城市政治在历史上曾经是国家政治的代名词。在民族国家成立以后，由于国家往往由众多的城市组成，城市过程因此成为国家政治过程的组成部分。随着越来越多的城市相继出现，城市政治关系和政治过程日趋复杂，这种关系与过程既体现为中央与地方的互动，也体现为地方与地方之间、国家与社会之间的互动。在城市内部，同时包含着不同的政治主体，政治过程因此还包括了治理者与参与者之间的互动。从一定程度上，所谓城市政治过程既是城市权力控制与运行的过程，也是公共参与的过程；既是国家治理的重要组成部分，也是地方治理和社会治理的重要内容。
在不同的国家政治体制下，城市的表现形式及其政治内容各有不同。在美国，城市在一定程度上是一个法律名词，其城市扩张不受县或州的行政边界约束；但是在中国，城市并不具有相应的名称和政治权力，它既是一个国家城市战略的结果，也是一个国家治理中城市政治确认和授权的过程。
首先，国家通过行政区划调整控制城市布局。国务院《关于行政区划管理的规定》指出，自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移，由国务院审批；县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批；批准变更时，同时报送民政部备案。因此可见，城市是国家行政区划的组成部分，城市边界设定及其调整须经国务院批准，城市在很大程度上是一个行政区划的结果，而非行政区划的起点。
在美国等西方国家，城市是一个社会共同体的形成过程。帕林顿对欧洲近代社会转型有精辟的概括：如果将现代社会的演变看作两个广义的阶段，那么第一个阶段就是由团体的封建秩序向不加管制的个人社会的转化，第二阶段则是由自由的个人重新组合成共同体[1]，而城市，正是这种共同体首要的地理表现形式。在这一形式中，并不存在严格的城市行政等级，不同的城市政府在自身的区域内各自行使管理权限。在狄龙法则破解之后，城市自治主义更加深入人心。
但是无论东西方的城市政治制度存在何种差异，城市都是行政区划的组成部分。在中国，城市作为一个需要审批的行政单位，其区划与边界受到严格的政治约束，一些地方政府的行政边界也因此成功地抵制了周边城市的蔓延。除了一些飞地[2]，很少有超越行政区划的城市存在。同时。国家对于城市审批并不完全按照城市设立的经济发展水平进行的，有时候由于特定的城市布局或政治需要，一些人口较少、经济规模较小的地区也设立了城市。例如在2015年3月16日，国务院批复同意撤销林芝地区和林芝县，设立地级林芝市。从权力架构上看，不过是林芝市取代了林芝地区行署，但是更为重要的是，地级市的设立背后是国家在中西部的城市布局，这对于我国经济社会发展的区域平衡和政治安全，具有积极的意义。
其次，国家通过级别调整进行城市授权。中国的传统政治是国家精英的制度设计与文化支持的精神契合的结果。在专制主义时期的中国历史中，并不存在公民和社会的政治地位。中国政治精英设计的政治制度从一个不受约束的权力中心生发而来，以直接派遣官员的形式维系着中央对于地方的直接控制。而城市作为区域性的政治权力中心，因此承担着中央对于地方和社会控制的核心功能，作为政治中心的城市因此成为中国传统国家宏观控制的立足点，同样，城市布局也是传统中国政治权力结构中心与边缘关系的连接点。
作为区域性政治中心，我国目前的城市分为直辖市、地级市、县级市三级，国务院《关于行政区划管理的规定》第四条的规定赋予了国务院确定我国不同城市行政级别的权力。在我国的地级城市体系中，事实上还有18个“较大的市”和15个副省级市两类城市；“较大的市”拥有地方立法权，而15个副省级市则拥有省一级的部分行政权力。因此对于各级城市来说，升格意味着更高的行政权力，城市政府因此进入了“政治锦标赛”的跑道。
1994年以来，中央政府不再批准新的副省级市和“较大的市”，城市的升格也被叫停。直到2015年2月19日，国务院才批复同意撤销县级儋州市，设立地级儋州市。2015年3月，在城市日益增长的立法权的诉求下，中央政府作出重大让步，《中华人民共和国立法法》第72条规定赋予设区的市以地方立法权，但地级市升格为副省级市、副省级市升格为直辖市仍然没有放松审批的趋势。
再次，国家通过城市标准调整控制城市。正是由于政治级别的存在，在具体的政治过程中，国家通过城市标准调整来控制城市数量。城市标准的设定往往伴随着城市规模的控制。1989年《中华人民共和国城市规划法》确认我国城市为三个等级：大城市、中等城市、小城市。城市规模与城市人口控制是相互联系的，在这部法律中，还提出了我国总体城市控制的基本原则，即严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。这一方针在很长时间深刻影响着中国的城市化政策选择。
1993年民政部《关于调整设市标准的报告》中，城市设立的标准包括了人口密度、产业比例、财政收入等指标。虽然1993年设市标准比1986年有较大的提高，但是自1983年以来的我国县改市的浪潮仍然没有得到遏制，一些地区在县改市过程中出现了大量的占用耕地，一些贫困地区的城市化有虚假性，从而打乱了全国性的行政区划，因此在1997年国家暂停撤县设市。一直到了2013年，县改市才重新启动。
2014年，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，对原有城市规模划分标准进行了调整，明确了新的城市规模划分标准，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。在这一调整之后，国家对于不同规模的城市实施有区别的政策，主要体现在人口规模的依次收缩等方面，以控制特大城市尤其是超大城市的迅速膨胀。
在世界各国，城市发展都无法回避中央和地方政治关系的调整。作为地方政府的城市无非两种形式：或为一级地方行政实体，或为地方自治区域单位。作为行政实体的城市与中央的关系包含着中央和地方的政治关系；而作为社会实体的城市与中央的关系则主要体现为两者之间的国家与社会之间的关系。
首先，作为地方政治的城市自治。“与政治哲学和政治发展相关，地方政治历来与民主管理方式的生长和壮大相联……总之，自由政治哲学将自给自足的地方政治与高效合理的自我管理结合起来。”[3]作为国家治理的组成部分，城市是作为地方政治主体介入国家整体政治过程的，因此，城市治理过程首先就是地方政治的过程。
地方政治的首要目的就是对公民权利的捍卫。在美国，地方政治无疑是最底层的政治，“尽管国家将公民权赋予了个人，但是公民的许多权利和义务却在地方层面实现。人们通常在城镇层面和公职人员接触，享有来自州的服务和福利，并在团体中组织到一起。”[4]在中国，地方自治始于晚清时期。1908年，一系列关于城市自治的法律如《城镇乡地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会议员选举章程》等先后出台，从而奠定了中国城市自治的法律基础。孙中山先生曾指出：“政治的基础，在于地方自治。日本的市、町、村都很健全。日本之强，非强于其坚甲利兵，乃强于其地方组织之健全。要看，最好看看他们的地方自治。”[5]因此《建国大纲》第16条规定，凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期，国民代表会得选举省长，为本省自治之监督；第23条亦规定，全国有过半数省份达至宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会决定宪法而颁布之。
法律颁布为中国近现代城市自治提供了良好的制度保障。光绪年间的《城镇乡地方自治章程》明确规定了中国的城镇自治事宜以学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业、筹集款项等内容为限，从而明确了自治政府可以提供哪些最直接的公共服务。民国时期，北京政府先后制定了《市自治制》等法律，进一步完善地方自治的制度化，城市作为地方政治主体的一部分，参与了中国近代化的全部过程。值得关注的是，城市自治一旦设立，就会形成极大的社会惯性，1914年上海市政厅被取消，上海自治宣告结束。虽然北洋政府在一些文件中一直宣示要恢复自治，但迟迟没有实行。袁世凯复辟帝制失败后，中国的政局为军阀势力所主导，社会日益动荡不宁，在这种状态下，从中央恢复自治的希望变得渺茫。而各省独立性日益增强，反而为自治的恢复提供了较大的空间。在上海士绅阶层不懈努力下，1923年上海市公所成立，上海地方自治进入市公所时期。[6]
其次，城市政治的再次集权化。“从帝制时代晚期起，中国的协调和控制的效力就开始衰退了，这种衰退过程，主要伴随着国家机构试图把集中控制加强到超出某一必要的或可以支持的限度。”[7]但是这种集权化的趋势一直没有完全停止，袁世凯曾经一度下令各地停办城镇乡和县自治会，尝试以官治取代自治。虽然这种官治最终又被地方自治所取代，但是这一变迁仍然暴露了中国城市自治的脆弱性。钱穆先生指出：“中国政治上的中央集权，地方没落，已经有它显著的历史趋势，而且为期不短。地方官一天天没有地位，地方政治也一天天没有起色，全部政治归属到中央，这不是一好现象……国家统一是我们政治应该绝对争取的。但如何使国家统一而不要太偏于中央集权，能多注意地方政治的改进，这是我们值得努力之第一事。”[8]
中国共产党在取得全国政权之前，曾在其管辖的根据地规划和设置过建制市。中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市（直辖市）和县辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权的现实，同时又将直辖市交给大行政区管辖。从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。[9]市制作为一种行政区划的结果，并不具有自治规模和等级之意。
在新中国成立以后，为什么能够再次形成行政体系的集权化，也许这并不能从钱穆先生对于地方政治衰落的分析来加以判断，因为新中国与民国时期的政治发展有着不同的历史使命，“南京政府试图在各省重建强有力的中央控制来扭转中央政府影响的丧失，但却无能为力……从长远的观点看，1949年以后新建立的共产党政权也面临着同样的问题：重建一个多世纪以来就非常薄弱，半个世纪以来似乎不复存在了的中央统治权。”[10]但是值得关注的是，中国共产党重建中央权力的过程是通过加强地方控制完成的，“在这些统治的初期，日益强化的政治体系被置于经济的现代化之前。中国共产党所承继的这样一个国家在经济上甚至比苏联更落后，他们首先的目标是形成一个能够控制经济变革的政治组织。行政管理机构的迅速增长反映在现实中，到1960年，农村3200万人口中有100万是公社、大队、生产队的干部。全省近100万人是共产党员。”[11]由于中国共产党强大的动员力量，中国自上而下被严密组织起来，城市同样处于这样的组织体系之中；在政治秩序的优先原则下，城市只要能被国家控制，自治的权力就可以被忽视。
再次，中国城市发展中的地方主义的再崛起。中国自秦汉以来就拥有深厚的中央集权主义的传统，这种传统同样施加于中国城市之上。在中国的政治体系中，城市政治即使不是中央政治的一种，也未必就自动成为自由主义者所谓的地方政治的一种；在集权主义看来，城市与乡村在政治管理上并无本质上的差异。但是自上个世纪80年代以来，得益于中国改革开放的政策和市场经济的崛起，地方主义在地方利益的支持下日益兴起，并改造了数千年以来的政治结构一致性。
地方主义的崛起涉及到中央与地方关系的再调整。虽然通过“财政联邦主义”与“地方政治锦标赛”的权力分配与平衡机制，中央政府能够对以城市政府为主体的政治结构进行有效的控制，但是这种控制本身就是对地方政治的确认。城市政治主体无法摒弃地方利益还与其选举政治相关，随着选举透明度加大与竞争机制的导入，城市政治有可能从向中央的一维依赖转变为向中央政府与地方民众的双重依赖。更为重要的是，今天的中国政治体系中，由于香港、澳门特别行政区充满特色的制度设计，城市政治的地方主义也有可能鼓舞中国更多城市政府的利益诉求与政治过程。
三、城市发展过程中的多元合作
《布莱克维尔政治学百科全书》对地方政治进行了三个层次的解释：一，在对地方选举行为或地方政党竞争的研究中，地方政治被描述为最低一级当选政府内部的政治行为；二，是指地方政治组织、政党或官僚机构为了达到地方单位的特定目的而如何干预上一级政治单位的活动；三，地方政治是指地方政府结构作为一个整体代表其集体利益向国家政府或者各上级政府施加影响的方法。[12]因此，所谓城市政治过程并不仅仅局限于特定区域，正相反，城市政治还有一个全国与地方、地方与地方、国家与社会的复杂利益交换过程。
首先，城市发展的政治机制。城市的发生意味着治理结构的出现，在城市发育迟滞的美洲殖民地，一种独特的市政组织形式——市镇会议也在17世纪中叶产生，到18世纪初走向成熟。[13]单一的城市居住单元给城市治理的单一性带来了便利，但是到了20世纪后期，彼此隔离的城市已经日益稀少了，人们日益生活在那些连绵的都市区域之中。截止1950年，美国168个大都市区中，将近70％的人口居住在913个中心城市中，到1990年，320个大都市区地区中超过60％的人口居住在郊区。[14]随着越来越多的新的城市的出现，大都市区中心城市的数量也日益增加，到上个世纪末，美国320个大都市区中一共有522个中心城市。[15]
“多元主义假定社会中存在各种集团间的公开竞争，并且存在着潜在均衡的、几乎不受限制的进入政治权威中心的机会。组合主义认为这是不真实的……它发现，利益代表具有一定的层级，并且其进入政治权威中心的机会是制度性不均衡的。”[16]在中国的城市发展中，是否存在多元主义尚待商榷，但是伴随着城市边界的蔓延，不同政治力量先后进入这一过程，通过国家与地方、国家与资本、国家与社会的利益整合中，深刻影响着城市的形态。
其次，城市治理的市场机制。在城市化的早期阶段，多伴随着城市的蔓延，并产生大量的区域性城市问题，也就是说，城市必须联合起来才能解决区域性问题，其中既包括相同城市的合并和兼并，也包括不同城市之间松散的联合。
在城市政府的合作模型中，实体性的行政区划调整固然可以形成区域问题的内部化，但是超大城市带来的环境污染、交通拥堵、公共服务等问题也是难以克服的。2000年11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订了有偿转让用水权的协议，根据协议，义乌市向毗邻的东阳市支付2亿元购买横锦水库5000万立方米水资源的永久使用权。这是我国首例城市间水权交易，这一交易之所以引发关注，在于地方政府合作过程中市场机制的重要作用，而市场机制的背后，是对中国长期以来集权制度下的城市不同利益的确认。
再次，城市边界约束中的关系重塑。1982年，87岁的刘易斯·芒福德在自传中说：“当大城市的权力与财富达到顶峰时，法律与秩序则崩解。”[17]城市过程也是诸多利益关系调整的过程，这种关系既体现在城市之间，也体现在城市内部；既体现在纵向的中央与地方政治关系，也体现为横向的政府与社会、政府与市场的关系。城市作为政治共同体与社会共同体的双重特征决定了城市同时具有国家属性与社会属性。
无度的城市蔓延和城市更新侵害了村庄，也破坏了传统的社会形态和社会结构，因此城市蔓延必然导致城市边界的约束。2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，规划回顾了我国30余年来城市化的结果，提出了“管住总量、严控增量、盘活存量”的原则，严格控制城市边界无序扩张。根据这一要求，现有的数百个城市都将制定城市边界，从国家的层面对城市的蔓延进行控制。但是必须看到的是，这一宏观规定仍然面临不断增长的地方主义与市场主义的挑战，城市边界约束的背后是城市发展中的关系调整，良好的城市形态背后，是国家、地方、社会、市场的力量良好对接，是多重政治力量的共同作用。
四、结语
亨廷顿认为：“任何政治体系制度化的程度，可用其组织和程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚性来限定。”[18]在中国现代化的过程中，今天的城市日益脱离了国家授权的一维途径，从而使中国城市政治体系日益具有弹性。同时，在中国城市发展中，中国城市过程本身就是中央与地方、地方与地方、国家与社会、国家与市场的互动过程，当城市仅仅挑战其中任何一个方面的利益时，传统意义上的城市扩张就有可能受到影响；因为无度的城市蔓延不仅仅挑战了国家的城市布局，也干预了乡村治理，更侵蚀了社会生活，在这样的情况下，国家就会联合城市社会，对城市的蔓延进行遏制；更为重要的是，今天的城市历史日益融入世界历史之中，在全球城市体系中，中国的一些城市正在积极参与全球事务的治理，并为世界城市发展提供丰富的中国经验。
注释：
[1]原祖杰：《从上帝选民到社区公民：新英格兰殖民地早期公民意识的形成》，中国社会科学，2012年第1期，第200页。
[2]如加格达奇，作为黑龙江大兴安岭地区行署所在地，属地却在内蒙古自治区。
[3][英]米勒等：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2002年版，第456页。
[4][英]戴维·贾奇、[英]格里·斯托克、[美]哈罗德·沃尔曼编：《城市政治学理论》，刘晔译，上海：上海人民出版社，2009年，第190页。
[5]《孙中山全集》第4卷，北京：中华书局，1985年版，第491页。
[6]周松青：《20世纪20年代的上海地方自治》，《近代中国》，2004年辑，第209-213页。
[7][美]吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，上海：上海人民出版社，1989年版，第637页。
[8]钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001版，第171页。
[9]于鸣超：《中国市制的变迁及展望》，战略与管理，1999年第5期，第78页。
[10][美]吉尔伯特仿·兹曼主编：《中国的现代化》，第378页。
[11][美]傅高义：《共产主义下的广州：—个省会的规划与政治（1949-1968）》，高申鹏译，广州：广东人民出版社，2008年版，第332-333页。
[12][英]米勒等：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2002年版，第456页。
[13]王旭：《美国城市史》，北京：中国社会科学出版社，2000年版，第23-24页。
[14][美]戴维·鲁斯克：《没有郊区的城市》，王英、郑德高译，上海：上海人民出版社，2011年版，第5-6页。
[15][美]戴维·鲁斯克：《没有郊区的城市》，第6页。
[16][美]尼考劳斯·扎哈里亚迪斯主编：《比较政治学：理论、案例与方法》，宁骚、欧阳景根译，北京：北京大学出版社，2008年，第165页。组合主义或译为法团主义、统合主义、合作主义等，为尊重原文翻译，本书仍然使用组合主义。
[17][英]霍尔：《明日之城：一部关于20世纪城市规划与设计的思想史》，童明译，上海：同济大学出版社，2009年版，第444页。
[18][美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生等译，北京：华夏出版社，1988年版，第12-13页。
