去行政化是相对于行政化而言的。行政化现象的存在是言说去行政化的前提。教育的行政化分为外部行政化与内部行政化。外部行政化是指包括教育行政部门在内的相关教育职能部门对学校进行不当行政干预，从而导致学校自主性缺失、功能扭曲、价值褊狭、效绩低下。内部行政化是指学校内部行政管理行政化或学校行政管理人员在学校管理过程中存在较为严重的官僚作风、官僚习气、官本位现象等。本文的行政化这一概念专指中小学的外部行政化，因而去行政化是指去中小学的外部行政化，即祛除教育职能部门在行使其权力时对中小学的不当行政干预。
自20世纪90年代以来，学界对教育行政化问题的关注和研究持续不断。近年来，人们言说的教育行政化和去教育行政化集中指向的是大学。但毋庸讳言，长期以来，行政化是我国教育的一种总体症候，我国大学和中小学都存在较为严重的行政化现象。一定意义上可以说，中小学的行政化、特别是其外部行政化现象丝毫不亚于大学，甚至有过之而无不及。因而，关注和研究如何去中小学行政化问题具有一定的理论和实践意义。在揭示当下中小学较为严重的行政化现象及其所造成的不良后果的基础上，尝试从教育治理的法治化、民主化角度，探讨去中小学行政化的途径，以就教于大方。
一、中小学行政化现象及其不良后果
目前，在中小学与教育职能部门的关系上，存在种种行政化现象。中小学行政化造成了诸多不良后果。
(一)中小学行政化现象举隅
受以往计划经济模式和管控型教育行政体制的影响，我国目前中小学与教育职能部门之间的关系仍是一种过度的纵向支配关系，中小学仍处于外控的管理模式之下。相关职能部门越权、扩权、集权，代替学校管理教育，对学校管得过多、过细、过于简单的现象较为严重，以致中小学难以依法自主办学，难以成为真实的自主办学实体。对于教育职能部门对中小学林林总总的不当行政干预现象，试列举如下。
学校办学最根本的质量标准是教育目的、培养目标，因而对学校下达升学率、“升重率”甚或“北清率”指标本身就是对学校办学的不合理干预，但更为严重的是，对没有达到教育职能部门规定的升学率、“升重率”要求而对学校进行责罚的现象竟时有发生。
“管办评”一体化既是我国高等教育行政化的集中体现，也客观存在于我国基础教育领域。在“管办评”一体化的体制下，中小学有迎接不完的检查，要应付与学校教育教学不甚相关的各种类型、比肩接踵的行政性评比和评估。例如，2014学年度湖南益阳国基实验学校接受各级各类检查评估达20多次，且这种被检查“轰炸”的学校不是个案。[1]
中小学教师除了要应付由教育职能部门安排的名目繁多的检查、评比、评估外，每学期还要准备或“排练”好供教育行政部门的附设机构——教研室领导和教研员“欣赏”的公开课。在教研室领导和教研员欣赏完公开课后，教师还要自觉地接受他们的“权威”指导。
教育职能部门对中小学教师具体应教什么也进行干预。例如，人民教育出版社原中学语文编辑室主任顾振彪最近讲道：“现在全国的中小学语文教材，小学有13套、初中8套、高中6套。选用教材的权利细化到每个省的地级市区。按照教育部规定，学校应该有(选教材的)决定权，但现实条件达不到，比如说小学有13套教材，发到每一所学校让教师自己挑，做不到，所以由每个地区统一选。”[2]小学教师之所以“做不到”从13套语文教材中自主选择教材，不是因为他们缺乏理性选择的能力，而是因为教育部“学校应该有决定权”的这一规定到了地方被束之高阁，地方教育行政部门规定了教师必须统一用某种版本的教材来教而导致学校“做不到”让“教师自己挑”。
近年来，教育职能部门侵害中小学办学自主权的不当行政干预似乎呈加剧态势。例如，以往学校还拥有新教师的招考权，但现今，在全国许多地方，不仅中小学校，就连教育局也已经对招考教师都“做不了主”了，教师招考大权掌握在组织、人事和编制部门手中。经由这些职能部门考核通过的新教师无论素质是否合格，学校只能照单全收。
(二)中小学行政化的不良后果
教育职能部门对中小学过多的不当行政干预造成了种种严重不良后果。除了可指证为学校办学活力不足、缺乏改革动力、千校一面、缺乏办学特色等，还可作以下侧面的“透视”。
教育职能部门、学校、教育当事人三者的关系应是理性的、社会地位平等的关系。但是，一方面，过多的不当行政干预使教育职能部门与学校之间的关系异化为支配与被支配的主客关系。教育职能部门是支配学校的主体，学校是被教育部门支配的客体。两者之间理性的功能分化、社会地位平等的关系异化成了支配与被支配、上下等级分明的行政关系。在这种关系中，学校成为教育部门的行政下属。另一方面，作为教育职能部门行政下属的学校，当面对教育当事人时，往往自觉或不自觉地将自己视为行政部门或准行政部门，以居高临下的姿态出现在教育当事人或其服务对象——学生和家长面前。这使学校与教育当事人的关系异化为一种差序化的上位与下位的等级关系。
2.学校对学生的发展不负责任
自由的环境是培养人责任心的前提或必要条件。“……只有在自由的条件下，才能培养出人的责任心。自由环境也许不是培养责任心的全部条件，但却是不可或缺的必要条件，而且在这种自由的环境中，大多数人在大多数时候都是有责任心的。”[3]103教育职能部门过多的不当行政干预使学校没有足够的依法选择的自由，甚至只有选择“不选择”的自由，很多时候只能被动地服从教育职能部门的安排。在没有足够选择自由的情况下，作为教育主体的教育者沦为对自己的行为没有能力负责的被动客体，因而成为对学生的全面、健康、可持续发展普遍没有责任心、不负责任的人，他们“只是按照体制的合理运转来行动，而不去考虑这整个运作的价值问题”[4]。学校就像一列将车窗遮盖上了窗帘的飞驰的火车，这列火车本该驶往A地，但在过多的不当行政干预下，却驶往了B地，因为车上的人无法控制列车前进的方向。在此情形下，如果说教育者对学生的发展还有责任心的话，那么从根本上说他们对学生的发展负责不是目的，而只是对上级领导负责的手段，对上级领导负责才是目的。
高素质的教师队伍是教育教学质量提高和教育改革顺利推进的关键。而提高教师素质，既应重视教师职前培养，也应重视教师继续教育。现今，相关职能部门、学校和广大教师较以往更加重视教师继续教育，这本是好事。但我们却会发现这样一种奇怪的现象：一方面，虽然教师继续教育越来越为人们所重视、越来越频繁；但另一方面，教育教学质量总体上未有大的改观甚或无任何改观。这其中的一个重要原因是，在管办评一体化的体制下，教育职能部门以学生考试分数作为教师绩效评价的唯一标准，使教师难以将继续教育的成果运用于教育教学，教师继续教育所取得的成效难以转化为现实的教育“生产力”。因为对教师个人和学校来说，只有遵从教育职能部门的评价才最保险、最稳妥，才合乎上级领导的要求。
4.教师的教育教学行为严重偏离其专业素养
一种职业之所以为一种专业，其标志之一是从业人员具有高度的专业自主权。教师职业是一种专业。因而，教师作为专业人员与其他专业的从业人员一样，应具有高度的专业自主权。教师具有高度的专业自主权，他们的教育教学行为才能是基于其专业素养的行为，他们才能自主、充分地发挥其专业才能，从而最大程度地提高其教育教学质量。但过多的不当行政干预严重蚕食了教师的专业自主权，使他们的教育教学行为严重偏离了其专业精神、专业理念和专业能力，使他们成为行思相悖的人格分裂者。在日常工作中，他们往往是所行非所思，所思难于行，他们的教育教学行为并非由他们的专业素养所主导。虽然他们对教育现状深感不满，但又深感无奈、力不从心。他们整日机械地重复着非所思之所行，对教育生活有着深深的无意义感。
5.教育家难以产生
现今，一个县区看似有许多学校，每所学校都有各自的校长，但过多的不当行政干预实则使一个县区基本上只有一所学校，这所学校即为教育局学校。因而一个县区实际上基本只有一个校长，这个校长即为局长校长。而每所学校的校长充其量也就是学校的教导主任。这也就是说，局长既是一个县区的教育行政管理的首脑，也是每所学校的校长。局长校长或教育行政部门的行政首脑的意志统领着整个县区的学校。如果说每所学校的校长也有自己的教育意志的话，那么他们的大脑不是长在自己的肩膀上，而是长在教育行政部门的行政首脑的肩膀上。既然校长的大脑长在别人的肩膀上，他们就不可能真正按照自己的教育思想、理念、价值主张来办学，进而也就不可能成为教育家。这正是多年来国家领导人、社会有识之士希望我国能产生一大批教育家、由教育家办学而终难如愿的根本原因。在过多的不当行政干预未得到有效阻扼的情况下，今后我们也难见真正的教育家产生。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标。教育的基础性和战略性地位决定了教育治理体系的现代化是国家治理体系现代化的必要构成。国家治理体系的现代化是国家治理体系的法治化、民主化。与国家治理体系的现代化一样，教育治理体系现代化也应是教育治理的法治化、民主化。过多的不当行政干预是落后的教育行政管理体制滥觞的结果，这一体制是实现教育治理体系现代化的最大障碍。改革现行落后的教育行政管理体制、祛除过多的不当行政干预，除了应大力推进以实现教育职能部门宏观管理、规范化的标准管理、间接管理为目标的教育行政管理改革外，还亟须加强教育治理的法治化、民主化建设。加强教育治理的法治化、民主化建设，以下几方面的措施是十分必要的。
(一)“管办评”分离的教育管理体制改革方案应上升至法律的高度并严格实施
深入推进管办评分离是《决定》提出的深化教育领域综合改革的目标之一。为能真正深入推进“管办评”分离，减少、减轻乃至杜绝教育职能部门对学校的不当行政干预，应将《决定》所确立的这一教育体制管理改革目标及实现这一目标的方案上升至法律的高度，制订、颁发一份以实现深入推进“管办评”分离为目标的、覆盖整个教育的教育改革法案(我们可暂时将这一法案称之为《深入推进管办评分离教育改革法案》)，并严格实施。之所以要将以“管办评”分离为目标的教育行政管理体制改革方案上升至法律的高度，主要基于以下几点考虑。第一，教育改革的经验表明，只有将以“管办评”分离为目标的教育行政管理体制改革方案上升至法律的高度，实现管办评分离的改革目标才更有保障。2010年国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)提出，为建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系，应推进政校分开、管办分离(这一教育行政管理体制的改革目标与深入推进“管办评”分离目标是一致的，可视为推进“管办评”分离这一上位目标的下位目标)。《纲要》颁发之际，人们普遍将《纲要》提出的这一改革政策视为教育的“福音”而倍感欣慰和振奋。但是，《纲要》自颁发至今已有六个年头，人们见到的更多的是表决心、表姿态，象征性、“仪式化”地落实这一政策的行为，而未见多少实际行动。这其间最主要的原因是《纲要》提出的政校分开、管办分离的改革政策，其刚性严重不足而导致实际改革的力度不大。第二，“管办评”分离十分重要。“管办评”不分是导致当下我国基础教育质量难以提高的最主要的体制性障碍。因而，“管办评”不分是整个基础教育改革需重点突破之处，是教育行政管理体制改革的关键点。第三，重大改革应于法有据。正因为“管办评”不分是整个基础教育改革需重点突破之处，因而将“管办评”分离这一教育行政管理体制改革目标及实现这一目标的方案上升至法律的高度，因应了十八大四中全会提出的“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的政策要求。为使人们对实现“管办评”分离这一教育行政管理体制改革目标更加乐观、决心更加坚定，我们不能“心太软”，而应主动立法，以法案的形式将深入推进“管办评”分离的改革要求刚性化，把它纳入实施教育治理法治化的立法和执法范畴。
(二)建立教育职能部门权力的负面清单制，并以立法的形式规范
就教育职能部门与学校的关系而言，行政化意味着教育职能部门权力使用的“任性”或随意性，意味着存在包括种种法外治权在内的权力随意使用的现象。所以，去行政化实质上就是要严格限制教育职能部门的权力，使教育职能部门在现有体制下“任性”而肿胀的权力能够消肿。疗治权力肿胀的最好措施莫过于把权力关进法律的笼子、使权力在法制轨道上运行。为此，教育职能部门应从坚持依宪、依法治国、依法执政的原则出发，深入推进依法行政。这是教育职能部门实现对自身治理现代化的根本要求和提高教育行政效能的必要前提。而要深入推进依法行政，应建立教育职能部门权力的负面清单制，并将由权力的禁止性规定构成的负面清单以立法的形式规范。教育职能部门按十八届四中全会提出的推行权力清单制度的要求，在重新界定自身的职能、清理既有不合理行政权力的基础上，建立在法制轨道上运行的权力和相关责任的清单制度，对规范教育职能部门权力的使用和中小学去行政化是很重要的。目前，我国外经贸部门对“自贸区”实行外资管理的负面清单制规定了外资在我国不能投资或不能进入的领域和产业。外经贸领域的这一管理制度对教育的去行政化有着重要的启发意义，即为了限制教育职能部门的权力清单之外的权力，可以像外经贸部门对外资的管理那样，规定教育职能部门在教育行政管理过程中哪些属于“库房重地，闲人免入”的领域，在与学校的关系上哪些是不能出现的行为并作出明确而具体的禁止性规定。这种具体的禁止性规定关注的不是教育职能部门能做什么，而是其不能做什么；它既是针对整个教育职能部门的，也是针对教育职能部门内的各职能处室的，还是针对教育行政部门的教育督导室和附属于教育行政部门的教研室的。在此基础上，将禁止性规定和对违反禁止性规定的处罚措施以立法的形式规范。只有以此刚性手段，才能强制教育职能部门肿胀的权力收手，斩断和绑缚其习惯于伸得太长、太宽的手。“任何权力都总有一种要冲破现有权限的冲动，任何掌权者也总是追求更大的权力。”[3]145所以，如果只是建立教育职能部门权力和相关责任的清单制度，而不以立法的形式建立针对教育职能部门权力的负面清单制度，教育职能部门还可能收手后再乱伸手、乱作为，已被清理的不合理的权力还可能“复活”或被重新操用。建立在法律轨道上运行的教育职能部门权力的清单制度是将权力关进法律制度的笼子的积极举措，而以立法的形式建立教育职能部门权力的负面清单制是将权力关进法律制度的笼子的消极举措。只有积极的和消极的举措并举，才能更深入地推进教育职能部门依法行政。
要以立法的形式建立教育职能部门权力的负面清单制并使其有效实施，首先要求作为改革者的教育职能部门应具备较高的精神境界和道德勇气。因为这是作为教育治理主体的教育职能部门对自身的改革，一定程度上是自身对自身既有利益的剥夺。其次，应建立健全体现依法行政要求且实际运行的教育行政干部的考核评价体系，把是否违反禁止性规定作为考核教育行政干部的重要指标，对违反禁止性规定者实行一票否决，对乱施威权、违反禁止性规定情节较为严重者，追究法律责任。
(三)还权于民，建立中小学教育行业组织
要祛除教育职能部门的不当行政干预，除了建立教育职能部门权力与责任清单制度和负面清单制度外，还须强化对教育职能部门行政权力的民主监督与制约。而强化对教育职能部门权力的民主监督和制约的一个最基本的前提是通过还权于民，把权利“放出笼子”，给权利松绑。国家治理、包括教育治理的现代化既是治理的法治化，也是治理的民主化。教育治理民主化内涵之一是治理主体的多元化。治理主体的多元化既是教育治理民主化的体现，也是实现教育治理民主化的根本途径。教育治理的多元化主体应包括教育职能部门、学校教育者、教育当事人或教育受益方和社会其他人士。但无论哪一治理主体，都是权利主体，都应具有知情权、参与权、表达权、监督权等教育治理权利。但现实情况是相对于教育职能部门而言，其他教育治理主体的治理权利相对薄弱。例如，就监督和制约教育职能部门权力的治理权利而言，它过于集中于纵向系统的教育职能部门的上下级之间。所以论及教育治理的现代化，人们近年来一再呼吁应将包括监督、制约权利在内的权利下放给其他治理主体。但对于其他治理主体获得更多的实质性的治理权利而言，我们的观念应更新，即应由权利下放观转向还权于民观，倡导还权于民。人们时下言说权利下放的基本前提是认为教育治理权利只属于教育职能部门，否则的话，无所谓权利下放一说。但这种前提预设与中国共产党的政权理念是不相符的。党和国家领导人在不同的场合多次强调，政府的一切权力来自人民。显然，这一理念蕴含着这样一个基本的政权思想主张，即来自于人民的权力，人民有权进行监督和制约。例如，人民有《中华人民共和国宪法》第41条所确认的批评、建议、申诉、检举、控告国家机关和国家工作人员的权利。否则的话，一方面将政府的一切权力视为来自人民，另一方面又认为人民无权监督和制约政府的权力，这在逻辑上是不通的。如果我们从下放权利的认识出发，所导致的结果是当人们对教育职能部门滥用权力现象进行诟病时，教育职能部门会在一定程度上被动地接受其他治理主体的监督和制约，但到时候又会基于权利本属于教育职能部门这一核心理由，收回已下放的权利或者说漠视其他治理主体的监督和制约。这种情况在过去曾反复出现过。反之，从还权于民出发，教育职能部门之外的其他教育治理主体所获得的治理权利才能成为由宪法所赋予的、牢固的、没有理由被收回而真正“放出笼子”的民主主权，才能成为实质性的有力、有效监督和制约教育职能部门权力的权利；其他治理主体才能真正当家做主，才能真正成为教育治理多元主体中与教育职能部门共同治理的主体。
通过“还权于民”而“放出笼子”的权利要成为实际的监督、制约教育职能部门权力的权利，从而成为消解由教育职能部门的权力膨胀而导致的中小学的行政化，其重要机制之一是应从教育治理的社会化或民主化出发，将学校组织起来，建立中小学教育行业组织。
十八届四中全会提出要将我国建设为法治国家。实现这一目标必须依靠社会组织的社会权利从外部来监督和制约国家、政府的权力。就教育治理而言，建立中小学教育行业组织，并运用其通过“还权于民”而获得的权利，从外部监督和制约教育职能部门的权力是建立法治化的教育行政、祛除教育行政化的基础和动力。在我国，教育职能部门与学校之间的关系是直接的，即在教育职能部门与学校之间缺少一个缓冲地带，或称中间阶层。正因为中间阶层的缺失，当教育职能部门对学校采取威权主义式的不当干预时，尽管它是不合法或不合理的，但由于教育职能部门是强者，学校是弱者，教育职能部门的威权主义行为由上而下俯冲过来、直达学校，学校往往毫无还手之力，只得忍受教育职能部门威权主义式的不当干预。而学校之所以沦为弱者，一个重要原因是学校间的组织性不强。目前，我国各学校之间，如各小学、各中学、各小学与各中学之间的关系是原子式的无机关系，它们之间缺乏一定的组织性。因而在与教育职能部门的博弈中，学校是弱者，很容易被各个击破。在面对教育职能部门威权主义式的不当干预时，即使明知其是不合法或不合理的，也难以招架，更谈不上对教育职能部门的监督与制约。所以要增强学校抗拒教育职能部门威权主义式的不当干预的能力，降低其消极影响，并且使学校教育者成为监督、制约教育职能部门的真实主体，必须从教育治理的民主化出发，增强学校间的组织性。例如，可以以县、区为单位，成立“教育者工会联合会”“教师协会”等之类的中小学教育行业组织。诸如此类的组织不是“国家的社会”，不是教育职能部门的附庸，而是民主化、法治化、自治化的相对独立的社会实体；它们的内部实行的是民主、自律、自治式管理，渗透着民主法治的精神，并形成一种受法律和自身的组织规章等组织规范制约的法治文明，形成一种既维护自身权益，又支持、监督、制约教育职能部门权力的社会力量，形成一种教职工代表大会之外的学校民主管理机制。
中小学教育行业组织要得以产生，产生后要发挥其维权、抗拒教育职能部门的不当行政干预及监督和制约教育职能部门权力的作用，包括使教育职能部门在内的政府部门走出思想认识上的误区，教育职能部门必须做到不能将中小学教育行业组织视为自己的行政下属，也不能将它们视为国家、政府的对手、敌手，而应从教育治理的民主化出发，将它们视为教育治理社会化的主体，视为与自身社会地位平等的推进依法行政的民主协商者、合作者、帮手，视为社会多方参与、多元主体共治的治理者。在此基础上，依照宪法和教育类法律、法规所赋予的公民和教师的权利对中小学教育行业组织确权，并从十八大提出的“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”这一要求出发，将其作为建设法治社会立法规范的对象。只有这样，才能积极促进中小学教育行业组织的培育、健康发展和其功能的有效发挥。
中小学与大学一样，既存在外部行政化问题，也存在内部行政化问题。但我们可对中小学与大学的行政化问题大致作这样的判断，即大学行政化呈强外部行政化和强内部行政化的双强格局，中小学行政化则是强外部行政化、弱内部行政化；也就是说，大学的外部和内部行政化现象都较为严重，而中小学的内部行政化现象不如外部行政化现象严重，并且中小学内部行政化与大学的内部行政化一样，一定程度上是由其外部行政化所致。基于对中小学行政化状况的这种判断和认识，治理中小学行政化应以治理其外部行政化为重点。以学校自治、自律、自主、改进为目标的去行政化，关键是去外部行政化，但并不是去中小学外部行政化就可全盘解决中小学行政化问题，或者说去中小学内部行政化不重要。中小学内部行政化也是导致其办学活力不足、缺乏改革动力等不良后果的重要原因。长期以来，对于如何去中小学内部行政化问题，学界已有诸多探讨，但现今我们需要在教育治理的法治化、民主化和完善学校内部治理结构的新语境下，对这一问题作更全面、更深入的探讨。
参考文献：
[1]张晨，阳锡叶，李见新.请给校长老师减减负[N].中国教育报，2015-03-02(1).
[2]柴爱新.语文课本中的古诗文之变[J].瞭望东方周刊，2014(44)：16.
[3]刘军宁.保守主义[M].3版.北京：东方出版社，2014.
标题注释：本文系国家社会科学基金“十二五”规划2013年度教育学一般课题“人性的教育学意义及教育人性化的实践策略”(项目编号：BAA13007)阶段性研究成果。
