自十八大以来，涉及企业登记、投资、生产经营活动的审批改革如火如荼，引发了广泛关注和研究。相反，近年来启动的职业许可改革却鲜有深入讨论。本文旨在对职业许可及其变革做一分析，以期推动职业许可改革的深化。
职业是利用专门的知识和技能为社会创造财富（物质或精神），获取合理报酬的工作。［1］职业承载着多种意义和价值，为了保证某一职业能提供良好服务，政府不可避免地要对职业进行一定的规制。不过，政府对职业的规制强度并不是整齐划一的。依强度不同，职业规制可以分为三个层次：申报（registration）、认证（certification）和许可（licensing）。［2］［3］
申报是最低限度的规制，它不规定从业者从业需要达到的标准，如接受一定的教育，或者具备一定的经验，通常仅要求从业者向相关机关提交姓名、联系方式等信息。申报本身并不能保证从业者的服务质量，不过在申报者出现与服务质量有关的问题，如被判刑、消费者对从业者合法投诉达到一定数量等情形时，有权机关可以注销申报，以此促使从业者提高服务质量。因此，申报属“自由进入，强制退出”制度。同时，强制性信息公开，也是促成从业者提高服务质量的动力。［4］
认证指从业者通过相关考试并申报相关信息，它不是政府强制性要求，不排除从业者从事特定职业或工作，未通过认证从业不构成违法，但是认证的意义在于其构成质量指示机制，是否进行认证取决于用人单位。认证的优势在于给予用人单位、从业者和消费者更大的选择自由，消费者可以选择价低、未经认证的服务，也可以选择价高、经过认证的服务。［5］ ［6］
许可指从业者须事先经政府批准方能从事某一职业的制度，它是最严厉的职业管理方式，也是常用的职业规制方式。
通常认为，职业许可的正当性首先源于保护消费者的健康和安全，保证从业者提供高水平的产品或者服务。借助许可，要求从业者接受专门训练、通过考试和完成其他要求，可以使公众更好地免受欺诈、恶意和低劣服务。［7］这是因为职业许可的从业者所提供的“经验性”或“信用性”商品，即“除非通过消费，购买者一般无法核实质量的优劣，有时甚至即使通过消费也无法核实”。［8］通过职业许可，可以消弭消费者、购买者与从业者的信息不对称，帮助消费者提升对某一职业的信心，这在复杂的商品和服务领域尤其如此。在这些领域，要准确判别质量和可信性常常会出现困难，因而需要更多的信息。［9］
除可以构建良好的客户与从业者关系外，职业许可还有助于保护公共利益。［10］从业者提供优质、安全的服务和产品，可以降低潜在的风险，减少或避免危险或危害的发生。否则，医生在诊治传染病人中的失误可能引发疫情，粗心的律师起草的遗嘱或产权转让可能带来巨大的损失。［11］
我国《行政许可法》第12条明确规定“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，可以设定行政许可。这是我国统一立法对职业许可的肯定和认可，以及对其适用条件的明晰规定。职业许可正是通过提高从业水平或者从业者的技能、信誉，达到保护公共利益的目的的。从许可的类别来看，职业许可属于认可的范畴。此类许可无数量限制，通常要求申请人通过一定的考试、考核，并进行培训或实践后才能获得。
从历史发展来看，早期职业分工并不复杂，职业许可不多。然而，在近现代社会伴随着经济社会发展，社会日益复杂，劳动分工越来越精细与人人之间的了解和人们对某一技能和职业的充分了解日益困难形成的反差，使得职业许可存在的必要性不断加大，职业许可数量明显增加。
19世纪的大部分时间，美国几乎没有职业许可。不过伴随着城市化和对日益增多的服务提供者技能缺乏了解，各州开始通过职业许可立法，设置职业许可。虽然一些职业许可一开始曾遭到反对，但并未能阻止职业许可的扩展。20世纪50年代，美国州政府要求从业者获得职业许可的比重不超过5%，然而到1970年达到了近10%，到2008年达到29%。事实上，20世纪末，据估计一个州要求许可的职业达800个，［12］ ［13］加上申报和认证数量不少于1100项。［14］除此之外，在联邦和市政层面的职业规制，同样数量不少。［15］
职业许可之多，表现为相当多的职业本身似没有太多专业性，但也被设置了许可。例如，在英国，下列职业、行业均设置了许可：销售烈酒、武器或者二手车；在伦敦经营提供消费信贷、驾驶汽车、出租车租赁地、核设施运营、宠物店、骑马场、动物园、屠宰场、彩票销售店、博彩会所、性用品店、按摩店等；剧院和其他娱乐场所、护理所或者养老院；伐木；海域捕鱼以及捕鱼；用人体胚胎进行治疗、储存或者研究等。［16］20世纪80、90年代私人安保业在英国的快速发展，引发了英国公众对从业人员素质的担心。特别是在1996年，英国发生了一起一名俱乐部看门人在看门时袭击人的事件，造成后者严重伤害，而此人曾有犯罪前科。为此，英国于2001年通过《私人安保业法》（Private Security Industry Act），规定所有在英国和威尔士通过合同方式从事安保工作者，均须获得政府许可。英国专门成立安保业局（Security Industry Authority），负责此许可的审核和发放。这一职业许可适用范围十分宽泛，不仅包括安保公司的雇员、经理、监事和董事，而且包括看门人、车辆看管人、贴身保镖、钥匙护持者。［17］未获许可从业者属违法，可予以最高为6个月监禁的处罚。在比利时，摄影师或某些零售行业从业人员要求许可；在美国，冰激凌购买商、文身师、占卜师和算命师等职业也需要许可。
我国现行的职业许可制度是改革开放后逐步发展起来的，通常认为1986年颁布的《注册会计师条例》所确立的注册会计师，是我国第一个职业资格制度。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“要制订各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度”，奠定了我国职业许可制度的基础。1994年，原劳动部、人事部颁发《职业资格证书规定》，对职业许可做出系统规定。根据此规定，“职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格是指从事某一专业（工种）学识、技术和能力的起点标准。执业资格是指政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业（工种）实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定专业（工种）学识、技术和能力的必备标准。”它同时规定：“职业资格分别由国务院劳动、人事行政部门通过学历认定、资格考试、专家评定、职业技能鉴定等方式进行评价，对合格者授予国家职业资格证书。”此后，我国职业许可迅速发展。据不完全统计，到2013年，全国各地区、各部门共设置的职业资格达1100多项。其中，国务院各部门设置的职业资格有560多项，地方设置的职业资格有570多项。
职业许可具有正当性，但其不断扩张不可避免地带来人们的担心和忧虑。在看到职业许可所具有的积极作用的同时，职业许可可能产生的副作用或弊端越来越受到关注。
（一）限制就业自由、社会自主
自20世纪70年代末以来，由于政府规制的泛滥、许可的高昂成本，在世界范围掀起了一场以放松规制为主要内容的改革，其目的在于卸载政府对市场和社会不必要的干预，重塑政府、社会与市场的关系。［18］我国《行政许可法》对行政许可的设定加以严格限制，致力于从源头上减少不必要的许可，正源于此。
职业许可作为行政许可的一种类别，自然会遭到如同其他行政许可一样的怀疑和诘问：是否干预个人自由、市场自由和社会自主；如果需要规制，是否可以不通过许可而通过其他方式。事实上，职业许可意味着为进入某一职业设置了准入条件，因而“职业许可减少甚至剥夺了有技能者进入某一职业并改善自己的生活品质的机会”。［19］
养花是常见的工作或者职业，似乎并不存在特殊的要求。然而，美国路易斯安那州居然为养花人设置了许可，要求养花人必须通过相关考试并经培训后才能从事这一职业。这一许可被批评为武断的、任意的许可，限制了有志于养花者从事这一事业或者工作的权利。［20］［21］前述有关英国私人安保许可的总体成效似乎平淡无奇，从业人员数量没有下降、工资未提高，服务质量改善极端难以评估。许可对提供高端服务的保安公司服务无丝毫影响，然而根本无法确定这一许可是否解决了占最大比重的保安人员所存在的问题。［22］我国同样存在一些奇特的职业许可，例如2015年已被国务院取消的职业许可中的网络广告经纪人、港口装卸工、饲料粉碎工等许可事项。其中，一些职业许可在从业者眼中“居然还有这个证!”。［23］
上述许可及其他类似许可的存在，干预个人择业自由，影响人才、人员的自由流动，束缚人的积极性和创造性，进而会阻滞经济和社会发展。
（二）不能实现预期目的
通常认为，职业许可的存在价值，正在于其可以提高职业的公众服务质量和水平，消除公众对公共产品、公众健康和安全的担心。然而，现有一些实证研究表明一些职业许可在产品和服务质量的提高方面的作用微乎其微。［24］
美国的一项研究试图分析电视维修职业许可与服务质量之间的关系，研究者分别选择了对职业许可采用不同态度、实行不同制度的美国三个地区作为观察和研究的对象，它们分别是：华盛顿特区：不实行职业许可；路易斯安那州的新奥尔良：向维修工人个人发放维修许可；加利福尼亚州的旧金山：向工厂而非个人发放维修许可。研究发现，新奥尔良的做法并不能保护消费者免受低劣配件的欺诈。在电视维修中，旧金山出现试图使用低劣配件欺诈维修的比例为20%，新奥尔良和旧金山则均为50%。［25］［26］
为何职业许可的严格要求不能带来质量的提高？其原因是多重的。一是降低了竞争。虽然获得职业许可可能存在竞争，但许可事实上等于给从业者一张“护身服”，一旦获得许可从业的积极性可能降低，从而会影响所提供的服务和产品的质量。二是职业许可的要求和训练不适当。职业许可强调专业或技能，并辅之以相应的训练，但这些许可要求和训练可能并不符合此职业的要求，致使职业要求失效、失灵。例如，有分析者指出，我国建筑业职业资格证书注册考试“缺乏实用性和有效性，考查方式过于单一片面。目前很多报考条件要求的工作年限并不能真实反映报考者的专业技术水平和项目管理能力。”［27］三是职业许可造成了安全假象。职业许可这一事前的严格职业准入要求，可能让监管者和公众误以为这一职业能带来更多的安全，至少比没有许可安全。同时，由于后续监管没有到位或者被轻视，实际上制造了安全假象。［28］
（三）可能削减社会福利
一些职业许可不仅无助于实现预期目的，而且可能削减社会福利，给消费者带来负面影响。最直接体现是，增加了消费者的成本。职业许可提高了入职的门槛，增加了从业者的成本，自然提供这一职业服务的价格就会提高，这些成本最终会转嫁给消费者，增加消费者的负担。［29］同时，职业许可的存在造成服务或产品价格的提高，一些消费者或因无法支付或因价高会转而寻找低价格的替代者甚至选择非法的服务，如果政府管理不到位，反而会出现这一服务的“黑市”，导致市场或秩序的混乱。
此外，职业许可本身即使是必要的，但一旦此许可被用于设置不恰当的准入壁垒时，就会造成公益目标与规制措施之间的不匹配，出现某些利益集团擅长于限制供应的想法和行动，正式或者非正式地传输给许可机关惯用的伎俩：强调此类限制是服务于公共利益的需要，最终会出现寻租现象。［30］
职业许可在经历大发展后在近二三十年间遭到质疑，不少国家在反思职业许可带来的积极作用和负面影响，并启动了推进职业许可变革之路。我国行政审批制度改革始于20世纪80年代中期，但有组织、大规模的清理和取消则是在2000年之后。特别是自2001年国务院正式把行政审批改革作为全国性改革任务以来，行政审批制度改革取得了显而易见的成效。然而，多年来，行政审批改革多涉及的是普通许可、核准和登记这三类行政许可，焦点在于如何为企业、组织和社会减负。职业许可虽在改革范围，有关机关也曾做过部署，但一直以来不是行政审批改革的重点，似乎也未引起社会太多关注。事实上，直到十八大之后一年多的时间内，行政审批改革力度加大，但投资、经营、商事制度改革等依然是改革的焦点。
随着行政审批改革的深化，职业许可所存在的问题越来越被认识到，并逐步成为改革重点。职业资格制度存在的突出问题主要表现在三方面：一是数量多且重复。发展缺乏统一规划，存在重复和随意设置；二是一大批职业资格认定无法适应当前经济发展要求；三是管理不到位。一些地方把本属于水平评价类的职业资格作为准入类，职业资格考试和培训、鉴定和培训未实现有效分离。［31］
2014年6月，国务院常务会议研究行政审批改革，提出要“进一步提高人力资源配置效率，在保持资质资格水平不降的前提下，减少部分职业资格许可和认定”。“逐步建立由行业协会、学会等社会组织开展水平评价的职业资格制度。”会议通过《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，取消11项职业资格许可和认可事项，拉开了我国职业许可变革的大幕。
短短两年时间内，国务院先后五次以决定形式取消职业资格许可和认可，数量达269项（见下表），涉及专业技术人员和技能人员，既有准放类也有水平评价类。
据统计，目前近两年所取消的职业许可占全部职业许可的44%，速度之快、力度之大前所未有。某种意义说，职业许可改革主导了近两年行政审批制度改革。
过去两年职业许可改革虽成效显著，但改革刚刚开始。职业许可是对人本身的许可，它在对人本身的能力、水平和行为加以评价和规范的同时，可能束缚人的积极性和创新性，限制人的自由发展。我国职业许可运行，恰恰说明了这一点。“证书的盲目普及形成了行业准入的门槛，行政权力又通过证书进行具体化，面对这种来自政府和企业的双重规制，考证对大多数人来说就成了一个‘不得不’的选项，这时证书就成了社会发展的束缚。”［32］因此，职业许可的改革，事实上关系到“人的解放”。继续推进改革，是我国职业许可制度发展的必由之路。
取消不必要的职业许可项目，是深化职业许可改革的重要任务。中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确提出要“取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。”当前，精简工作将逐步进入攻坚阶段，重点将从取消无法律依据、显而易见不应保留的职业许可转向调整虽有依据、有一定存在理由但不宜保留的职业许可。
对正在实施特别是有法律依据的职业许可，除非明显不适宜保留的，应当进行必要的成本收益分析。行政成本和社会成本高于带来经济效益和社会效益的职业许可，不应予以保留。
2.分类处理
评估后应当继续实施的，予以保留。不应当实施的，分类处理：一是应完全交由市场和社会自主处理的，通过修改法律予以取消；二是可以通过认证进行的管理，改为认证；三是可以通过申报进行管理的，改为申报。
（二）建立目录清单和定期评估制
对确需保留的职业许可，应当建立目录清单制度。职业许可目录清单制度，有多重功能。一方面，可以确立“目录清单之外无许可”制度，把职业许可严格限定在目录清单范围之内，接受公众的监督，防止其膨胀；另一方面，可以更好地服务于当事人。职业许可目录清单把职业许可事项、申请条件和办理机制等清清清楚地公之于众，让公众和当事人看得明明白白，减少因行政与公众信息不对称、不对等带来的麻烦。职业许可目录清单应当明确每项职业许可的依据、许可机关、申请条件、运行环节和程序、办理时限、方式等，并向社会公开。
对确需保留的职业许可，应当定期进行评估。评估的核心内容是该许可所发挥的作用和对经济社会产生的积极、消极影响，评估主体宜为相对中立的机构和组织。此评估不仅用以确定某一职业许可是否应当继续保留，而且用以发现该许可在实践中存在的问题，以便进行改进。
1.科学设计考试
考试或考核是测试从业者能力和水平的重要环节，是发放职业许可的基础。要充分发挥职业许可作用，必须科学设计考试制度。《行政许可法》第54条虽然对职业许可的考试做出规定，但主要是外在的形式要求。
一是考试形式。传统的职业许可考试是用试卷方式，较易操作，但常常难以反映从业者的能力和水平，改革考试形式是必要的。注重考查应试者的能力应当是方向，英国的做法或许值得借鉴。“英国国家职业资格证书制度用工作现场考核代替了传统的考场考试；用应考者的实际工作成果代替了传统的试卷试题；用对应考者的全面评估，代替了抽样检测；用对应考者的持续培训和考查，代替了突击式的、限定时间和范围的培训和考试。”这种制度实现了考试过程与培训过程的相对统一，不但适应了全面认证劳动者的能力使之适应劳动力市场的需要，而且符合了英国普遍存在的对证书体系合理化和简化的要求。［33］在我国，短时期内完全取消试卷考试这一方式并不现实，但应当逐步增加现场考核的比重或比例。
二是考试实施者。传统的职业许可考试往往由行政机关组织和实施，行政机关不仅完全主导，而且实际由行政机关安排和控制。未来可以考虑依然由行政主导，但具体事务交由社会提供方式。江苏宿迁等地的相对集中考试制度试点，值得研究。
2.提高事后的培训质量
一是提高培训的针对性。培训的项目、内容和标准，应当根据产业部门的实际需要来确定，结合职业岗位，提高培训的实效性。
二是探索新的培训方式。除行政机关必须实施的专业培训外，一些通用性培训可以探索交由社会组织进行。行政机关负责确定培训大纲、培训要求和标准以及评定方法，具体培训交由相应的社会组织实施。
（四）建立科学的职业标准
职业标准是企业或生产经营单位为提供安全、有效产品或者服务向从业者提出的要求，是政府是否发放许可的基础，也是从业者获得许可的前提。职业许可虽表现为政府的行政决定，但不是政府单方的决定，而是汇集了社会和公众、生产经营者、从业者等多方利益的机制，而连接各方的因素正是职业标准。借此标准，明确了胜任各种职业所需要的能力，反映了用人单位的用人要求。职业标准的核心是工作要求，是在对某一特定职业活动进行分解和细化后，从技能和知识方面对完成该职业工作所需要的职业能力的描述。因此，职业标准应当成为构建职业许可的核心。
1.加强标准的研发
应当加强职业标准化设计，研究我国产业、职业结构内容、科技发展水平、国际有关经验和我国实际发展需要，设计出紧贴实际、简明实用、操作性强的职业标准。［34］
2.强化需求导向
除考虑到公益利益外，标准的设计应当充分考虑用人单位的需求，以公司、企业和雇主的需要为导向，适应生产和技术发展变化，对提高用人单位的生产效率有直接作用。［35］
3.运用新的理念
传统的职业理念是培养从业者从事单一的、刚性的和细琐任务，已无法适应职业发展的要求。近 20年来，出现的新职业主义运动以构建一个培养高技能的、弹性的、富有合作精神的从业者成为其主要目标之一。其要求是，打破狭隘的职业训练的壁垒，传授可迁移的核心技能。而核心技能是指介于抽象的原理知识和操作技能、应用技术之间的某种能力。［36］这些新的理念和要求应当融入我国的职业标准之中。
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