在2016年“五一劳动节”假日期间，劳动频度最高的人群恐怕是一起医疗事件的刷屏者。在这一事件中，一个接着一个爆料宛若连续剧，剧情波谲云诡、跌宕起伏，令人目不暇接。
在新媒体时代，网络连续剧极大地不同于电视连续剧，刷屏者们已不再是被动的观众，也不仅仅是剧情的传播者，而是剧情的积极评论者，甚至是剧情的改写者和新编者。有了手机和键盘，诸多医疗事件很容易演变成网络公共事件，刷屏者和键盘侠发出了一浪高过一浪的道德批判和问责之声。各类医院（特别是所谓“莆田系”民营医疗机构）已成为人性最大之恶的凸显之地，而以竞价确立排名结果的搜索服务商巨擘百度公司更遭到广大网民近乎齐声的痛斥。
网民道德批判式问责的矛头指向，从有体有形的商界巨擘、公立及民营的各色医院、神龙不见首尾的医疗投资者，到不大清楚的各级相关政府监管部门，再到笼而统之的医疗市场化以及据称由其所致的欺诈盛行、道德崩塌、人性泯灭。
道德批判式网络问责的特点，一是来势汹汹、去势匆匆；二是模糊焦点、转移焦点。当然，网络问责之声也常有引发舆论关注之效，有时也能意外地有效推动相关问题的解决。至于解决问题的方式与后果，究竟是政府通过特事特办达成一些临时性的处理方案，还是政府通过制度重建实现可持续性发展，那就另当别论了。
在本文写作之时，一个接一个医疗事件，在网络上依然是你方唱罢我登台。这类事件层出不穷本身，凸显出中国医疗监管体系的一些制度性缺失。这些缺失的存在，不会因诸多事件的最终问责结果而改变。因此，本文仅就这些事件中业已披露的确定信息为切入点，对医疗监管的若干重要制度性因素进行讨论。
一、医疗公共事件的核心是医患纠纷
无论细节如何，诸多网络医疗公共事件涉及诸多当事方与医疗服务有关的行为，核心就是医患纠纷。其中，搜索服务与广告服务的差别何在，百度公司搜索排名竞价的商业模式之中有无挂羊头卖狗肉的行为，以及哪些政府机构负有监管互联网广告抑或搜索服务的职责，这些都是数字时代非常重要的公共议题，但限于主题，本文暂不论及。事实上，国家网信办会同国家工商总局、国家卫计委成立的联合调查组对百度公司的调查已有结果，即认定该公司在搜索服务中对医疗机构的商业推广行为对民众有误导性，并下令该公司进行整改，改变以竞价为基础的搜索排名模式。
本文专门讨论医疗机构和医疗服务的监管问题，这是所有医患纠纷案例中众所关注的核心问题之一。
由于医疗服务本身具有不确定性以及供需双方信息的严重不对称性，医患纠纷可谓无所不在，无时没有。可是，与西方发达国家常见的诉诸仲裁或诉讼不同，中国式医患纠纷常常表现为患者及其家属与医院的直接冲突，以及有职业闹事者参与的“医闹”。这其中不乏对医务人员的致命暴力袭击。就在笔者撰写此文的前三天（5月7日），被一位前患者于5月5日在家中砍成重伤的广东省人民医院口腔科主任医师陈仲伟，在经过长达43个小时的连续抢救后，终因伤势过重，抢救无效而辞世。
另一个具有浓厚中国特色的医患纠纷模式是私人纠纷的公众化。在一些医疗纠纷事件中，认为自己遭遇不公待遇的患者或其家属一方，往往诉诸网络，公布文字、视频等资料，希冀赢得媒体关注和公众的支持。在特定的条件下，这类行为也常常能起到放大诉求之效，形成公众的问责声浪。
部分问责之声指向一些公立医院的医疗服务是否存在违规行为，比如医院将一些科室承包出去；与此同时，承包这些医院科室的以“莆田系”为主的民营医疗机构，以及为这些民营医疗机构进行商业推广的百度公司，一并成为众矢之的。
在很多医患纠纷案例中，患者就医之地一般是声誉良好的公立医院，无论涉事公立医院是军队（包括武警部队）的还是地方的，无论是在其中的哪个科室或中心。相当一部分医患纠纷所涉医院有“科室承包”行为，既有可能内包给医院自家的员工，也有可能外包给院外医疗团队。在这里，涉事医院肯定是一个法人，而科室或中心，内包也好，外包也罢，理应没有法人身份。无论涉及民事责任还是刑事责任，责任承担者只能是法人以及其中涉事的自然人。医患纠纷事件的问责对象，应该是涉事医院的医疗服务行为。
如果医院有意向患者推荐并使用一些业已证明不大有效的医疗技术和产品，并从中获利，该法人的行为自然就涉嫌诈骗，实属违法行为；如果是某种正在实验的技术，该法人也存在运营管理不规范和职业伦理不彰显的可能性，如未能保障患者对该项技术的知情权；如果使用的是经过鉴定的有效技术但依然未能达致预期疗效，那既有存在医疗事故的可能性，也有一切正常的可能性。此外，如果医院并不具备提供某种医疗服务的资质但却擅自为之，以及医院科室承办方的工作人员本身不具备行医资格，那么作为发包者的医院和承包方的相关人员就都有违规之嫌。
二、监管者到底是谁？
按常理，只要存在医疗纠纷，监管者就应该启动监管职责的履行，查清涉事医院究竟是否有违规违法行为。然而，谁是医疗服务的监管者？当众多网民们质疑政府监管不作为或不到位时，首要需要搞清楚的是，他们究竟在质疑谁？这理应是众多网络医疗公共事件中最为明显的疑问之一，但这一疑问早已淹没在众声喧哗之中。
依据民众的一般认知，医疗卫生事务的监管者自然应该是各级卫生行政部门，其最高级别主管者过去被称“卫生部”，现在唤作“卫计委”。微信用户自然也是如此认知的。可是，实际情况远非如此简单。医院可分为公立医院和民营医院，而在公立医院中，又有政府办医院和非政府办医院之分，前者是隶属于各政府行政体系（包括军队）的医疗机构，而后者则是国有企业事业单位下属的医疗机构。政府办的医院，绝大多数隶属于卫生行政部门，其他隶属于教育部门、军队和其他政府部门。
可以肯定的是，一旦隶属于卫生行政部门的医院以及民营医院涉及医患纠纷，那么监管者就是各级卫生行政部门。究竟是哪一级卫生行政部门有调查与惩罚之责，取决于医院自身的行政级别和直属上下级关系。中国有40多家医疗机构直属于国家卫计委，这些医疗机构的监管责任由卫计委直接承担，其他医疗机构由地方各级卫生行政部门负责监管。
很多情况下，一旦医患纠纷涉及特定性质的医院如部队医院或非卫生系统医院，监管者是谁的问题就变得复杂起来，远远不是卫生行政部门一家的事情。比如，媒体报道的个别轰动性案例显示，涉及部队医院的医疗行为系由该部队负责医疗卫生事务的相关行政机构进行监管，地方卫生行政部门似乎无权过问。然而，最后负责调查之责的监管者，往往是多方组成的联合调查组，其中医院所属行政系统和国家卫计委系统均派员参加调查。
这凸显了中国医疗监管体系的行政化特征及其含混之处。唯一可以确定的是，针对医疗服务，并不存在一个单一的、中立的、第三方监管者。监管者一方面必定是涉事医疗机构的行政上级，另一方面卫生行政部门也以不尽相同的方式参与到监管之中。
三、监管行政化之弊：不公正与碎片化
在这里，最为清楚的事实是，中国医疗监管体系具有行政化的特征。当然，这一特征其实并非为医疗领域所特有，而是在各行各业相当普遍。无论什么机构涉入纠纷，要求其行政上级进行监管都是掷地有声的民众诉求。而涉事机构其实也常常以上级正在研究为托词进行敷衍，甚至推卸责任。例如很多涉事机构往往并不积极面对纠纷，更谈不上解决，而是要求涉事的另一方直接去找涉事方的“上级”，或宣称一切要听候“上级指示”。
无论是民众（包括网民或微信用户）、诸多学者还是众多公职人员，对监管体系的行政化，似乎都是安之若素的。很少有人质疑监管体系的合理性，或者说可贵的相关质疑从未转化为强大的社会舆情或公共常识。实际上，行政化的监管体系，无论在哪一个领域，都是极为糟糕的制度安排。
谁都知道，监管者，俗话讲，就是裁判，首先要负责吹哨，即叫停违规行为，然后要根据规则对违规行为进行惩罚。监管行为是有层次的，第一层次是即时裁决和惩罚，第二层次是追加惩罚，第三层次是诉诸司法和仲裁，可以理解为对监管的监管。
凡是迷恋体育并认真体认现代体育运动（而非宋朝高俅参与的“蹴鞠”）精髓的人，对体育裁判体系制度化的相对公正性，应该有所了解并予以认同。但是，令人费解的是，在中国，很多人并没有清楚地意识到，其他领域的监管体系唯有在制度建设上向体育裁判体系靠拢，方能达致相对的公平公正。
不难理解，监管体系公平公正的第一要务，就在于监管者的中立性。如果监管者是某一涉事方的行政上级，这相当于体育比赛中的当值裁判是某一比赛方的主管或领队，这对另一方无疑是不公正的，无论监管方的专业能力多强，也无论监管方如何宣称对其行政下级的违规行为绝不姑息迁就。实际上，中国很多医疗纠纷的最终裁断常常无法服众，其制度根源恰在于监管体系的行政化。监管行政化的另一个负面后果，实际上是把作为行政上级的监管者赶上了烤火架，以致不得不经常对自己的公正性进行表白。
除了不公之外，监管行政化还会带来碎片化之弊，这是很多人未能深切认识到的。由于不同的公立医院隶属于不同的行政体系（即绝大多数公立医院行政上隶属于卫生行政部门，一部分公立医院隶属于军队，另有一部分带有教学职能的公立医院隶属于教育部门，还有小部分公立医院隶属于其他政府行政体系），这样，作为监管者的上级平行并列于诸多自上而下的行政体系之中。
监管者多元林立的后果，一方面对民众而言，会有监管者缺位之虑，另一方面监管的规则订立和执行也难免会有欠一致。众所周知，如果对不同竞赛者，裁判尺度不一，不仅不存在公平公正，而且还会使整个竞赛无法正常进行。这一点对于体育事业是真真切切的，在其他社会经济领域也同样真真切切的。
四、医疗监管的制度重建在于去行政化
公平地说，并非没有中国人认识到行政化之弊。事实上，颇有一些学者将去行政化视为公立医院改革的方向，而改革的具体路径就是管办分开，即让公立医院的举办者与监管者分开。这样，无论医院是公立还是民办的，无论其举办者是哪个政府部门，其医疗服务都由统一、明确、专业的监管者实施监管。
监管者的角色，由卫生行政部门来承担，明显是最合适的。事实上，除了卫生行政部门，其他政府部门扮演医疗监管者角色的专业能力，无疑是最弱的。而且，卫生行政部门扮演医疗服务监管者的角色，这是世界各国的通例。
显然，如果让卫生行政部门成为唯一的监管者，并对医疗服务实施属地化监管，那么卫生行政部门就应该与其所属的公立医院脱离行政隶属关系，让公立医院成为真正意义的法人。卫生行政部门与绝大多数公立医院解除了上下级关系，才能成为所有医院的监管者，实现所有医院的属地化监管。唯有实现从所有者向监管者的转型，卫生行政部门转变政府职能的改革才能真正完成，公立医院的去行政化改革才能真正实现。就诸多医疗事件而言，无论涉及特定医疗服务项目准入、医疗服务品质、医院科室的外包还是民营医疗机构（无论是“莆田系”还是“蒲井系”）的医疗行为，只有当政府卫生行政部门成为中立的监管者，政府监管才能真正到位。
五、已有顶层设计如何落实？
值得注意的是，以上所论述公立医院改革的方向、原则和路径，都载入了党和政府关于新医改的顶层设计文件。2009年4月颁布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，已将“管办分开”确定为医改的指导思想之一，将“落实公立医院独立法人地位”确定为公立医院改革的原则之一，将“建立和完善医院法人治理结构”确定为公立医院改革的工作重点之一。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”和“建立事业单位法人治理结构”明确为包括公立医院在内的事业单位改革的大方向。
可是，在现实中，党的精神，即执政党早已明确并通过集体决策程序形成的改革原则，却迟迟得不到落实。公立医院去行政化在全国各地均遭遇到重重阻碍，导致公立医院改革裹足不前，致使涉及公立医院运行的诸多改革事项遭遇掣肘，包括医疗服务监管体系的结构性旧弊迟迟得不到匡正，引发民众空前不满。面对各种乱象，很多民众习惯于呼唤“顶层设计”。但是，真正的问题恐怕并不在于顶层设计的缺失，而在于改革者恰恰就是改革对象这一困境。
个别引发巨大社会反响的医疗事件能不能像当年“孙志刚事件”那样，不仅仅是特事特办，而是对公立医院改革的困局形成一定的冲击，并带来有意义的制度变革，让公立医院去行政化的改革精神得以落实，从而推动医疗监管体系的可持续性发展，值得进一步观察。
当然，就医疗监管体系的改革而言，搞清楚谁是监管者仅仅是第一步。第二步和第三步则是监管什么以及如何监管，这都是值得深思熟虑的大问题。对于这两个问题，笔者将另文详述。
