一、引言
十八届三中全会以后，“创新社会治理体制”成为当前全面深化改革总目标的一个核心组成部分，再次体现了中央对社会管理工作的高度重视；同时，“城镇化战略”作为新一届政府在经济改革与社会发展的一个主导方向，将成为今后各级政府工作的一个重要任务。[1]在此背景下，城市社区治理与建设问题的重要性就被迅速凸显出来，因为无论是经济增长带动的大规模人口迁移流动，还是社会改革遇到的大小民生问题矛盾，城市都将是未来中国社会的焦点空间。而作为城市最基层体现的社区则是这一焦点空间的核心结构单位，它将是国家宏观的社会治理能力要求与城镇化战略在微观层面上的实践场。
目前我国城市社区的基本类型可以分为三大类，“单位制社区”“商品房社区”与“城中村社区”。[2]相对于后两类而言，单位制社区在学术研究与政策应用上都具有特殊的意义。第一，就研究的学理意义而言，我国城市的基层社会管理体制经历了从“单位制”到“街居制”再到“社区制”的转型过程，社会成员身份也逐渐由“单位人”转变为“社会人”或“社区人”，[3]因此，单位制社区既带有计划经济时期的制度传统，又具有市场经济时期的制度再造，是我们研究改革前后城市基层治理体制转型的一个绝佳观察对象。
第二，从研究的理论视野上讲，长期以来学界对城市单位制的研究主要放在国家对社会的统治体制框架下，关注其对政治统治、经济生产与社会组织管理的多元复合功能，[4]而较少从社会治理的基础结构、人们的交往空间与生活共同体的角度对单位制社区进行考察研究，[5]所以研究转型中的单位制社区治理问题，有利于我们承接拓展原有的单位制研究理论。
第三，从时代背景变迁来看，虽然20世纪90年代中后期城市基层社会组织结构开始了重大调整，“社区”正式取代了单位成为城市基层管理的组织载体，[6]但并不意味单位与社区这两种社会制度的割裂与替代，相反在实践层面上，两种体制间既存在明显的路径依赖，也存在功能上的错位空缺。单位制社区与其他两类社区相比，类型构成多元复杂，发展形态参差不一，既有延续单位制的传统社区类型(如党政机关与事业单位类型为主的社区)，又有单位制瓦解没落但在居住空间和生活习惯上依然保留传统色彩的社区类型(如国有企业改制后的传统工厂社区)。这导致单位制社区在现实治理中面临两大困境：一是顶层设计与基层实践的矛盾，在国家对城市基层管理转向社区制后，很多单位制社区的类属单位部门希望将职工社区生活交给当地街道政府，但各地政府财政能力不一，经济发展水平相对落后的地区，很难实现按照规定的社区管理建制要求，以至于社区建设流于形式，陷入“有心无力”的尴尬境地。二是制度变迁与心理习惯间的张力，虽然制度上国家在推行社区制，单位制时代生活成长的居民应该逐步适应社区管理的体制，但现实中很多人依然延续了“有问题找单位”的心理习惯(尤其是涉及较为尖锐的民生问题时)，反过来迫使单位在维稳压力下不得不卷入职工的社区生活事务。对于中西部国企单位背景的社区而言，这种两难困境更加突出，许多单位制社区的民生问题在改制后愈积愈重，成为目前城市基层治理的一个突出难题，[7]因此，从政策研究的意义上说，及时关注单位制社区治理问题是非常迫切必要的。
二、协同治理理论视野下的社区治理问题
就目前我国城市的行政管理体系而言，虽说社区居委会在制度架构上属于城市居民的自治组织，并非一级行政单位，但在组织功能上却发挥着“准行政功能”，即上级政府部门的各项职能工作都需要通过基层的社区居委会来落实。换言之，城市中的各个社区成为连接宏观国家方针政策与微观居民个体的桥梁纽带。所以，以往研究大都从“国家—社会”的二分视角来分析社区治理中的基本问题。[8]从国家的角度看，社区治理的目的是通过政策执行和公共服务来体现国家执政能力与合法性，稳定和民生是其关注重心；从社会的角度看，社区是一种生活共同体，体现公民自我管理、团结协作的群体生活能力，生活满意度是其关注焦点。因此围绕国家与社会的关系问题，形成了学界对社区治理研究的不同理论观点。[9]
首先，“国家中心视角”的社区治理观，强调管控或管制的理念，认为政府是社会事务管理的主体，凭借良好的行政能力、公共服务、舆情监管与风险危机管理等，以获取大众的民意认可，达到对基层社区的有效治理。
其次，“社会中心视角”的社区治理观，强调自治或自由的理念，认为社区组织与公民个体是社会事务管理的主体，通过社会团体、机构组织与公民社会自组织力量可以实现对社区的自我治理，以建构社区认同与行动自我参与来取得好的社区治理效果。
最后，“国家—社会互构视角”的社区治理观，强调多元参与和良性互动的理念，认为社区治理是政府、企业单位、社会组织和个人之间的共同参与、协同互动的过程，只有多元参与主体之间通过良性的互动合作才能各取所需，进而实现社区的良好治理。
上述不同理论视角的一个共同目标预期是希望实现良好的社会治理效果(或社区“善治”)，但分歧在于具体的路径，即如何有效处理国家要求与社会需求之间关系。第一种观点和第二种观点都是主体论的视角，都是将社区治理的责任归结到一个明确主体上，并从单一的理论逻辑(强国家或强社会)出发，建构一套治理模式，其背后的理论预设是权威政府治理模式与自主公民社会治理模式之争。与之相对，第三种观点是平衡论或关系论的视角，即将社区治理看作是一种多个不同利益主体参与的公共事务治理过程，在互动过程中寻找交汇点与平衡点，让不同利益主体找到的最佳效能位置，这种观点在近年来逐渐流行，被称之为“协同治理理论”。[10]
协同治理理论的兴起一方面反映了现代公共管理与社会治理理论的提升发展，另一方面契合了时下中国社会治理模式创新的探索需要。十八大以来，中国在社会领域的改革创新关键词由“社会管理”转变为“社会治理”，虽然只有一字之差，但在政府执政理念与政策导向上发生了重大转变，即从“管控”为中心转向“治理”为中心。[11]这一战略方向变化是在十六届六中全会中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制基础上的进一步探索，对思考总结当前基层社区治理的经验模式具有重要的理论指导意义。本文的目的是从协同治理理论出发，基于西安市某国企改制后的单位制社区转型变化的个案研究，重点考察在外部资源环境限制下，一个组织权威不足、动员能力有限、民生矛盾集中的单位社区如何在过去的几年中摆脱恶性循环走向良性治理的路径模式，并对这一模式中的技术策略、运作机制以及治理效果进行综合分析，尝试提出一种可以实现单位制社区善治的制度框架。
三、西安市红旗社区建设的路径模式
红旗社区(按照学术惯例，行文中地名人名等皆以化名代之)位于西安市雁塔区，正式成立于2001年8月，属板块型社区，主要是由三个不同性质的企事业单位及家属区组成，共有居民3800多户，11200余人，是西安市规模较大的一个单位制社区。红旗社区虽然成立较早，但社区建设长期以来有名无实，不同单位在社区事务管理中的“来回踢球”问题严重，社区治安与卫生环境问题突出，不同单位的居民邻里关系矛盾频发，民生问题长期得不到解决，社区民怨情绪较为严重。2008年，红旗社区中的西仪厂重组合并到长庆油田后，根据油田公司总体规划，成立了西仪综合服务处，开始与雁塔区政府联手打造新型社区居委会，进行社区管理与服务的制度创新尝试。红旗社区在西安市率先成立了由物业公司、驻地单位、社区居委会和居民代表组成的社区工作联会和社区党建议事会，借助“企业搭台、政府唱戏”的运作模式，以现代信息科技为依托，积极搭建高效的现代公共服务平台，以及时解决社区居民的民生需求为工作导向，在较短时间内取得了显著的建设成效。
近年来，红旗社区先后被民政部授予“全国和谐社区建设示范社区”、全国妇联、民政部等七部委授予“全国学习型家庭示范社区”，被省、市评为示范社区与文明社区等多项荣誉称号。2009年11月，中共中央政治局常委，时任国家副主席习近平同志在陕西考察期间，曾专门深入红旗社区走访调研，对红旗社区的建设模式给予肯定重视。[12]红旗社区的成功转型已经成为西安市单位制社区建设的成功典型，对于我们思考同类型社区的治理模式创新具有重要的启示意义，下面我们从三个核心层面展开分析。
社区治理过程中，首要的困难不一定是物质硬件问题，而是队伍人心的问题。在2008年红旗社区启动创新社区建设之前，社区问题矛盾积累所造成的一个严重负面后果是，社区党委与居委会为代表的基层组织在社区居民中的威信很低，上传下达的工作难做，居民公共需求难以满足。同时在单位改制过程中，社区中离退休职工的生活难题无法从原单位得以满足，社区工作陷入进退两难的境地。
红旗社区在2008年成立西仪综合服务处之后，首先面临的问题是如何改变社区居民人心涣散，有效凝聚团结队伍、树立社区两委在群众中的形象面貌。老严是服务处下派到社区居委会的负责人，作为老党员和一线工作多年的干部，他比较重视走群众路线，到任不久便主动走访社区居民，挨家挨户摸底了解，特别是注重登记困难群众的生活情况，首先帮助解决了残疾人、下岗失业与困难户的低保申请问题。通过对弱势群体的关心帮助，老严一方面努力树立社区党委班子的公众形象，另一方面在走访过程中积极联络社区中的党员，成立社区党支部，将原来单位离退休的党员统一纳入社区党支部，实现集中统一管理。通过率先发动党员群体示范作用，红旗社区迅速启动凝聚民心的一系列工作，比如通过举办文化娱乐活动，让社区居民走出家门，进入小区广场“动起来”，让大家愿意了解和参与社区工作事务，形成群众动员的良好开端。
与以往研究对社区的文娱社团功能强调不同的是，红旗社区并没有仅仅停留文娱活动组织形式上，而是以此为契机，在文娱活动的组织过程中，积极发现社区中的“精英人物”，特别是注重对刚退休不久的精英人物的发现和联系团结工作。[13]具体策略是，先从党员队伍中寻找精英，寻找积极分子，营造一个富有凝聚力和行动力的党支部。通过党支部，陆续成立各个楼宇管家和志愿者小组，按照网格化的管理模式，将人员队伍与楼宇单元实现对接，提升社区党支部的工作行动能力，重建社区两委的群众威信。在社区党支部与小区“能人”“才人”等精英人物的引领下，红旗社区建立了不同类型的社区居民活动社团(如歌舞队、书法绘画社、棋牌中心、义诊小组等)，社团活动参与对活跃社区氛围、提升社区凝聚力起到了重要作用。
社区事务归根结底是群众的事务，而能否有效发动和吸纳群众中的精英人物则是社区治理工作的关键。因为对处于转型中的单位制社区来说，当社区购买社会化服务能力欠缺时，人的因素相对就会更加重要，所以解决公共事务难题的重要途径就是汇聚和吸纳社区内部精英，通过发挥精英群体的引领作用，首先提升居民参与社区事务的意愿，然后汇聚各方面的人才队伍，最终达到提升社区治理能力的目的。红旗社区的实践表明，化解单位制社区动员能力困境的一个重要经验举措是强化基层党建工作，从社区党员队伍建设做起，并积极扩展到社区精英群体的吸纳，以此激活再造社区建设的群众力量。
2.社区工作重心：公共服务与民生质量
单位制社区治理建设的另一个重要方面是社区工作重心目标的选择定位问题，即“哪些事”才是新时期社区工作的重心。只有定位准确，社区建设才会人尽其才、物尽其用。对此，红旗社区以“提高民生质量”为工作重心，以“提供公共服务”为工作内容，形成了“硬软结合，统一平台”的建设模式。所谓“硬软结合”，是指社区的公共服务围绕“硬件”和“软件”两个方面进行落实。
“硬件”主要包括公共活动广场、运动器械、小区安保设施、文娱活动中心、社区办公楼等。相比于现代商品房社区，单位制社区在硬件建设上往往由于资金短缺而难以落实，大多单位制社区的硬件建设局限于社区居委会的办公场所。红旗社区成立之初一直到2008年，长达七八年的时间都陷于这样的硬件困境，各项工作难以起步开展。2009年以来，西仪综合服务处利用企业内部的后勤专项资金自行建设各种小区相关配套硬件设施，然后交给红旗社区居委会等管理使用。企业通过利润回馈的方式帮助职工所在的社区进行硬件配套改造，但将管理权和使用权完全交给当地政府统一管理的做法，在红旗社区被称之为“企业搭台、政府唱戏”的模式，旨在解决社区长期以来硬件建设难的困境。
“软件”主要包括国家的社保政策(如养老、低保、医保等)、社区物业环卫安保服务以及社区便民服务(如针对老年人的老年大学与社区养老中心，针对少年儿童的“小饭桌”和“小课桌”服务，针对下岗职工的再就业推介服务、小区家政维修服务等)。这三类服务内容不同，受益人群有别，为了有效满足不同居民的生活需求，提供方便高效的公共服务，红旗社区建立了“统一平台”，即通过信息服务终端(440电话热线)与社区服务大厅(对接国家政策服务、社区物业服务与便民服务等)，尽可能让社区内居民基本生活需求得到一站式的解决。
民生是社区建设成效的主要体现，公共服务则是回应民生的主要途径。红旗社区经验表明，建立以有效公共服务促进民生的社区工作重心和目标，主动争取利用社区的外部有利资源，注重从本社区的成员背景、职业特征、生活需求出发，因地制宜提供精细化的现代社区管理服务，对于提升当前我国基层单位制社区工作水平而言，具有重要的借鉴意义。
3.社区治理机制创新：多元主体协同与功能匹配整合
当前我国社区治理主体通常有三类：一类是体现政府相关职能的社区居委会(虽然从体制上它并非为一级政府组织，但承担对接政府的各种上传下达职能，其地位角色在坊间被形象比喻为“上面千条线，下面一根针”)；再一类是体现为经济利益的与社区居民生活需求密切相关的物业公司(它是单位制转型过程中，社区生活需求通过市场化购买服务解决的结果，是与社区居民切身利益联系最为密切的组织)；最后一类是代表社区广大居民实际利益的居民代表组织(即业主委员会，它是社区群众的利益维权自治组织)。
这三类主体对于现代成熟的商品房社区而言，各自角色功能和组织边界相对清晰，但对于转型中的单位制社区来说，并非如此。上述三个主体目前主要是社区居委会到位，物业公司或业委会不一定是成形的独立组织。另外，单位制社区往往还有后勤处或离退休科两个重要组织。因此，相比较而言，单位制社区治理主体多头凌乱，角色功能存在交叉重叠，容易产生扯皮和权责不清的问题，这往往导致各个组织间难以有效配合而效率较低。
红旗社区破解单位制治理主体错位、权责不清、低效运行的一个关键举措是：建立一个有利于不同参与主体之间实现良性互动合作与功能匹配整合的工作机制。这一工作机制主要体现为：
其一，依靠基层党建工作，将社区的党支部工作作为社区建设的第一责任主体，建立了适应网格化管理需要的“党委—党支部—党小组”的三级责任主体，深入到社区的具体楼宇和单元门户。这就将社区党委会、居委会、离退休等组织内的党务工作在社区范围内得到整合，保证强有力的统领能力，体现了社区建设中“党委领导”的制度设计要求。
其二，依靠社区组织工作，明确了“一套人马、多块牌子、合署办公”的工作模式，将社区两委、离退休处等部门淡化组织形式，强调工作内容和信息资源的共享，特别注重组织部门功能定位与社区公共服务内容相匹配的工作思路，这样保证了社区组织与当地政府部门的相关惠民政策的有效衔接，兑现了社区建设中“政府负责”的制度设计要求。
其三，建立“社区议事会”的工作协商机制，根据社区工作和居民的民生问题，按照每月例会与重大问题一事一议的原则方式，将社区两委、离退休处、驻地单位、物业服务处、楼宇管家与居民代表等不同方面负责人召集起来，进行协商沟通，听取各方意见，共同解决社区中的热点和难点问题。社区议事会制度在功能上既实现了“社会协同”、“公众参与”的社区建设要求，又形塑了社区多元主体的协同合作、共同参与治理社区的行为习惯。这种“习惯”看似简单，但对于社区日常工作而言，具有强大的制度生成意义，它才是城市社区走向善治之道的最终落脚点。
综上，红旗社区治理的一个重要机制创新表现在，突破单位制社区多元主体间的组织壁垒，强调党建的基础动力作用，着眼于组织内部功能整合，有效引导各个参与方基于议事会的协商沟通，以社区民生问题评估工作绩效，这种体现协同治理理念的社区建设模式，对化解我国当前单位制社区治理困境具有重要参考意义。
基于红旗社区实践经验的总结，我们尝试提出一个基于协同治理理念的单位制社区建设制度框架(见图1)。这个制度框架的基本要素是，“三类协同主体，两种基本机制，一个工作目标”。
“三类协同主体”，主要是克服单位制社区以往主体不明、责任不清、配合不力的治理困境而提出的，它的主要内容包括：首先，在体现上传下达功能的社区领导组织层面，强调互利合作和功能整合。虽然单位制改革要将职工社区生活交给基层政府，实现社会化统一管理，但单位制社区的生活主体依然是原有单位的现职和离退休人员，在城市社区建设转型中，驻地单位对职工的生活福利可以通过社区资源共享的办法，解决基层政府社区建设资金和人员短板的困境；同时驻地单位的积极配合又可以及时得到基层政府的相关惠民政策进社区，这样互利双赢的合作思路对于单位制社区化解制度上层设计提供了保障。在此基础上，单位制社区领导主体的三个方面(党委、居委会、离退休科)注重各自内在功能匹配和业务整合，通过合署办公和信息共享，避免组织壁垒和来回踢球问题，将组织内部协调工作落到实处，从而形成一个强有力的领导班子。我们认为，在社区建设中，强有力的领导班子是落实政府各项惠民政策和提供各种便民措施的中坚组织力量。
其次，社区治理归根结底是社区居民的公共事务，只有依靠广大居民的积极参与，社区治理中“人”的问题才能根本改观。文娱活动是单位制社区激活群众动员参与的重要平台，文体活动不仅可以让转型时期缺乏凝聚力的社区居民重新动员起来，更重要的是，在文体活动中有利于发现党员积极分子、各方面专业特长人士和热心社区事务的志愿者，这批关键人物分散在各个楼宇和单元，知晓民情，了解左邻右舍，可以做到上传下达社情民意的代表作用。发现和利用好社区中的关键群体，对于扩大社区参与、提升社区士气、推动社区各项工作具有重要的意义。
最后，社区治理中的最后一个关键主体是物业公司，物业公司按照市场化原则运行，可以有效解决社区最基本和最重要的日常需求(安保与环卫)。社区治理转型中的一个重大挑战是市场化的程度与范围，市场化程度与居民购买能力密切相关，优质服务的背后是较高的生活成本。而对于大多数工薪阶层的单位制社区而言，从生活承受能力与满意度而言，维持适度市场化途径解决社区民生的两大事务主要是安保与环卫。而监督与选择物业公司则是在社区两委与社区居民代表双方基于社区议事会的集体协商中解决。
其实，在单位制社区治理过程中，上述三类主体间的关系内涵可概括为“政府—社会—市场”的作用边界与互动方式。我们认为三者边界的确定原则是功能匹配与互利合作，其中政府起主导作用，社会起主体作用，有限度的市场起优化作用。
“两种基本机制”，即围绕社区治理中的“人”而形成的党建工作机制，围绕社区中的“事”而形成的社区议事会工作机制。最近几年中央对基层党建工作日渐重视，强调社会治理中的党委领导作用。红旗社区建设的一条成功经验就是将基层党建作为开展各项社区事务的推动力量，充分发挥党支部和党小组在社区网格化管理中的示范作用，让基层党组织成为动员汇聚民间力量的前沿阵地。我们认为，党建是当前单位制社区解决群众“动员难、参与难”的一个突破口，也是维持社区建设活力和基层和谐稳定的一个长远措施。
社区中的“事”主要体现在各种公共服务上，一般或常规的事务(如政府各种惠民政策)可以通过现代服务平台建设得以解决，而特殊或重要事务的解决则需要依靠“社区议事会”的工作机制。社区议事会是一种联席工作会议制度，目的是将社区中的不同主体和利益关联方召集在一起，通过协商共议，及时解决关乎社区民生的重要或紧急事务。
“一个工作目标”，即满足和提升社区民生质量。以民生为工作出发点是体现社区工作从“管”到“治”的思维转变，社区工作事务的理念不再是维稳思维下的管控或者体现自上而下需要的管理，而是通过确立服务思维意识，将民生和民意切实作为社区工作的着眼点和落脚点，从而达到共治、良治的社区建设愿景。
五、结语
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是当前我国全面深化改革的总目标，我们认为这一目标的实现需要两个方面的合力作用：一体现为“顶层设计”的大政方针和制度安排，二体现为“基层经验”的地方实践和制度探索。社区治理正是在微观实践层面为国家治理体系现代化建设提供基层智慧与经验。
红旗社区的经验模式表明，对于占我国城市社区比例较大的单位制社区建设而言，协同治理视野下的“三类协同主体，两种基本机制，一个工作目标”制度框架，既有利于在理论上克服以往社区治理研究的“国家—社会”二元论的思维模式，又有利于在实践上克服城市单位制社区转型过程中出现的治理主体不明、权责不清、效果不好等多重困局，从而为探索我国治理体系现代化提供有益的“基层视角”的经验制度启示。
注释：
[1]张占斌：《李克强总理城镇化思路解析》，《人民论坛》2013年第19期。
[2]夏建中：《从街居制到社区制：我国城市社区30年的变迁》，《黑龙江社会科学》2008年第5期。
[3]何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003年第6期。
[4]李汉林：《变迁中的中国单位制度——回顾中的思考》，《社会》2008年第3期。
[5]张汉：《中国大陆的城市转型与单位制社区变迁》，《香港社会科学学报》2010年第39期。
[6]华伟：《单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁》，《战略与管理》2000年第1期。
[7]张艳、柴彦威、周千钧：《中国城市单位大院的空间性及其变化：北京京棉二厂的案例》，《国际城市规划》2009年第5期；王美琴：《后单位时代传统单位制社区重建问题新解》，《学术论坛》2011年第2期。
[8]王星：《利益分化与居民参与——转型期中国城市基层社会管理的困境及其理论转向》，《社会学研究》2012年第2期。
[9]薛澜、张帆：《治理理论与中国政府职能重构》，《人民论坛·学术前沿》2012年第6期(上)。
[10]Ansell，C.and A.Gash，“Collaborative Governance in Theory and Practice，”Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，2007，pp.543～571；郑巧、肖文涛：《协同治理：服务型政府的治道逻辑》，《中国行政管理》2008年第7期；燕继荣：《协同治理：社会管理创新之道》，《中国行政管理》2013年第2期。
[11]周红云：《从社会管理走向社会治理：概念、逻辑、原则与路径》，《团结》2014年第1期；丁元竹：《从社会管理到社会治理内涵之变》，《西部大开发》2014年第5期。
[12]新华网：《习近平在陕西调研》，http：//news.xinhuanet.com/photo/2009～11/16/content_12470262.htm。
[13]用老严的话说，“这批人退休前在各个单位都有一定影响力，有的善于策划管理，有的善于组织宣传，有的有广泛的人脉关系，有的则是地位较高的干部和专家，如果能有效发动起这批人的能量，社区治理建设过程中的人才队伍就有了真保障，而不能只把注意力放到社区居委会的几名工作人员和个别党员志愿者上”，访谈资料XASQ201211～03。
