项内外部体制改革因素的影响，解释变量都与因变量“学前教育发展”呈正相关关系。
四、政策建议
(一)完善政府调控，提高财政投入
在原来的计划经济下，政府包办一切社会事业，我国学前教育事业发展的市场化程度较低，对政府的依赖程度较高。20世纪90年代中期，在计划经济向市场经济转型的过程中，原来计划经济体制下通过行政手段管理学前教育事业的做法受到挑战，很多地方政府发展学前教育事业的职责出现弱化。[10]我国为适应经济体制转型确立了“幼儿教育社会化”的发展思路，就该项政策实施的情况来看，未达到预期效果。[11]学前教育的资源和供给虽然广泛地存在于社会之中，市场和民间能够对其供需做出及时反应，但上述数据显示，学前教育事业的发展更依赖政府的重视与财政性学前教育经费的投入，[12]所以应进一步强化政府责任，将提供学前教育公共服务纳入政府的职责范围，大幅增加政府对学前教育的财政投入，同时还应注意调整经费投入结构与资金配置结构。就经费投入结构的调整来说，应改革现行的学前教育财政负担体制，建立中央、省和地(市)三级政府共同承担发展学前教育的财政责任和基层政府(包括区县、乡镇)共同分担政府投入的体制，并根据地区经济差异，划分各级政府的财政责任和投入比例。就资金配置结构的调整来说，应大力改革现行的财政资金主要投向少数教育部门办园的分配方式，提高学前教育公平和效率。新增财政性学前教育经费应该主要用于普惠性公办幼儿园的发展，同时加快扩大普惠性民办园的覆盖面，以让更多的幼儿能够有园上。
(二)鼓励民间参与，推动多渠道发展
自进入21世纪以来，社会经济飞速发展，市场化程度明显提高，市场的开放对学前教育的发展产生了极大的影响，最明显的改变就是极大地促进了民办幼儿园的发展，其规模呈现出逐年扩大的趋势。虽然学前教育具有福利性、公益性与社会服务性，[13]但学前教育在我国属于非义务教育，目前大都由社会兴办而非政府包办。本研究结果表明，民间资本对学前教育的投入对于提高入园率确实有着积极的促进作用，因此政府应积极鼓励民间资本投入学前教育，引导其根据自身资本实力与市场需求，向普惠性民办园或高端民办幼儿园发展，建立信息公开、平等竞争的学前教育市场环境。
但另一方面，政府不能任由市场配置学前教育资源，否则贫困家庭子女必然会因为家庭无力承担学前教育成本而被排斥在外，由此导致家庭贫困的恶性循环，所以政府还有责任干预学前教育市场，特别是为低收入阶层或贫困家庭子女接受学前教育提供支持，[14]建立贫困幼儿入园资助制度。政府在分配资助名额和资金时，不仅要考虑不同地域或地区贫困人口的比例，而且应建立以财政补助为主、学前教育机构减免和社会资助为辅的入园资助体系。
(三)调整资源配置，适应城镇化要求
随着城镇化和工业化进程的加快，城镇吸纳就业的能力在不断增强，同时城镇居民收入不断提高，也使得其子女能够接受更多的教育机会。[15]本研究结果也表明学前教育发展与城镇化程度、家庭可支配收入呈正相关，所以政府应尽快适应城镇化带来的新社会现象，调整教育资源在城乡间的配置。
针对城乡经济水平差异大、学前教育发展不均衡的问题，政府应制订统筹城乡教育发展规划，宏观调控城乡教育资源的配置。[16]一方面，要加大对农村园、薄弱园的扶持力度，充分发挥经济为教育服务的功能，公共财政经费向农村及乡镇学前教育倾斜，重点是建立长效、规范的保障制度，用优质教学条件和学前教育服务留住幼儿；另一方面，对于城市学前教育而言，面对农民工随迁子女人数剧增的趋势，要科学测算适龄儿童，积极扩大学前教育资源量，在新增幼儿园的同时，还应基于办园质量标准和要求，鼓励和支持部分城郊办学条件差、生源不足的幼儿园努力提升办园质量与效率，主动提供普惠性学前教育服务，满足随迁儿童的入园需求。
注释：
①本研究原始数据均来源于各年度《中国统计年鉴》《中国教育统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》。
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标题注释：教育部哲学社会科学发展报告项目“教育体制综合改革发展报告”(编号：13JBGP040)；教育部教育发展研究中心成都教育改革研究基地、四川省教育厅人文社会科学重点研究基地“统筹城乡教育发展研究中心”资助项目“新型城镇化背景下省域内学前教育资源配置研究”(编号：TCCXJY-2014-A04)；成都大学校级青年基金重点项目。
