产业政策自诞生起就从未停止过争议，绝大部分争论都是从经济学的视角，围绕产业政策与经济发展效果、政府职能定位等展开的，为决策者和公众提供了信息、知识和理念。林毅夫、张维迎两位教授不久前又掀起了新的大辩论，在中国经济面临“新常态”、改变经济增长方式的转型期，这样大规模的公共辩论对于廓清迷雾无疑有着促进作用。当然，产业政策辩论背后仍需深化讨论诸多内容，笔者拟从公共管理和政策过程的视角，同襄共举，助力改革。
一般而言，公共管理学的话语体系和方法论跟经济学特别是产业经济学和发展经济学有较大差异，经济学强调资源最优配置的一元目标，而公共管理则考虑效率、公平、自由等多元目标以及为了实现上述目标所做的妥协、决策和执行。认识各种超越产业政策范畴的配套政策、政策组合、全周期干预的弊端，皆有助于当前产业政策讨论的深化。笔者的出发点是制度的一致性、互补性和包容性。产业政策是发展型国家制度体系中的组成部分，与其他的制度安排，包括政治体制、经济结构、社会规范等，都具有内在的一致性和互补性。对产业政策的讨论，特别是政府与市场的相互关系问题，离不开国家与社会的整体性制度安排及其历史演变轨迹的影响。产业政策自身作为一种回应产业发展问题的制度安排，在政策问题与政策目标之间、政策目标与政策工具之间、政策工具与政策过程之间，也应具有相对一致的、至少是相互包容的制度逻辑。
当前产业政策发端于赶超经济体的历史经验，形成于计划经济向市场经济转轨的制度权宜时期，经过数十年的实施与演化，已经与中国发展模式和政府治理体制深度互嵌，具有很大的制度惯性。然而，随着经济发展阶段向高推移，产业创新驱动发展出现一些新形势、新问题，产业发展和制度演化本都具有深度不确定性，既有的产业政策，其政策目标、工具和过程恐不能与之适应，进而导致诸多政策溃败。如何在深度不确定性的环境中进行稳健和有效的产业政策决策，是笔者尝试回答的问题。
产业政策的信息基础
产业政策是在问题、目标和技术前沿比较清晰的情况下，政府为了扶持特定产业的发展，通过扭曲价格将资源配置到特定产业上的政策措施。它包含两个方面的确定性：
一是政策问题的相关信息是相对明确的，如特定产业的发展差距、比较优势和劣势、成本、产业技术前沿等，基于对上述现状和问题的分析，作为赶超经济体的政府，才能够制定明确的政策目标和发展策略，促进特定产业的发展。19世纪德国、意大利赶超英国等先行工业化国家，以及20世纪后半叶日本、韩国、中国台湾等东亚经济体赶超欧美，都已经有明确的赶超对象和产业技术前沿。
二是市场规则也是相对明确的。波兰尼描述的欧洲19世纪的“百年和平”正是大航海和殖民主义缔造的第一轮全球化时期，金本位的金融体系和国际贸易体系初步建立并发挥作用。而“东亚奇迹”也是二战后新的全球秩序特别是关贸总协定、世界银行、国际货币组织等市场规则建立并发挥作用的时期。市场规则的核心是保护产权、公平交易，从而塑造人们对未来交易的明确预期。产业政策只有在市场经济条件下才能发挥作用，政府通过关税、补贴、信贷、政府采购等方式扭曲特定产业的资源价格和成本，提高特定产业在国际国内市场上的竞争力，进而促进产业发展。这也是产业政策与计划经济的本质区别。倘若政府的产业政策并非着力于产业和企业的竞争力，而是与市场规则背道而驰，无疑就成为张维迎所谓“披着马甲的计划经济”。后者改变了市场规则的预期，使得未来交易能否发生、如何发生，具有很大的不确定性。
不少研究考察了政府与市场关系，回答了“何种条件下产业政策能够成功”的问题，大多把“市场失灵”作为政府干预的理由。在此，笔者强调与信息有关的部分：协调失灵和信息外部性。
协调失灵是指市场上的企业由于信息不对称而造成行动不一致，政府的主要政策工具就是提供信息交流，如产业发展目录、技术路线图、产业标准、区域规划等，协调企业的投资行为，使之具有投资互补性。信息外部性则是由于技术和商业模式的创新具有正外部性，导致创新激励不足，因而政府给予补贴。创新就是厂商试错的“自我发现”过程。
一般认为，威权国家或强势政府在解决第一类“协调失灵”或“信息不对称”问题上较有优势，能够快速制定国家产业发展计划并付诸实施。但政府在解决第二类“信息外部性”问题则有局限性，因为创新是厂商试错的“自我发现”过程，在成功的创新被实现以前，有关创新及其效果的信息是不可知的。反过来，如果只奖励那些成功者，那么政策也是不必要的，因为成功者在没有政策的情况下已然成功了。因此，创新理论往往建议政府作用于前端的基础研究、人力资本投资或共性技术基础设施部分。而直接挑选赢家并给予持续扶持的产业政策，则常因破坏市场规则、寻租和腐败等造成巨大的社会成本。也有些研究指出，一些政府因“嵌入自主性”或者“中性政府”的属性，能够在实施产业政策的过程中同时免于被捕获。提出“追赶假说”的Abramoitz的观点更具有一般性，认为技术落后但社会相对进步的国家才具有经济高速增长潜力。这说明只有那些能够严格约束政府行为、具有制度互补性的体制，才能够成功运用高度干预的产业政策。
产业政策的信息基础是已知的信息和明确的规则，理解这两点对如何改进产业政策十分重要。产业发展到技术前沿后，面对的是未知的技术和市场。尽管很多国家致力于技术预测、战略规划等前瞻性工作，但制定合理的产业政策仍缺乏充足的参照信息。因此，产业政策必须向竞争政策和创新政策转型，从选择性产业政策转向功能型产业政策。但由于路径依赖和互补性制度的存在，上述转型往往不能自发地产生。对产业政策来说，来自产业发展和制度环境的不确定性程度都在增加，产业政策的信息基础逐步瓦解，产业政策的负面效果开始显现。
政策问题、目标和工具的一致性
产业政策出现的问题具有深刻的两面性：一方面是在过去的发展模式指导下，上游产业垄断低效、产能过剩的问题，旧体制“尾大不掉”。另一方面则是新兴产业发展时不我待、你追我赶的时期，新体制生机勃发、甚至野蛮生长。这两个问题也不是割裂的，资金从旧产业转向新产业、人才从旧部门流向新部门、产业的地区转移和升级等，是系统性的、是成千上万个企业家、就业者和决策者的分散决策。不同的决策个体对自身所处的境地有着自己的判断，并且也应该是最准确的判断。
一般来说，公共政策的决策者需要释放相对一致性的信号，作为成千上万的决策之间的“协调”。这个信号就是市场价格和利率。产业政策也起到信号协调作用。但这些信号都是具有时滞性：从出现问题；到问题显现并恶化直至被察觉；到提出应对方案并予以讨论和决策、传达和解释政策并实施政策；再到政策效果显现并反馈给决策者。在这个过程中，决策肯定都是基于“确定的信息”，因而无法解决不确定的部分，如预期之外的目标和效果，而更重要的是不确定性。因此，公共政策无法试图唤起一致性的行为。
以“三去、一降、一补”为例，现行产业政策的问题与历史上产业政策解决的问题已经有了很大差异。产业政策历史上是为了解决资源稀缺的问题，进而通过扭曲要素价格（如利息、资源品、人才政策）等加大对特定产业的投入；然而，现行产业政策则试图解决产能过剩、库存过剩的问题。从稀缺到过剩，政策问题其实已经发生了180度的翻转，但政策工具仍然以“奖补”这样的价格扭曲机制为主。
此外，产业政策以往重点解决传统产业、已知技术前沿的产业，如今则用于刺激创新型产业发展，如“补短板”、“双创”、“战略性新兴产业发展”等。已有的实证研究表明，政府对企业的研发资助的确刺激了企业的研发活动，使企业加大了研发投入的规模，但研发效率并未提高。
可见，政策问题已经“翻转”，但政策目标和工具仍然没有改变。在产业政策的实际运行过程中出现了一系列新的现象和问题。比如，在钢铁和煤炭行业“去产能”中出现用虚假或报废产能代替关闭产能，并领取巨额“奖补”；在新能源汽车产业，出现企业相互勾结“骗补”的丑闻，其问题都是信息不对称造成的。直接干预市场的产业政策需要满足较高的信息条件，但政府并不具备。
政策与政府能力及其问责机制的一致性
决策科学的一个基本出发点是，决策者需要相应的信息和能力做决策，而执行者和社会需要相应的信息和激励作出行为选择。超出信息水平和决策能力的决策具有“先天不足”，而缺乏信息和激励机制的政策执行则“后天不利”。因此，笔者抛开“应不应该实施产业政策”这样的价值判断，着力于分析“能不能够制定和实施好的产业政策”这样的工具理性问题。
（一）决策主体：政府vs市场
一般市场经济国家谈产业政策色变，主要指的是纵向的、选择性的产业政策，特别是由政府直接挑选特定的产业、技术甚至厂商进行资助或其他优待的政策。由于对信息水平和政府能力的要求高于现实，此类政策往往造成政策预期之外的市场扭曲。尽管政策制定者承认，有的市场扭曲是在政策预期之内，甚至实乃政策目标所向，如用“市场换技术”来引进外国技术，以“弯道超车”发展新能源汽车产业等，但也出现了大量预期之外的副作用。如“市场换技术”不但没有得到核心技术，还损失了原有的研发队伍和技术能力。
横向的产业政策，即功能性产业政策，一般不直接由政府来挑选产业和技术，更不直接由政府来选择厂商，而是面向不特定的产业和企业。最终的技术选择决定由企业和市场作出。从政策实施的预期和结果来说，必然也只有部分产业、部分技术、部分厂商受益，即横向的产业政策依旧具有选择机制和再分配功能。关键在于，横向的产业政策不需要政府有太大的裁量权，换而言之，对政府的信息和能力的要求相对低一些，决策不容易出错。
（二）决策的边界：有限责任vs无限责任
绝大部分经济学视角的讨论注意到了政府与市场的边界，提出警惕政府不要取代企业做决定，而是让市场在资源配置上发挥决定性作用。公共管理意义上的决策边界则有更广的涵义：行政部门各司其责、责权清晰，这也是韦伯意义上的官僚制本质。我国政府素来有全能主义的情结，在此必须强调的是：越强大的政府和决策者，越需要恪守决策边界、承担有限责任。
首先，现行产业政策超越了产业部门的职权边界。其典型表现就是“政策配套”。现阶段我国政府的决策能力提升很快，各类政策咨询机构也蓬勃发展，因此面面俱到的政策极为普遍。一个产业政策出台，后面往往跟着十几个“配套措施”，要求财税、海关、质检、技监、外专、人才、国土等部分配合。这样做到底好不好呢？很多支持“中国模式”的学者都觉得好，认为其体现了我国政府的治理能力。很多普通企业也觉得好，认为这表示政府重视了。而笔者以为，这样做并不好：一是，政出多门，协调成本非常高，增大了政策执行的难度。很多政策根本无法落地，就是因为牵扯面太广、难度太大。二是，对各个行政职能部门来说，特殊条款太多、例外情况太多，行政成本极高。一遇到“例外”，窗口单位就得请示上级。上级部门裁量权大了、寻租空间也大了，继而又加大了巡视组、督察组的工作量，极大耗费了政府力量。三是，对企业和公众来说，要一下子“读懂”产业政策、获知自己的权利和政策优惠，也绝非容易的事。
其次，现行产业政策承担了无限责任。典型的表现是“组合拳”和“连环腿”。政策工具的“组合拳”表现为，针对同一个政策目标，同时施行多种政策工具。例如为了纠正研发投入不足的市场失灵，实行研发资助、产学研合作、研发加计扣除、专利奖励、人才引进配套资金等一系列政策工具。企业无论做什么都能轻易“来钱”，于是企业要么申请科研补贴、要么增大研发账面支出（通常是大量购进研发设备或加速折旧）、要么拼命申请专利或引进人才（一些小型高新技术企业甚至通过卖户口挣钱）。“既然这么多门道可以挣钱，为什么还要傻里傻气地搞研发？”产业政策的“连环腿”则表现为，覆盖产业发展全周期的政府干预。从实验室技术、产品开发、市场培育，到产能过剩、就业安置、破产保护，都有产业政策。这样的例子太多了，光伏发电、新能源汽车等都是如此。政府想得太多、用力过猛，剥夺了市场主体的能动性，于是市场主体也不再是市场主体了。无限权力意味着无限责任，上述产业政策职权泛化的根源，就是缺乏决策边界。有学者指责产业政策“权力明确、责任模糊”，即各个部门都有权力来指手画脚地管一管，但没有哪个部门真正承担责任；实际上是指责如果产业发展部门的职权过度扩张，最终总归需要政府来兜一个大大的底。
（三）决策的原则：实质（问题）导向vs程序导向
任何公共政策都是面向未来，具有历时性特征。产业政策就是向市场释放了特定的政策预期。从政策预期到市场主体作出反应再到显现出结果，毫无疑问是需要一定的时间。特别是涉及固定资产投资、技术方向抉择、人力资本培育等耗时的行动选择，所需时间将会长达数年。如果政府总是问题导向、相机决策，政策方向缺乏一致性，那么市场将无法建立稳定的预期，无法进行长期投资，特别是技术创新方面的投资。这是显而易见的道理。因此，在产业政策的决策上应该更多地遵循稳健的决策机制、程序和规则，实行程序导向的决策，较少采取快速高效的、针对特定问题和技术的解决方案，避免问题导向的决策。
面向“深度不确定性”：四种类型的产业发展决策
笔者拟基于两个维度进一步对产业政策的决策细化梳理：一个维度是决策结果是问题导向还是程序导向；一个维度是与决策相关的制度安排，特别是决策者按照明确的规则来判断还是自由裁量。根据政府（行政官员和政治家）、技术专家、市场（企业家和消费者）等不同的决策者所拥有的信息优势，将其分别置于表中合适的位置（见表1）。
（一）渐进调适型产业政策：行政官员的参与和问责方式
第一类产业政策适合行政官员主导，依据既有规则、目标调整实质性结果的公共决策。如前所述，由于其决策内容属于经常性的、技术性的实质性内容，已有的决策机构、组织和行政官员具备较为完备的制度、例行做法或经验，有了相关的信息积累，仅仅需要针对新情况和新问题进行政策调整。随着新信息在边际上的增加，决策者会适时地调整技术性标准等政策内容，以解决新问题。例如，政府根据汽车技术水平和保有量调整排放标准，由于仅仅是边际上的调整，可称之为“渐进调适性决策”。由于行政主管部门具有相关的信息优势，此类产业政策一般由政府部门及其行政官员来主导决策，专家和公众的意见作为决策的参考信息。
事实上，政府部门所做的绝大多数政策属于这一类型。例如，调整利率、货币投放量、税率、最低工资水平、对某类产品的补贴或限额、调整成品油的价格，等等。只要是在政府部门的既定职能范围之内、有清楚的规则指引、对政策结果进行边际调整的政策，均应由行政部门作出。行政部门依据规则作出此类决策，也不必担心政府失信于民，因为这类决策具有可信性，且具有普遍的、非特定性的有效性。
（二）理性设计型产业政策：技术专家的参与和问责的方式
第二类产业政策适合由技术专家主导、依据专家的自由裁量权、目标在于调整实质性结果的决策模式。在处理一些既定规则范围之外的、尚无先例的实质性问题时，就需要运用专家的自由裁量权，即技术判断。其通常由政府邀请并组建专家团队，委托专家进行设计和评估全新的政策方案。在此类决策中，专家的专业判断是最核心的自由裁量权，也是政策成功的关键因素。与此同时，决策者还应扫描所有可能得到的信息，包括技术性信息、综合性信息和参照性信息，以便设计出尽可能高质量的政策方案。例如，与转基因食品相关的监管政策，我国不论在农业部、科技部还是食品安全监管总局等，尚不存在专门的转基因食品的监管部门，政策制定应以科学家和技术专家为主导，通过理论研究、科学预测和参照别国做法等信息工作，研究并设计出政策方案。由于政府部门无法确定受托的专家团队能否作出最理性的决策，甚至科学本身尚存在不确定性，政府最好的做法是公开决策过程、让科学群体进行充分辩论、允许公众表达意见，这也是收集各类信息、提高政策稳健性和可接受度的有效途径。
处在转型期的中国，每天都面临着层出不穷的新问题、新挑战，专家群体的介入是有效决策的必需因素。例如第三代核电技术的选择、新能源汽车发展战略的技术路线设定，这些问题有一些共同点：涉及整个产业、国家或社会的整体利益，需要公共政策的介入；有一定的技术性和专业性，对传统行政部门而言又属于突发的、一次性的新情况，无法运用既有的知识和经验加以边际调整。理性设计型决策中的专家带来新的专业信息，对专家而言，“知识就是权力”，专家依据其专业知识来行使自由裁量权。然而，任何权力都应当有边界、有规则。当下，一些专家对其自由裁量权力的滥用，造成了社会对专家群体的普遍不信任、对专家建言的政策的不信任，甚至形成社会的“反智”浪潮。那么，专家应当如何行使自由裁量权呢？专家是否可以被问责？又如何被问责呢？
专家参与决策的必要性，已经从技术理性的角度得到充分论证。由于专家相对于决策者具有专业知识的相对优势，因而被邀请参与到政策制定中。专家对决策的影响力，往往与决策者自身的知识和经验积累程度有关，知识复杂性越高的政策，决策者对专业知识的缺乏（或需求）程度越高，专家对决策的影响力越强。同时，技术理性暗含着这样一个不言自明的规则，即专家应当中立地仅在自己专业领域内作出负责任的判断。可以肯定的是，现代科技哲学已经不再认为科学家能够完全价值中立，认为科学家能够把科学和政治分开、纯粹处理科学或技术问题的想法，完全是不现实的，因此我们也不能把所有政策制定都理解为技术性活动，否则就成为“技术统治论”了。显然，我们又遭遇到一个悖论：专家既不可能是完全价值中立的，也不应当掌控所有的政策制定，那么专家究竟该如何参与决策呢？
专家一般以个人或委员会的形式参与公共决策。前文已知，对于三种不同的自由裁量权（技术判断、政策规划和例外管理），需要不同类型的信息。信息越充分，越有利于专家作出综合、稳妥的决定。作为个体的专家，通常在技术判断的层面上独立行使自由裁量权。但由于专业知识越来越破碎化、片面化，专家以个人方式参与决策的情形越来越少见，取而代之的是专家委员会的制度。在委员会决策中，需要明确自由裁量权的规则。也就是说，应当以正式制度的方式对专家委员会的决策事项、程序、投票规则等作出明确规定，专家个人仍是独立地作出判断，并共同对最终决定负责。其实，专家个人或委员会都无法避免“未知”领域的决策失误。专家只有片面的、当前已知的知识，科学的权威逐渐削弱，而社会的理性决策个体却在增多，因此，公开透明的广场式争论是形成共识最好的过程。要避免错误，就需要有一个沟通交流机制，一个观点说服另一个观点的同时就是科学家集体性的胜利。此外，将科学界的争论公之于众，不仅有助于增强公众对科学家群体的信任度，而且是对公众进行风险沟通和科学教育的最佳机会。
而对专家决策失误的问责，很大程度上依赖于科学共同体的建设。科学家群体通过一套共同体规范相互挑战、支持并存在下去，同时保持一定的质量水准。科学共同体的规范包括同行评审、引证、学会组织等。科学家群体参与公共决策的动机和风险在于社会声誉。对于一个无意的、失败的决策而言，最有效的问责就是使科学家丧失其在共同体和社会上的专业声誉；对于一个有意造成的损害公共利益的决策，科学家则应受到科学伦理的约束和惩戒，甚至剥夺其从业资质。
（三）市场协作型产业政策：企业家及市场主体主导的方式
第三类产业政策旨在改进融资条件、市场环境、行业协会运作、竞争和反垄断等市场性的“公共物品”，适合由企业家及市场主体依据规则、对程序规范进行决策的模式。通过既定的规则来调整规范性、程序性的公共政策，决策内容通常是调整利益、权利和价值的格局，而不是社会利益、权利或价值的总量；是利益格局调整的方式和程序，而不是具体的个体事项的处置。例如，股东大会通过会议投票来决定年度红利的分配方案等，都是此类决策。由于此类决策既有受益者也有受损者，受益或受损的信息实际上分散在不同的个体或群体中，分散的个体和群体具有信息优势，因此不同个体或群体之间的民主协商就成为决策的要件。
这一类产业政策的关键是，让市场主体特别是企业家承担决策的风险和收益。对于不特定的市场主体，“知情”本身就是一种参与决策的方式。从知情、征求意见到平等协商，参与程度越高，越需要市场主体提供专门的知识和信息，市场主体（及其联合体如行业协会等）承担的责任也越高。政府在市场协作型政策中应注意政企界限，避免对市场承担无限责任。
对于企业、消费者、社会公众等不特定的参与主体，其问责的主要依据是利润、商誉或社会信任。公众不恰当的行为将直接影响参与者在社区中的信任度，从而被其他公众排除在后续决策外。而一些过激的甚至非法的干预决策的行为，则可以直接由司法部门来进行“问责”。例如在一些邻避事件中，部分抗议民众试图通过打砸抢来阻止项目实施，触犯到法律，应该由司法部门进行干预。
（四）国家战略型产业政策：政治家和高层行政官员主导
第四类产业政策适合由政治家或高层行政官员依据自由裁量权，针对程序、规范和价值进行决策。由于此类决策往往是针对全新的问题情境，加总后的社会整体利益、国家战略或价值判断，一般由政治家或高层行政官员作出。在此需要注意的是，政治家在特定情境下作出的军事、外交或政治性决策，并不一定是公共政策的决策。公共政策一般不针对偶发的、冲突性或危机性的个体事件。例如古巴导弹危机中赫鲁晓夫作出运送导弹到古巴的决策，以及肯尼迪总统作出拦截导弹的对策，均不属于公共政策的决策。政治家参与的公共政策的决策，一般都涉及公共政策的重大变化。例如全面深化改革的决策、设立国家863计划、设立科学基金、设立国家重大科技专项，等等，均属于此类政治决断型决策。不仅政治家，一些地方或部门层面的高层行政官员，也在改革突破中作出大量政治决断型的决策，例如原铁道部部长关于高速铁路发展规划的决策，等等。
那么，政治家或高层行政官员如何行使自由裁量权？笔者以为，政治家应当仅就公共政策的程序、规范或价值进行决策，竭力避免对公共政策的直接结果进行干预。政治家试图对公共政策的结果进行普遍的、直接的干预，必将导致严重的权力滥用和信用危机。这是因为，政治家或高层行政官员在政治决断型决策中所运用的自由裁量权，通常是最高层级的自由裁量权，即政治协调和例外管理的自由裁量权。
那么，对政治家和高层官员应当如何问责？2009年我国公开发布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定“对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的”等七种情形，将对党政领导干部实行问责。事实上，我国现有的官员问责大多直接由危机事件推动，属于对事故或政策结果的问责。对官员问责应该具体区分决策类型：对于国家战略型产业政策，应该对决策产生的制度、规范和价值进行问责，而不应该单纯对结果进行问责。例如上述原铁道部部长决策的高铁发展规划，结果是在基础建设和技术发展高歌猛进的同时，既带来民族自豪感和出行便利，也留下上万亿债务。真正应该问责的是，如此大规模决策的流程和规范，如政治官员直接决策车型、车速和技术路线是否合理？怎样的决策流程才能更加稳妥、更加可靠？在政治决断型决策中，决策者应当关注价值目标和规范，针对程序型问题进行决策。只有程序和规范决策对了，那么由此产生的一系列结果才可能是可信的、可接受的。例如中共十八届三中全会作出了全面深化改革的目标抉择，并作出成立全面深化改革领导小组的程序型决策，而每个领域如何推进改革的具体行动则应留给各领域的相关部门和专家。这样才是一个相对稳妥的决策。
概而言之，尽管产业政策的讨论甚嚣尘上，但关于决策机制的讨论却在很大程度上被忽视了。产业政策的研究者和决策者并非置身事外，产业政策是否有效，不仅与政策内容有关，更与决策机制不无关系。产业政策决策机制中决策主体、决策边界和决策原则有不同的取向。制定好的产业政策，需要让市场成为决策主体，政府恪守行政职能边界，遵循稳健的程序型决策。当前，产业发展的目标从赶超转向创新驱动，决策目标和前景具有巨大的不确定性。为了克服不确定性，应当使不同的决策参与主体根据其拥有的信息优势，分别针对不同类型的产业政策进行决策，决策者实行各自的问责方式。如此这般，才可能形成良性的制度改进，逐渐夯实市场和创新的制度性基础。
