行政审批作为一项政府职能，在不同的社会和经济形态使得政府在行使这一职能时表现了不同的方式。在计划经济时代，并不存在在今天严格意义上的行政审批，因为行政审批通常被认为是一种国家行政机关依法处理行政相对方的申请，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的活动。因此，这一活动存在的前提条件是市场和社会，是存在着不同于政府的其他社会主体。但是，从经济上讲，在计划经济体制下，这样的主体尤其是在1956年中国进入社会主义改造后基本上都消失了。到“文化大革命”的时候，即便是小摊贩也被作为资本主义的残余部分给消灭掉。企业和社会的其他组织事实上都成了政府的附庸，不存在真正意义上的行政相对方，存在的只是领导和被领导的关系、命令和服从的关系。政府掌握了社会所有的资源，形成了国家一统天下的局面。
中国的行政审批改革一般认为起步于2001年，这一年份的背后是很能说明问题的。中国从1992年党的十四大后开始搞市场经济，这是经济体制的一场巨大转轨，也意味着政府职能的一次重大转型。在市场经济搞了差不多十年后，从计划体制转型过来的一些政府职能的不适问题也差不多都开始暴露，行政审批的改革也势在必行。这一改革首先是同政府职能转变联系在一起的。我们可以在2001年标志着行政审批改革起步的《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》里看到这样的表述：各级政府“要进一步转变政府职能，减少行政审批。少管微观，多管宏观，少抓事前的行政审批，多抓事后的监督检查，切实加强监督和落实”。新世纪初中国加入WTO以及服务型政府建设引发的政府职能转变加速了行政审批制度改革的进程。行政审批改革的总体要求是“不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行”。《通知》同时提出了改革要遵循的合法、合理、效能、责任以及监督原则。从宏观上讲，这一总体要求背后反映的是国家力图理顺与刚出现不久的市场和社会之间的关系，以进一步推动经济的成长和社会的发展。
但是，这样的表述显然还失之抽象，操作起来事实上是有困难的。因此，差不多也就在两个月之后，国务院行政审批制度改革工作领导小组发文（《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》）在这方面进了弥补。比如，在涉及合法原则时，明确指出下位法不得与上位法的规定及其精神相抵触；较大的市的政府规章自行设定的行政审批事项，应当予以取消。在涉及合理原则时，该文明确指出了行政审批作为政府履行职能的一种手段，主要适用的范围包括比如土地、矿藏、水流等自然资源的开发利用；银行、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动；直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营活动等十四个方面。
在基本原则等确定后，2002年11月，国务院取消了第一批行政审批项目共789项，涉及的部门有国家计委、教育部、国家民委、国防科工委等47个部门[1]。差不多半年之后，国务院取消了第二批行政审批项目共406项，改变行政审批项目管理方式的有82项[2]。
2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》的颁布是行政审批制度改革中的一个具有里程碑意义的事件，这表明行政审批正式步入了法治的轨道，该法对实施行政许可的权限、范围、条件和程序，以及原则等做了规定，使行政审批做到了有法可依。随着法律的颁布，国务院要求地方政府和改革部门“抓紧清理现行有关行政许可的规定，对与行政许可法规定不一致的，要及时予以修改或者废止；对确需制定法律、法规的，要抓紧依法上升为法律、法规”。国务院同时要求在2004年7月1日之前完成清理工作，并向社会公布清理结果[3]。
随着行政审批改革向地方政府推行，国务院对省级政府行政审批制度的改革提出了以下的要求：（1）进一步对现行行政审批项目做出处理；（2）确保国务院取消和调整行政审批项目决定得到落实；（3）加强已取消的和改变管理方式的行政审批事项的后继监管；（4）认真清理并依法妥善处理拟取消和改变管理方式的行政审批项目的设定依据；（5）严格规范行政审批行为，促进依法行政；（6）推进行政审批的制度创新；（7）加强组织领导和督促检查[4]。
国务院在2002年10月和2003年2月取消和调整1300项行政审批项目后，在2004年5月再次决定取消和调整495项行政审批项目，其中取消的行政审批项目共409项，改变管理方式，不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理的共39项，下放管理层级的47项[5]。2007年，国务院第四批取消和调整186项行政审批项目，其中取消的行政审批项目128项，调整的58项（下放管理层级29项，改变实施部门的8项，合并同类事项21项）。
尽管进行了一系列行政审批制度的改革，但改革的进展并不很大，这主要表现在审批事项依然过多；已经取消或调整的审批事项未得到完全落实，审批与监管脱节，对行政审批的制约和监督机制不完善，审批行为不够规范。针对这种状况，《国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革研究的通知》提出：（1）继续取消和调整行政审批事项；（2）落实已经取消、调整和保留的行政审批事项；（3）加强对行政审批事项的监督和管理；（4）建立健全行政审批相关制度。事实上，这些措施在以前也强调，再次强调事实上表明改革遇到了阻力。然后在2010年，国务院决定第五批取消和下放管理层级的行政审批项目184项，其中取消113项，下放71项。2012年9月，第六批取消和调整行政审批项目314项，取消171项，调整143项[6]。
纵观这差不多十年的改革，可以看到改革存在以下三个问题：第一，这是自上而下的改革，也可称之为强制性的制度变迁，改革的动力来自上层，反映了上层想降低社会管理交易成本的努力，但这种改革方式通常是在没有取得一致同意的情况下强制推进的，因此，可能会造成上下之间的不对称。下级不一定具有上级那种急迫的改革心理，下级的呼应会考虑能否在改革中获得多于现有体制产生的益处，而审批改革涉及的是政府权力削减的问题，这是一个重要的利益问题，地方的进展缓慢是可以想见的。第二，造成这种状况的另一个原因是权力边界的不清，上层通常把行政审批改革与转变政府职能联系起来，而没有涉及这背后的权力问题，因此，改革的做法主要是减少行政审批项目的数目。权力边界的不清导致下级在取消和减少审批项目中的不一致性，也增加了落实问题的难度，因为这种不清晰也可以作为一种保留应该取消的项目的理由。第三，改革的整体方式是政府内部就审批谈审批，审批项目的裁定都由政府自己说了算，缺乏外界的参与和监督，这导致一些撤销和减少的审批项目往往是无足轻重或含金量不高的项目，或者应该撤销的却加以保留或变相加以保留的项目。
如果说，行政审批制度改革进展迟缓是与前期中国经济发展中政府居主导者的地位相关的话（简单来说，就是需要政府发挥强势的作用），那么经济新常态就要求政府转变原来的角色，让市场在经济中发挥主导作用，这也意味着政府原来掌管经济的一些权力（尤其是经济权力）必须放弃，审批必须减少，让市场和社会发挥活力，否则要实现这一转变是不可能的。正是在这一背景下，新一届政府行政审批制度改革出现了一些新的特点。这些特点可以归纳为以下四个方面。
1.把行政审批改革与制度创新和建设联系起来，具体来说，就是简政放权和推行权力清单制度。以往改革的一个特点只是在审批事项上做文章，即过分强调行政许可类事项、非行政许可类事项和服务类事项的区分，以清理许可类事项为重点、以减少数量为目标推进改革，尽管也有与转变政府职能相连一说，但这一说法是比较模糊的。行政审批本身就是政府必须具备的职能之一，不可能转向其他。因此，实际的问题是政府履行行政审批方式的转变，但是这一方式是什么样的方式?对这一点的认识事实上并不太清楚，于是也就出现了以往改革的一味减少的状况。本轮改革强调的简政放权和权力清单制度既可以理解为一种目标，也可以理解为一种改革的路径。从行政审批的角度来讲，简政放权三个方面的意义是显而易见的。首先，简政放权可以改变机构臃肿、职能重复的现象，提高管理效率。其次，简政放权可以减少（尽管不一定能够消除）权力寻租空间，提高政府的清廉程度。再次，简政放权把本来属于市场和社会的权力回归给市场和社会，既有助于减轻政府负担，也有助于增强市场和社会的活力。简政放权在相当程度上也是与权力清单联系在一起的。放权有一个权力边界的问题。以往改革推进迟缓的一个原因在于政府与市场和社会的权力边界不清，这导致在削减什么样的审批项目上有难度，也导致在落实的过程中出现反复。权力清单在相当程度上开始划清政府与市场和社会的权力边界，尽管具体的内容很多，但其基本的原则为推进审批改革提供了以往没有的视野。比如负面清单，对企业来说，法不禁止即可为。这从根本上改变了政府监管和行政审批的思路。而对政府来说，法无授权不可为，则表明了政府的权力限度，政府的权力不是无限的，权力的行使是受到制约的。
正是把审批制度改革与简政放权和权力审批联系起来，我们看到了在改革过程中的一些新的特点。首先是改革力度大。新一届政府在不到两年的时间里，先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项，比较国务院十年来分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，可见力度之大。其次是含金量高。比如，2013年7月公布的53项取消下放行政审批事项中，按这个标准半数以上是属于含金量比较高的项目。国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室新闻发言人李章泽指出，“同年8月国务院常务会议审议通过的这一批取消下放共87项，含金量比较高的、涉及投资和企业经营的有70项，也就是80%以上，直接取消的事项68项，也接近80%。一批一批，含金量不断提高”[7]。再次是注重配套。在简政放权和不断取消行政审批的背后有一个企业和社会如何承接的问题，这涉及政府监管行为的改变问题，简单来说，就是从原先的重事前监管转向事后的监管。改革充分考虑了这方面的情况。比如，国务院出台了一系列的文件，如《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》从放宽市场准入、强化市场行为监管等七个方面一共提出了27条具体意见措施。再比如，2014年8月，国务院常务会议审议通过了取消下放行政审批事项一共是87项，每一项后面都附有事中事后的监管措施。
2.把行政审批制度改革与加速市场成为资源配置主体联系起来。本次改革是在进入新常态后进行的，是同政府角色的变化联系在一起的，是同走向市场占主导地位联系在一起的。本次改革在推动这样的变化中，对与市场紧密相关的三个方面进行了大幅度的改革。（1）投资体制改革。做法是缩减核准制、扩大备案制（核准制指对列入《政府核准的投资项目目录》的投资项目实行核准管理，目录以外的实行备案管理），以此增强企业的投资主体地位。具体做法是：一是修订核准目录，缩小核准范围。二是加快制度供给，比如实施《政府核准投资项目管理办法》、编制服务指南等。（2）职业资格证书制度改革。职业资格在我国分为两类，即准入职业资格和水平评价类职业资格，前者具有行政许可性质，后者不具有行政许可性质，是面向社会提供的人才评价服务。我国自1994年开始推行职业资格证书制度。职业资格证书制度改革就是减少设置的职业资格，以降低不分职业的就业门槛和准入限制，同时也减少行政审批。2014年6月和8月，国务院常务会议分两批取消58项国务院部门设置的职业资格，同时部署地方取消自行设置的570多项职业资格。（3）注册登记资本登记制度改革。2013年实施新的制度，涉及注册资本认缴登记制，放宽注册资本登记条件，简化经营场所登记条件、推进先照后证改革，试点推行全程电子化登记。新制度的特点是宽进严管，在某种程度上颠覆了传统的管理模式。
3.把行政审批制度改革与政府自身建设、提高治理能力联系起来。这次行政审批制度改革并不仅仅满足于从数量上减少行政审批事项，还借助这样的改革来推动政府自身的建设。这主要表现在三个方面：首先，在理念上，大幅度地取消和减少、调整行政审批项目再次彰显了行政审批的这一基本原则：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。”[8]这一原则以及改革中推行的权力清单制度的背后是对政府权力的一种新的认识，也就是政府的权力是有边界的，任何跨越这一边界的行为都是不能接受的。其次，改革强调行政审批的规范化，比如，新设审批项目必须于法有据，并严格按照法定程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。并且在审批过程中最大限度地减少自由裁量权。简政放权过程中国务院的一些实际做法，比如强调职权法定、程序合法、公开透明等，这一背后隐含着的是法制意识和法制观念。再次，改革涉及的减少审批事项、简政放权等背后事实上也在传递一种服务意识。行政审批从本质意义上讲，是为企业经营和社会的活动提供更好的制度环境。行政审批是对公民、法人或其他组织的一种服务，而不是运用这一权力来显示政府的权威，更不是运用这一权力来寻租。行政审批的改革也表明了在新的历史时期政府行为需要发生的变化。除了改变以往政府在经济发展中占主导的角色之外，还带来了一些行政行为和一些运作方式方面的变化。比如，行政审批从以前专注事前审批转向事中和事后的监管，这一行为变化意味着政府必须提高它的监管能力，以适应新的发展。
4.如果说以上三个方面展示了新时期行政审批改革不同于以往改革的话，那么，有一点是相袭的，这就是行政审批的改革还是局限在政府内部进行，带有一种封闭的特点。改革的整个过程很少看到（至少很少公开看到）其他组织或团体的介入，比如人大、利益相关者、公民等。整个过程还是政府一手操办，比如要撤销或减少什么样的项目，撤销或减少多少，决策的做出和论证缺乏社会的参与。这一思路同历来的机构改革的思路是一样的，也就是通过政府自身的力量来解决政府的问题。
三、未来的改革：宏观的思考
未来的改革从宏观上讲可以考虑以下五对关系。
1.远近关系。远近关系即长期目标和短期措施之间的关系问题。行政审批制度改革要有一个长期的目标，即远景。这一远景尽管无法描述得非常精确，但必须有一个，因为它可指引改革的进程，为改革指出一个方向。以往的行政审批改革给人的感觉就是撤销和减少行政审批项目，但这一撤销和减少到什么时候为止才算到位呢?本届政府要把原有审批事项削减三分之一以上，但为什么是三分之一?其理由何在?是不是当减到三分之一时就达到一个比较理想的状态了呢?那么这一理想的状态是什么?尽管从审批数目角度讲不一定（肯定也做不到）有一个精确的具体的数目，但总有一个基本稳定的状态，那么这一状态是什么?这是行政审批制度改革的目标要确立的，当目标达到或基本达到时，那意味着改革也就差不多结束了，尽管或许还有一些小的调整，但不能无休止地改下去，总要有一个终点。因此，确立这样一个目标或远景是必要的。它既可以提供一个方向，也可以充当对改革进行衡量的手段。当然，远景目标有时随着情况的变化也会发生一定的变化，但它大致上可以提供一个比较稳定的预期。要做到这一点，理论的说明、解释和指导是需要的。不能始终停留在经验层面，摸着石头过河如果眼睛看不到河对岸的话，可能就到不了彼岸，或者要付出极大的努力和代价才能到达。因此，需要有目标的指引。
2.内外关系，即政府和社会之间的关系。正如前面讲到的，行政审批制度改革的一个特点是改革局限在政府内部，撤销减少多少项目，撤减什么项目都由政府自己决定，几乎很少有社会的介入。而很多的行政审批项目（尤其是经济管理方面的审批）是与企业等相关方联系在一起的，但相关方却很少有机会进入这样的政策过程，这就难免使得一些改革的措施或方法不切实际，或者不到位。这一点，甚至本轮行政审批改革也有这样一个问题。国家行政学院对本轮改革做过一次调查，其中有数据表明，“75.8%的被调查企业建议简政放权下一步应更加突出优化政府服务，71.4%的被调查企业认为还应当继续取消和减少行政审批，并提高改革的含金量。还有35.7%的被调查企业感到目前仍存在变相行政审批，或与之前相比变化不明显。有70%左右的被调查企业认为，下一步简政放权改革应突出规范审批流程、提高审批效率。有19%的被调查企业认为目前政府监管还不够有力，市场环境不够理想。受访基层干部认为，简政放权等改革中存在的主要问题，一是简政还不到位，审批环节和要件仍然偏多，审批时间依然偏长；二是放权还不彻底和不够配套，某种程度上存在你放我不放、放小不放大、放责不放权、放权不放编、基层接不住等现象”[9]。
如果说以往行政审批改革能够提供一个最大的教训，那就是如何让相关方参与到改革过程中来。这不仅仅只是一个参与的问题，它背后涉及的是一个权力来源问题和公平公正及公开的问题。本次改革中出现的权力清单无疑是一种进步，但是，这里只涉及对政府权力的限制，而且是政府自己限制自己，它没有涉及后面更深层次的权力来源问题，即政府的行政审批权来自哪里?政治学的基本理论告诉我们，政府的权力来自民众，审批权无疑也来自民众，因此，民众有权参与公共事务的管理。在审批过程中，行政相对方拥有与政府相等的地位，他们享有同等的权利。因此，审批过程应该是一个公开的过程，在一些事涉行政相关方利益问题的决定上把他们排斥在外是不公平的，也是不公正的（比如我们以往的审批过程涉及的审批内容、依据、条件、程序、收费标准和审批责任人等有些是不公开的）。政务公开今天已经成为政府运作的一条基本原则。行政审批的公开既有利于所做的决定基于一种共识，从而有利于执行，也有利于对执行过程和执行结果的监督，从而改进行政审批。
3.上下关系，指顶层设计与地方首创，也指的是自上而下和自下而上的两种改革方式。以往的行政审批改革都是由顶层设计并由顶层推动、从上到下的改革。顶层设计无疑是必要的，但是审批所涉及的事项如此之多，以致完全要靠顶层设计来做是很困难的。按照新制度经济学理论，作为一种强制性的制度变迁，自上而下的改革的一个问题在于缺乏一致性同意的原则，也就是不管同意不同意，强制推行。这导致在改革过程中利益受到伤害的人可能就不接受这样的一种结果，或起而反对，或在执行过程中抵制或变相抵制。这就导致单靠从上到下的这样一种改革方式是不够的。以往审批改革进展缓慢，其中一个很重要的原因在于地方的贯彻执行有问题，产生的原因可能有很多，比如改革使地方的利益受到损失，这通常是一个最一般的解释，但或许也有其他的一些原因，比如中国如此之大，各地经济发展的水平不一样，这就可能需要对一些行政审批项目采取一些差别化的对待。从这个意义上讲，如何去发挥地方的改革积极性则是一个需要积极考虑的问题。通常的一个假设是担心地方政府往往会出于利益的考虑而抵制改革或对改革不积极，因而拖延、不改或变相地改等等，因此需要中央政府的强烈推动。如果这确实是一个问题，那么单靠中央的推动也是解决不了问题的。问题在于我们一直把改革局限在政府之内。地方的拖延等不仅有上下关系的问题，还有前面讲到的内外问题。如果地方存在很强的监督政府的外部力量，比如，立法机构的监督力量、社会尤其是利益相关者的监督力量或者媒体的监督力量，如果这一过程都是透明的、受到监督的，那么地方政府若出于私心是很难的。这是问题的一个方面。另一方面，强调地方的首创，是因为地方面临着最实际的问题，有压力，也有解决问题的动力，因为也可以从出于公心的角度来假设地方政府的行为，减少或不减少、减什么都是出于如何推动经济更好发展的考虑。不管如何，行政审批改革以及与此相连的简政放权要形成一种上下的互动，不应该只表现为命令执行的关系，也要表现为一种互相沟通与合作的关系，要发挥地方的积极性。以简政放权而言，国家行政学院的调查也指出，由于简政放权最后的落脚点大都集中在县级行政区域，因此，“一是要高度重视县级政府在推动简政放权中作用。县级政府是我国行政管理体制中的最基础环节，直接联系人民群众和市场主体，其职能转变和行政审批制度改革成效决定了本届政府职能转变能否取得成功。二是要提升县级政府的施政能力。按照‘人、事、财’匹配和‘权、责、利’统一的原则，建立事权人权财权相对等的保障机制，增加基层人员编制和财力投入，确保放下去的接得住、管得好”[9]。
4.多少关系。我国现行的行政审批制度主要集中在经济管理领域，尤其是在微观经济管理领域。改革的一个做法就是做减法，撤销和减少一些审批项目。这一状况是同我国经济发展的阶段相关的。作为一种政府主导型的经济发展模式，政府在经济发展前期对经济较深的干预是难免的，有时也是必要的。随着市场经济的发展，政府行政审批权力的减弱以及行政审批项目的减少也是符合这一发展的，即让市场更多地发挥资源分配的作用。但是，随着21世纪初服务型政府的提出，政府的职能开始转向社会管理和公共服务，然而我们在这方面的行政审批就显得相对较少，有些甚至处于空缺状态，以致无法适应政府这一职能的重大转变。因此，在减少以经济管理为主要内容的行政审批的同时，需要加强的是有关社会管理和公共服务方面的行政审批，这符合当代公共管理弱化经济管理职能、强化社会管理和公共服务职能这样的一个趋势，也符合建设服务型政府的要求。因此，正如精简机构一样，在精简的同时事实上还需要增加一些需要的机构，而不是一味地减少。在减少行政审批的同时，我们可能同时要考虑增加社会管理和公共服务方面的行政审批，以真正适应政府职能的转变。
5.公私关系。撤销和减少行政审批项目、简政放权本身意味着对政府权力的一种剥夺，意味着政府放弃本来不属于它的权力，让权力回归市场和社会。就这一点而言，这是对政府利益的一个打击，因为它减少了政府寻租的机会。也恰恰是出于寻租的考虑，导致一些地方政府通过行政审批来获得自身的利益，比如审批项目的设定不是为了满足公共利益的需要，而是为了满足部门的需要，满足部门人员的福利或好处，更有甚者是为了满足个人的私欲。因此，不热心甚至抵制这样的行政审批改革导致前期一些地方改革进程的缓慢。但是，政府必须清楚地认识到，它是为公共利益而存在的，这也是它存在的唯一理由。因此，在公利和私利面前，政府必须有有一个正确的选择，有一个正确的取舍。利益的牵扯使得要让政府通过自身的力量去解决问题会遇到阻力，这也是需要通过外部的力量来与政府一起推动的道理。但是，从政府本身来说，要有改革的自觉。在一个开放的时代，政府的所作所为比以往任何时候都更清楚地呈现在社会的面前，一个无法使公众满意的政府是很难立足的。因此，政府必须权衡公利和私利问题（当然公利和私利并非完全是一种零和关系），以公共利益作为自己行事的最高原则，因为这符合政府的宗旨，也符合整个社会发展的要求。
参考文献：
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[2]国务院关于取消第一批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定[EB/OL].国发〔2003〕5号.2003-02-27.http：//www.gov.cn/zwgk/2005-09/06/content-29621.htm.
[3]国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知[EB/OL].国发〔2003〕23号.成文日期2003-09-28，发布日期2008-03-28
http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008～03/28/content-1979.htm.
[4]国务院办公厅转发国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室关于进一步推进省级政府行政审批制度改革意见的通知[EB/OL].国办发〔2003〕84号.成文日期2003-09-29，发布日期2008-03-28.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008～03/28/content-1973.htm.
[5]国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定[EB/OL].国发〔2004〕16号.2004-05-19.http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/06/content-29614.htm.
[6]国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定[EB/OL].国发〔2012〕52号.2012-09-23.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-10/10content-2240096.htm.
[7]郝帅.行政审批制改革“含金量”逐步提高[N].中国青年报，2014-09-11.
[8]国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定[EB/OL].国发〔2012〕52号.2012-09-23.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-10/10content-2240096.htm.
