一般来说，府际关系是指在公共治理中，享有治理权力的治理主体之间的所有关系。无疑，政府作为最重要和最基本的治理主体，政府间关系构成了府际关系的核心部分。但是，当府际治理越来越多的涉及非政府的组织和力量，府际关系也突破了政府边界而置于更广泛的治理框架下。[1]在国家治理现代化的背景下，府际关系的变革与转型，在本质上表现为中央政府、地方政府、私营组织、非营利组织之间的网络互动与协作共治。本文从国际比较的视角，首先分析府际关系在国家治理体系中的功能与重要性，并在综合府际关系理论与实践的基础上，建构府际关系发展演进的基本模式，并对我国府际关系的改革与发展提出建议和展望。
从历史来看，无论国家规模大小，任何国家在成立之初，府际关系都是必须优先考虑的核心问题。首先，府际关系作为功能和分工系统，对于国家治理而言，正是通过权力在不同层级政府单位之间的分配，使得庞杂的公共事务的治理成为可能，纵向与横向的权力分割不仅缩小了治理的距离，而且提高了治理的效率；[2]其次，府际关系作为一种控制机制，与一国的统一、团结和稳定密切相关，在《联邦党人文集》中，汉密尔顿曾用太阳轨道来比喻美国的联邦体制，即州政府在围绕联邦政府的同时又保留相对独立的状态。[3]在很长一段时期，府际关系都是作为一国相对宏观、稳定、静态的制度框架存在。
20世纪30年代末，西方资本主义国家爆发第一次经济大危机，为了克服危机，美国政府推行新政，联邦政府通过财政补助、法令规范等政策工具，开始实质性地介入了州和地方公共事务，影响州和地方的政策规划和执行。也正是从这一时期开始，西方现代府际关系开始突破宏观、静态的权力关系，更加关注公共政策以及多元政府单位间的互动关系。在不同时空条件下，府际关系的内涵、指向以及功能不断发展变化，在最基本的意义上，府际关系对于国家治理的功能和重要性表现在以下三个方面：宪政结构安排（宪政层面）、区域功能分工（行政层面）以及政策的制定与执行（管理层面）。
第一，在宪政层面，府际关系议题涉及权力的结构配置、集中分散程度以及自由裁量的权限与范围，从而在法律上形塑一国基本的制度与治理框架。
公共权力是政府组织区别于一般组织的特殊性所在，权力构成了国家治理的起点与基础。府际关系体现了政府权力的纵向与横向配置，不同的权力配置结构形成了相对稳定和差异化的府际关系格局，并构成了公共行政运作的基础环境，影响着公共行政的实际运转。[4]在世界范围内，联邦制和单一制是最常见的两种权力分配方式。在联邦制国家，各成员单位先于联邦国家存在，联邦权力来源于参与成员的权力让渡，联邦宪法未明确指明属于联邦政府的权力，归地方政府所有，联邦与地方的权力关系相对独立；在单一制国家，中央政府拥有所有的政治权力，地方政府是中央政府为了管理地区事务而创制，其享有的所有权力来自于中央的授权，地方依附于中央。作为政治制度的基本内容，一国的权利分配模式往往在宪法中加以规定，是一国特定的历史文化的产物，具有嵌入性和稳定性，体现了一国独特的权力特征、政治传统以及行政文化。与西方国家相比，我国是典型的单一制国家。根据我国宪法第三条规定，中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
第二，在行政层面，府际关系的核心内容是如何实现区域与功能分工，行政区划单位成为国家治理的组织基础，府际关系的发生以行政区划为载体和基本单位。
早在1887年，威尔逊在《行政之研究》一文中就提出，行政的责任就是要构建一个包括镇、市、县、州和联邦政府等不同层级的政府组织能够健康有效运转的政府体系。[5]府际关系的发生以行政区划为载体和基本单位，在不同国家，行政区划的设置层级、基本单位、权限范围等都存在显著差异，比如，在美国，最基本的行政区划设置包括州、县、市，在法国，地方政府行政机关则包括大区、省、市镇三级。本质上，无论这些行政区划如何称呼，其基本内容都是将国家整体在地域上进行分割，从而便于管理，这种分割综合了地理、人文、传统等各种各样的因素。[6]在我国，行政区划首先是一个地理的概念，具有一定的界限和范围；其次，行政区划体现了行政等级，低等级政府听从高等级政府的指令并对其负责；最后，行政区划还与本区域的权限、功能、定位有紧密关联，比如同为县级行政单位，县、县级市和市辖区的功能和权限就有很大差异。一般而言，行政区划构成了行政管理的基本单位，全权负责本区划内的经济、人口、治安、公共服务等。
第三，在管理层面，府际关系体现的是公共政策工具及其科学有效的制定、传递与执行，确保公共政策过程的有效、高效成为府际关系的核心内容。
公共政策作为公共利益表达与实现的途径，也是国家治理的基本手段。美国学者Derthick较早关注了政策导向并从政策执行过程的视角研究府际关系，在她看来，无论是保守主义者还是自由主义者，其共同的目标都是在联邦体制下制定一个好的公共政策并能够推动政策的有效执行以及确保政策绩效。[7]在公共政策的制定上，特别是全国性公共政策的制定上，中央政府是政策制定的主体，但是作为多元利益的集结过程，公共政策的制定不再是自上而下的，而包括中央政府、地方政府、企业、非营利组织、公民等的广泛参与。在公共政策的执行上，中央政府也需要多元治理主体的配合，但是政策从中央向地方扩散时会发生扭曲和偏差，从而偏离中央的政策目标，政策执行实际上影响着政策目标的实现与政策绩效的好坏。在我国，中央公共政策的贯彻执行同样需要落实到地方场域，政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程，从而产生层级距离并为政策扭曲和偏差提供机会。[8]不同于权力分配和行政区划设置的结构性视角，公共政策的制定与执行体现了府际关系的管理功能，关注通过多元主体参与的政策网络的构建，提高政策绩效和实现公共利益。
二、府际关系发展的模型分析与比较
西方关于府际关系模型的研究，大多是从实践的角度，考察一国府际关系的历史进程和演变，并进一步通过模型的抽象和简化来描述不同府际关系的特征，比如戴维·威尔逊，克里斯·盖姆基于英国的府际关系发展，概括了代理模型、权力依赖模型、政策共同体与网络三种模型，[9]Nice则构建了竞争模型、相互依赖模型、功能模型来分析美国联邦体制下的府际关系运作。[10]随着社会发展，府际关系的主体已经不仅限于政府组织，静态和结构化的权力分析已不能适应和解释日益多元化、动态化的府际关系网络，因此研究者开始转向管理的视角，突破政府的边界，探究府际关系的多元互动模式，比如Wright区分了联邦主义、府际关系、府际管理和府际治理四个阶段，Agranoff & Mcguire描述了自上而下模式、捐助-受援模式、管辖为基础的模式、网络模式四种府际关系模型。
事实上，由于国家政治体制、历史文化、发展水平的差异，府际关系在各国的演进路径必然呈现差异，但是总的趋势和特征是一致和统一的，比如中央和地方的谈判与合作增多，地方和地方的互动和协同增多，企业、非营利组织参与府际关系网络并日益扮演重要角色。参考西方府际关系理论与实践，结合我国府际关系发展与演变，本文构建和区分了四种府际关系的发展模式：控制模式、互动模式、合作模式和网络模式。
1.控制模式
控制是单一制国家特别是中央集权型的单一制国家府际关系的典型特征。控制模式是一种基于政治或法律视角的府际关系类型，关注权力如何分割和配置。这种权力分配在纵向上体现了上级政府对于下级政府的授权，下级政府对于上级政府的依附；在横向上则是基于地域的权力片化分割，即在特定的地域范围形成特定的行政管辖机关，这种以管辖为基础的府际关系模式以秩序和稳定为基本价值导向，核心内容是权力的有序控制和严密的科层等级，运行机制依赖于自上而下的指挥命令。 控制模式下的治理主体主要是中央政府和地方政府。在纵向上，中央政府与地方政府之间是上下级的层级关系，中央政府是指挥者，地方政府是执行者，中央政府发布指令，地方政府负责贯彻执行。作为被动的执行者，地方政府没有独立的地位身份，也没有明确的利益诉求，而仅仅是中央的管辖工具并对中央形成高度的依附。在横向上，地方政府之间的互动很少，基本上各自独立并共同隶属于上级政府，从而形成一种碎片化的分散格局。
在控制模式下，中央对地方绝对控制，地方对中央无条件遵从。在民族国家形成之初，这种控制可以有效地团结人民，集结资源和实现快速发展，但是这种父权主义的府际关系随着地方政府自主意识的提升及能力力量的壮大，逐渐在一定程度上失效、失灵。
2.互动模式
互动模式体现了府际关系的行政视角，按照古德诺的观点，政治是政策的制定，行政是政策的执行，因此，行政视角下的府际关系不再关注权力分割，而是以一种动态的思维关注公共政策的有效执行。区别于控制模式，互动模式认识到政策的执行并不是容易的，必须关注府际关系另一端的行动者，即地方政府对于政策和项目的参与，[11]从而府际关系很大程度上需要给予地方政府一定的自主性和自由裁量空间。互动模式的府际关系体现为中央与地方之间的博弈互动关系，并在互动过程中平衡中央政府的控制和地方政府的自主性，实现中央政府目标的同时满足地方政府的需要就成为府际关系创新的重要内容。[12]实际上，随着地方自主意识的提高，地方政府基于地区利益，对中央的机会主义行为日益增多，地方政府开始同中央谈判和讨价还价，中央亦开始采用多样化的方式与地方互动。
整体来看，行政性互动关系未能脱离中央与地方的科层关系框架，互动的目标依然是为了实现中央政策的执行和地方政府的遵从，互动的关系也因为高度不对等的地位而难以形成健康、持续的对话与协作。总体上，互动只是打破原先单纯地命令关系而进入一种新的府际关系的初级阶段，有了互动不代表有合作，这一时期离大范围的合作依然较远。
3.合作模式
合作模式强调多元治理主体在具有相对独立的自主性和利益诉求的基础上的合作关系的建立。不同于控制模式和互动模式对于科层体系、行政秩序的关注，合作模式下的府际关系强调任务导向、绩效导向和管理导向，是一种更加开放性的关系。合作模式的最大特征在于合作的行动和交易溢出并跨越了政府边界，[13]大量政府之外的组织开始进入公共治理的体系和府际关系的建构。合作模式下，地方政府不再是被动的中央目标或政策的代理者和执行者，而是具有自我的目标和利益诉求，以战略性的眼光思考地方发展，同多元行动者和机构进行互动。在纵向关系上，地方政府有更大的自主权，基于地方利益考量来决定是否接受中央给予的辅助项目；在横向关系上，地方政府以更加开放性和共赢的态度，积极寻求与其他地方政府在公共服务、公共问题上互动与合作；同时，在政府行动者之外，地方政府还积极将企业、NGO组织等非政府实体纳入公共治理体系，构建广泛的多样化的公私伙伴关系。
合作模式的府际关系强调管理，注重通过有效、专业的管理来维护合作关系，从而确保合作绩效。因此，这种模式下，合作是实现目标的一种手段，是基于成本-收益分析的利益选择，这使得合作的广度和深度依然有限。
4.网络模式
网络模式体现了多元治理的视角，强调公共政策的制定、执行以及治理的发生是在“存在多种多样行动者”的网络环境下。在网络模式下，政府、企业、非营利组织等多元治理主体的角色与功能变得更加整合，相互界限变得模糊。公共治理的目标既不是中央政策的执行，也不是地方的战略利益，而是网络行动者的联合利益。网络模式区别于其他府际关系模式的本质差异表现为中央政府、地方政府、私营企业、非营利组织等不同的组织和主体通过讨论、谈判、协商和解决问题的过程。[14]政府不再是传统单一的审查监督角色，而是作为网络共同体与合作伙伴，通过一系列正式和非正式的制度安排、政策创新，促进协作网络的构建并具体参与治理问题的实际解决；[15]而企业和非营利组织作为治理关系节点的关键行动者，在公共服务与公共政策网络的形成、执行以及评价的全过程中发挥着更加积极的作用。[16]
在网络协作的操作和项目管理层面，知识的发现、共享和创造成为网络治理的核心机制，知识作为“由经验、价值、背景信息和专家视野结合起来的可评估框架”，成为多元治理主体有效应对复杂环境与问题，实现整合、达成共识并促成集体行动的基础。[17]
在我国，府际关系一直是政府改革与创新的重要内容。但是，我国对于府际关系的调整始终局限于权力的框架之内，追求稳定和秩序，治理主体单一，整合与协同不足。随着市场化、民主化、城市化、信息化的不断推进，现代府际关系强调动态思维下，多元治理主体的互动与合作。当前，应当顺应全球府际关系转型趋势，以新的理念、思路与策略不断推动我国府际关系向府际治理的发展与变革。
第一，在纵向府际关系上，超越集权与分权，构建中央与地方的府际协作治理。
长期以来，集权、分权都是分析我国央地关系的主流思路，纵向政府间关系改革也是围绕权力在中央和地方的分配与优化，促进中央与地方权力配置的规范化、制度化、法治化。[18][19][20]但是，从权力的属性来看，并不是所有的权力都可以明确归属于中央或地方，很多权力具有不可分割的属性，分割的权力往往也需要相互配合才能实现治理的目标。改革开放30多年来，我国央地之间的权力分配基本趋于均衡和稳定，结构改革的制度空间已经十分有限，特别是面对中央权威衰弱与公共政策的执行困境，借鉴西方府际关系发展经验，超越权力视角，构建中央与地方的府际协作治理成为推动我国央地关系创新的重要思路。
对于我国而言，推动中央与地方的纵向府际合作就是在中央与地方之间构建超越权力和等级的工作关系，以公共问题和公共议题的解决为导向，关注中央与地方的互动与配合。借鉴西方经验，可以在中央和地方成立府际关系和管理的协调性机构，如府际关系委员会、咨询委员会等，重视对府际关系议题的关注、讨论和研究，加强对府际关系问题的规划、指导、政策制定以及项目设计。另外，为了有效推动纵向府际合作关系的建立，要充分发挥公共财政工具的作用，构建多种多样的财政辅助项目。不同于依靠强制和法律权威的行政性关系，财政辅助作为一种经济诱导行为，通过谈判、协商、相互调整与妥协的过程，可以引导、促成有价值的府际合作项目，从而实现中央对地方的不同程度的影响和调控。[21]
第二，在横向政府间关系上，超越管辖基础的行政区治理，推动平行政府间的合作与协同。
以行政区划为基础的行政区治理是我国横向政府间关系的显著特征，这种“分割而治”的模式近来日益显现其局限性和不足，比如经济发展与社会建设的各自为政、资源开发与环境保护的邻避效应、公共服务提供上的效率与责任争端；与此同时，随着工业化、城市化不断推进，城市集群发展以及随之而来的人口、交通、环境等治理问题不断凸显。在区域治理理论中，不同于巨人政府的合并路径和小政府的竞争路径，新区域主义获得最多认同，这一理论认为跨区域问题的关键在于区域间的互动与协同，而不是简单的治理机构数量的调整，合并将问题内部化，竞争容易造成资源的分散与浪费。对于我国而言，超越行政区划数量的调整，实现跨区域的互动与协同也成为我国改革横向政府间关系，超越碎片化困境的重要出路。
从实践来看，我国以京津冀、长三角、珠三角为代表的都市群一体化战略很早就已提出，但是在实施效果上，这些横向政府间的合作与协同大多流于形式，政府的积极性不高，合作的广度和深度有限。当前，推动我国区域治理与政府间合作，可以由中央牵头成立跨域性的协调治理机构，以执行机构或委员会为组织形式，由中央委派相关人员与地方主管官员共同构成，优先在区域空间规划、环境保护、生态治理等重点领域提出指导和建议；与此同时，鼓励地方政府间成立区域规划委员会，作为实体机构，这些委员会目标明确、类型多样、组织灵活，针对特定领域、特定问题为地方政府合作提供政策支持和技术援助，可以高效、专业的推动跨区域问题的解决。比如在美国佛罗里达州，就有11个区域规划委员会，佛罗里达所有的县都根据本县实际加入一个或多个区域规划委员会，有效加强了与周边县市的互动和合作。[22]
第三，在政府与市场、社会关系上，打破公私界限，实现多元主体的网络协作治理。
比较来看，西方国家已经通过大量的民营化、合同外包、公私伙伴关系等方式将政府、企业、非营利组织密切联系起来，但是在我国，公共治理主体依然以政府为主，市场力量、社会力量在治理中的作用十分有限。其中，企业被认为是追逐私利，与治理的公共价值相违背，政府与企业分别在公共领域和私人领域独立运转；对于非营利组织，同样实行相对严格的管理，对于其成立、发展都有比较严格的限制，相比于西方国家庞大的第三部门，我国的非营利组织无论在数量还是质量上都有很大差距。
随着府际关系突破政府界限，加强政府、企业、非营利组织的互动与协作也成为我国府际关系改革的重要内容。当前，构建多元主体的网络协作治理，关键在于尊重企业组织、非营利组织的组织利益与价值追求，参与以及合作关系应建立在独立、自愿、平等的基础之上。对于企业而言，其自利性本质使其参与公共治理的动机离不开对利润的追求，政府应当尊重企业的营利空间，主要通过利益诱因激励企业参与公共治理；对于非营利组织而言，政府也应当将其视为平等的合作伙伴，给予其自治的空间和权力。另外，要不断推动公私伙伴关系领域和内容的拓展，构建多样化的伙伴关系类型，促进企业与非营利组织在民意收集、政策制定、管理监督等方面发挥作用。[23]最后，在多元主体的协作治理中，政府不再是依靠行政命令的“旁观者”管理，而要更多的依靠协议、契约的“参与互动式”管理，[24]这也对政府的管理能力提出了新挑战，特别是基于互动过程的沟通、谈判、协商等交往能力直接影响着网络治理的达成与绩效。
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注：
基金项目：安徽省社会科学规划项目“中国情境下的社会资本、公民文化与政府信任关系研究”（编号：AHSKQ2015D55）；安徽大学博士科研启动基金“比较视野下的中国政府信任研究”（编号：J01001980）
