美国总统选举政治作为西方代议制民主政治的一种重要表现形式,虽然倍受争议,但仍不乏作为我们观察美国国内政治生态变迁的重要窗口之一。我们可以通过了解美国总统选举政治,来了解美国选民的政治理念和政策诉求,从而在一定程度上洞悉或者预测美国国内政策的演变轨迹。从1952年以来的美国总统选举来看,美国总统选举政治对美国国内政策的影响,主要表现为如下三种:第一种,对国内政策有重大影响,当选总统上台后很快调整现行政策;第二种,对国内政策有较大影响,当选总统上台后,对现行政策做出部分调整;第三种,对国内政策基本没有影响,当选总统上台后基本继承上届政府的政策,没有对现行政策做出调整。
根据美国政府的分权原理,从理论上讲,美国国会是不会轻易与总统合作的,它的使命就是要与美国总统分权,起着监督、制约的作用,国会与总统的对立应该是美国政治的常态。所以,总统如果要想得到国会的支持,就必须要有广泛的民意支持,要在总统选举中获得高得票率,只有拥有高得票率才能“挟民意以令国会”。从1952年以来,那些能对美国国内政策有重大影响的总统,往往都是以高票当选的总统。他们无论是在普通国民选票(popular votes),还是在选举人票(electoral votes)方面,都拥有巨大的优势,因此,这些新当选的总统往往自信代表人民的呼声,受到广大选民的拥戴,拥有较强的使命感(Mandate),他们执政后通常会做出较大的政策调整。属于这种情况的有1952年、1964年、1980年等3次大选。
1952年美国总统选举中,共和党候选人艾森豪威尔以巨大的优势击败民主党候选人史蒂文森,成为美国历史上最成功的共和党候选人之一。他不仅赢得55%的国民选票(比史蒂文森多11个百分点)和531张选举人票中的442张,而且还第一次成功地打破民主党对美国南方州的长期垄断,赢得了佛罗里达、田纳西、弗吉尼亚、得克萨斯等南方大州,这标志着美国南方历史上真正两党制的开始,此外,艾氏甚至在史蒂文森的家乡伊利诺伊州也大获全胜。在如此辉煌的选举战绩支持下,尽管艾森豪威尔当时面临的国会形势并不乐观(参议院被其竞争对手塔夫脱为首的共和党保守派把持,而在众议院,共和党的优势也非常微弱,仅仅221:213),但是他仍有充分的信心提出新的施政纲领,大胆调整其前任杜鲁门总统的现行政策。当时的《纽约时报》评论道:“正如大选日当天的选票所表达的那样,艾氏拥有巨大的支持率,数以百万计的美国人把艾氏视为20世纪30年代的罗斯福总统,艾氏可以直接向美国人民呼吁,如果其政策倡议受到国会的阻挠”。
当时,艾森豪威尔最响亮的竞选口号是“我要到朝鲜去!”,这个口号对艾氏最终取得压倒性胜利具有非常重大的意义。据1952年10月底的一个民调数字显示,72%的美国选民认为已持续两年的朝鲜战争是美国面临的最重要的问题,而75%的选民认为艾氏将会比民主党总统候选人史蒂文森更好地处理这个问题。因此,艾森豪威尔当选后的第一个政策调整的就是关于朝鲜战争问题,他当选后第二个月(即1952年12月)就兑现竞选时的承诺去了朝鲜前线,并在其就职演说中宣示了他的政策立场,同时启动了朝鲜停战和谈进程,6个月后签署了朝鲜停战协定,朝鲜战争暂告结束。除了调整与朝鲜战争问题有关的现行政策外,艾森豪威尔还在税收、物价等国内经济政策方面取得不少突破。据统计,在艾森豪威尔执政第一年,发生重大调整和变化的美国国内政策达到70%,而且大部分政策调整得到国会的支持,政策通过率达到91%。
1956年大选中,艾森豪威尔依托第一任期内培养的高昂人气,加之投票前不久爆发的苏伊士运河危机和苏联入侵匈牙利事件,使得擅长打外交牌的艾森豪威尔的支持率进一步攀升,结果艾氏以国民选票率58:42的更大优势再次击败史蒂文森,而且在南方选区,艾森豪威尔除了赢得4年前的地盘外,还扩大了3个南方州:肯德基、路易斯安娜和西弗吉尼亚。在如此巨大的选战优势下,尽管共和党暂时失去了对国会的控制,但艾森豪威尔依然能够按照其既定的国内政策思路行事。据统计,1957年由艾森豪威尔提议的政策法案在国会的通过率依然高达89%。
1964年大选中,民主党总统候选人林登·约翰逊赢得美国总统选举史上空前的大胜利,其国民选票得票率达到创记录的61.4%,比其对手共和党总统候选人戈德华特高出近22个百分点,选举人票数也高达486票,是当时美国历史上最高的得票记录,这为约翰逊出台其“伟大社会”(Great Society)施政构想奠定了坚实基础。
约翰逊在竞选中主张国家团结,主张强有力的政府,走中间路线,既反对左翼,也反对右翼,主张在教育、医保、城市化等方面投入大量联邦政府的资金,继续致力于消减贫困、扫除文盲和种族歧视。为此,他要求进一步扩大政府的权力,他对选民说:“如果你们通过选票选择了我们,我们将回到波特马克河畔,继承创自罗斯福,经过杜鲁门和肯尼迪总统发扬光大的事业,创造一个伟大的美国”。
约翰逊当选后的政策调整体现在他第一份国情咨文中。1965年1月,林登·约翰逊在他的第一份国情咨文中系统勾画了他的“伟大社会”蓝图,重点提及医保、卫生、教育、城市化等领域的总体发展方针和具体的执行项目。在国内政策方面,他强调要为每一个美国人创造平等的创业机会,并努力提高生活质量;在美苏关系等外交政策方面,他致力于寻找以和平的方式减少苏联对“自由世界”的威胁。
受约翰逊高票当选的影响,与约翰逊同时当选的第89届国会可以说是美国历史上最有效率的一届国会,该届国会对约翰逊总统提请审议的国内政策法案给予了高度关注和配合,立法进度明显高于以往历届国会。就在约翰逊发表第一份国情咨文之后10个月之内,即1965年11月初,约翰逊提议的大部分立法提案都在美国国会参众两院获得通过。这些法案中包括许多往届政府一直提议而未能获得通过的法案,例如,有关联邦政府对小学、中学提供资助的法案(4月初获得通过),以前一直久议不决的为老年人提供医疗保险的医保法案(7月获得通过),设立内阁级的城市住房与发展部法案(8月份获得通过),保障黑人选举权利的《选举法》法案(9月份获得通过)。据统计,将近70%的立法提案在约翰逊执政的第一年获得通过。
1980年大选是另一次对美国现行国内政策有重大影响的总统选举。新总统罗纳德·里根上台后,对美国国内政策,尤其是经济政策进行了大刀阔斧的改革和调整。
里根在竞选进程中抨击民主党卡特政府的国内经济政策,大力主张减少政府对经济的干预,降低政府的开支,减免各种税收。
当时共和党内部在诸如堕胎问题、民权修正案问题、政府经济补贴问题等方面存在很大的政策差异。虽然,里根在共和党全国代表大会上宣示了他偏右的政策倾向,但为了争取中间派选民的支持,他收敛了部分保守派主张。例如,他承诺社会保障计划将继续存在,但同时指出“我们的政府过于庞大”,应该大力限制联邦政府的开支,那些由州和地方政府能够运行的事务一律下放到地方政府,联邦政府要在3年内减税30%。
同时,20世纪70年代末出现的世界经济形势开始变得对美国共和党有利,在此之前,美国共和党一直被视为是“萧条政党”,对经济问题缺乏对策,但自1974年布雷顿森林体系崩溃以后,以凯恩斯为代表的大政府经济理论遭遇严重挑战,人们重新认识到市场经济的活力及其对国家繁荣的重要。据统计,认为“大政府”导致经济衰退和通货膨胀的美国选民比例从14%上升到51%,美国选民在经济与社会问题方面的立场日益右倾,另外随着越战阴影的逐渐消退,越来越多的美国人倾向于主张增加军费开支,这些都对里根的保守主张非常有利。
许多观察家都认为如果里根上台,肯定会在经济政策方面有所作为。里根也确实在竞选中坚定地把议题锁定在经济不景气与通货膨胀问题上,1980年10月的民意调查显示,里根在那些认为“失业是最大问题”的选民中领先卡特18个百分点,在那些认为“通膨是最大问题”的选民中领先卡特12个百分点。另外,1980年大选是美国历史上“摇摆选民”(Sewing Voters)比例最高的一次总统选举,据民调数字显示,直到10月中旬,仍有大约36%的选民没有最后决定投谁的票,这些选民在投票日那天随时可能发生变化。尽管如此,里根最后还是赢得了大约51%的国民选票,领先卡特10个百分点,而更重要的是他赢得了538张选举人票中的489张。里根在选举人票数方面的巨大优势,进一步坚定了他调整国内政策的信心和决心。
里根把他的成功首先归因于竞选中对经济问题的把握,所以,他上台伊始就拿美国国内经济政策问题开刀。在当选后的第一次新闻发布会上,里根就公开承诺要尽快开始他的经济改革计划。正式宣誓就职后,里根即刻开始国内经济政策的调整,在1981年2月5日举行的新闻发布会上,里根宣布他的头号政策调整就是要通过他的财政预算和税收政策改革计划,对除了军费开支以外的所有政府开支进行了巨额削减,并计划在三年内削减30%的个人所得税。
为了保证他的政策调整构想能获得国会的支持,里根时不时以他在大选中的骄人战果来敲打国会山。他警告国会议员要么接受他的政策提案,要么得罪广大选民。他公开声明说:“我提醒国会的各位议员不要忘记了去年11月选民用选票所表达的清晰意愿,该是变革的时候了,这是美国人民的呼声,我们的职责就是要倾听人民的呼声,现在没有什么比让美国经济步入正轨更重要的事情了。”为了便于通过他的改革计划,里根把所有的削减政府开支方案捆绑在一起,形成一个一揽子提案,这样国会议员被迫要对所有的削减开支提案做出表态,而不是逐一表态。实际上,这个一揽子提案就是里根对当时美国经济政策进行调整的总体思路。里根要求美国国会在1981年8月前通过这个一揽子法案,否则他将直接呼吁美国人民支持他的计划。在里根的强大压力下,1981年7月底,美国参议院就率先通过了里根的提案,在众议院,里根的提议尽管遇到一些麻烦,但到8月初,这个美国历史上最大的减税法案仍然如期地送到白宫的椭圆办公桌上。这个方案规定在三年内削减25%的个人所得税,并削减部分商业税,以此促进美国投资和经济的增长,尽管这一结果与里根预计的30%减税目标有一些差距,但里根认为这已基本实现了他95%的政策调整目标。
应该说,里根在大选中的辉煌胜利,为其着手进行国内经济政策的重大调整扫平了道路。里根在选举中所获得的高支持率,迫使民主党控制的众议院对里根的改革法案采取了比较合作的态度。民主党大佬、众议长奥尼尔(Tip O’Neill)说:“美国人民已在选举中表态了,美国利益在前,政党分歧在后,我们将会尽力与新总统合作。” 众议院多数党领袖,田纳西州民主党人吉姆·莱特(Jim Wright)也表达了同样的意思,他说:“我们必须尽我们所能与新总统和共和党参议院合作,我们不当捣乱者,因为我们意识到该是变革的时候了。” 其他许多著名的民主党议员也开始反思民主党以往的政策立场,以努力适应美国社会日益保守化的需要。例如,著名的民主党众议员詹姆斯·琼斯(James Jones)认为:“如果我们继续忽视选举结果所传递的信息,那么我们将成为少数党。”
综上所述,我们发现,凡是能对美国国内政策产生重大影响的总统选举,都有如下共同的特点:每次大选中,获胜者往往在国民选票或者选举人票方面取得压倒性胜利,从而自认为受托于民,受命于民,有一种强烈的使命感和自信心,有调整现行政策、实现自己政策抱负的想法和动力。同时,国会成员也往往从总统的高得票率中,意识到新总统牢固的民意基础,为了不违民意,为来年的中期选举积攒政治资本,他们相对比较容易与新总统合作,因此总统改革提案获得国会通过的可能性也相对较大。
从1952年以来的美国总统选举来看,当有除了共和党和民主党之外较强大的第三方参加竞选时,最后获胜的总统候选人的国民得票率往往未能过半数,选举人票也未能达到绝大多数(过80%),但是由于竞选过程中有比较明确的政策议题,因此新当选的总统仍有可能对现行国内政策做出部分调整,对国内政策有较大影响。属于这种情况有1968年和1992年大选。但是,有个另外情况,那就是2004年大选,这次大选中共和党总统候选人小布什的选举人票虽未达到绝大多数,但由于其国民选票率过半,加之共和党在国会选举中大获全胜,掌控了国会参众两院,因此,小布什在其获胜之后宣布他获得了“mandate”,对现行国内政策做出了较大调整。
1968年大选中,由于乔治·华莱士的搅局,共和党总统候选人尼克松虽然最终战胜了民主党的在职副总统汉弗莱,但仅取得43.4%的国民选民率,仅比汉弗莱多出0.7个百分点。然而,尼克松依然凭借竞选中对大部分选民感兴趣的政策议题--反对越战,上台后仍成功地对现行政策做出了部分调整,使得这次大选成为一次对美国国内政策有较大影响的总统选举。
1968年是美国总统选举史上的一个很重要的年份,这一年党内“老板”们最后一次操纵总统选举,其典型例证就是:副总统汉弗莱虽然未参加任何一场初选,但是,包括约翰逊总统在内的民主党“大佬”们依然内定其为民主党的总统候选人,此举引起民主党党内左派和普通成员的强烈不满,这成为后来汉弗莱竞选失利的重要原因之一。
相反,共和党总统候选人尼克松在充分吸取1960年大选和1962年竞选加州州长失利的教训之后,卧薪尝胆,广结善缘,较成功地处理好了与东部共和党自由派的关系,终于将1968年的共和党全国代表大会开成了为其“加冕”的大会。
大选中,团结的共和党与分裂的民主党之差别很快就显现出来。共和党选民人数虽然不如民主党多,但他们目标一致,团结对外;而民主党方面内部派别林立,分歧难弥。另外,据1968年6月的竞选民调数字显示,65%的选民认为越战问题是政府应该首要解决的问题,73%的选民(其中大多数是青年学生)对约翰逊政府的越南政策不满。于是,尼克松紧紧抓住广大选民关注的越战问题大做文章,抨击民主党政府的越战政策,诱导选民相信如果副总统汉弗莱当选,那么约翰逊政府的越南政策将会继续,广大选民将会继续遭受越战之苦,而如果尼克松当选,他将会尽快调整越南政策,尽快从越南撤军。显然,尼克松的竞选战略奏效了,据1968年10月的一次民调数字显示,59%的选民(其中65%为青年选民)认为汉弗莱的政策主张与约翰逊总统没有太大的区别。在这样情况下,加之乔治·华莱士又分走了本应属于民主党的13.5%的国民选票,于是,尼克松终以不到50万张国民选票的微弱优势战胜了汉弗莱。
尼克松当选后,面临的依然是由民主党牢固控制的国会,按照以往惯例,尼克松政府似乎难有大作为,但是通过总统竞选活动,反对越战已成为深入民心的明确的政策议题,以微弱优势当选的尼克松自然以此为突破口,开始部分调整约翰逊政府的越南政策,逐步开始从越南脱身。同时,民主党控制的国会也意识到这是大势所趋,如果恣意阻挠尼克松的政策调整,反而对民主党不利。因此,民主党国会对尼克松上台后所提出的政策调整计划,给予一定程度的配合和呼应。据统计,在尼克松上台一年之内,尼克松政府的政策提案通过率达到55%。由此可见民主党国会还是相当配合的。
1992年大选中,在职总统老布什也在三方角逐中败下阵来,这与他在海湾战争之后如日中天的民意支持形成炯然对比。阿肯色州州长比尔·克林顿以43%的国民选票率当选。这是12年之后,民主党国会第一次迎来他们的总统。克林顿上台后开始对美国国内政策,尤其是经济政策进行了较大调整。克林顿没有前几次当选总统那么高的国民选票率,不大容易“挟民意以令国会”,那么他如何实现他的政策意图呢?
进入20世纪90年代以后,美国经济出现衰退,高失业、高财政赤字和高通膨成为老布什政府面临的3大难题。然而习惯于冷战思维的老布什总统并没有意识到这些问题的严重性,相反,海湾战争胜利后他如日中天的民意支持率,更促使他把竞选总统的卖点锁定在外交政策问题上,大力推销他的外交成就。然而,据盖洛普民意测验显示,1992年1月初约有75%的美国选民认为经济和社会保障问题才是最重要的问题,而这个数字到1992年6月则高达到89% 相反,克林顿的竞选班子则敏锐地意识到经济问题的重要性,他们把竞选议题锁定在经济领域,向选民承诺如果克林顿当选就会努力创造就业机会、平衡政府预算、提供普及面更广的社会医疗保障等。同时,克林顿还很重视中产阶级对美国经济复兴的作用,他在民主党全国代表大会上发表演说:“我接受你们的提名,以这些人的名义,你们辛勤工作,忠实纳税,抚养孩子,遵纪守法,正是你们这些辛勤工作的人群构成了被我们遗忘的中产阶级。”尽管克林顿和“独立候选人”佩罗在竞选中都强调就业和经济问题,但两人的侧重点又有所不同,佩罗更强调预算赤字,克林顿则强调医保、教育和福利改革问题,而且他将这些具体问题与国家的总体经济形势联系起来。克林顿以经济作为竞选议题的策略收到很好的效果,据投票日当天“离场民调”(Exit Poll)数据表明,70%的投票者认为美国经济状况不佳,而这些人中绝大多数选择了克林顿,另外,在具体问题中认为就业、物价等经济问题是最重要问题的选民占90%,只有8%的选民认为外交政策问题很重要。
国会选举的结果也说明美国确实到了该变革的时候了,众议院有100名新议员当选,这是1948年以来新人最多的一届国会。这些新议员中有美国历史上第一批从南方州出身的黑人众议员(分别来自南北卡州、弗吉尼亚、亚拉巴马、佛罗里达等州),第一个黑人女参议员(Carol Mosely Brany,来自伊利诺伊州),第一个西裔众议院专门委员会主席。正如当时众议长汤姆·福莱(Tom·Foley)所言:“国会成员的组成传递了这么一个信息,那就是到了该变革的时候了”。国会的民主党议员为了回应广大选民的变革意向,纷纷表态要积极配合克林顿的政策调整。例如,众议院能源与商务委员会主席约翰·丁杰尔(John Dingell, D-MI)说:“和其他许多人一样,我对选举结果表示满意,美国人终于盼来一位关注他们所关注问题的总统,政府也准备做些事情了,我们不能浪费这种机会。”众议院预算委员会主席、来自加州的民主党人雷磐铊(Leon Panetta)也指出:“我想这回该是变革的时候了,在国会的民主党人都知道这一点,我们或者努力工作,或者和新总统一起遭到指责,就是这样。”另据盖洛普民调数字显示,国会65%以上的议员认为就业、预算、医保等国内经济领域的问题是新一届国会面临的最紧迫问题。这一届国会支持总统政策调整的激情之高是美国历史上少见的,用众议长汤姆·福莱的话来说:“我在国会30多年,似乎只有约翰逊和肯尼迪政府的早期国会像这届国会一样有如此之高的立法热情。”
《芝加哥论坛报》认为,“克林顿的胜利虽然不是压倒性的,但由于他的竞选主题始终不离大部分选民感兴趣的主题,加之有佩罗的帮衬,依然可以把这次选举的结果与12年前里根压倒性的胜利相比美。”在克林顿当选后举行的第一次记者招待会上,克林顿说:“这次选举是以往政党政治的终结,华盛顿官僚政治的终结,无休止指责的终结;拥有比法定的选举人票数多100张票的优势虽不明显,但也已不少了,在本世纪只有两个民主党总统候选人获得过半数的国民选票,请不要忘记我们历史上最伟大的总统林肯,也只获得40%的国民选票;这次选举的结果已很清楚表明了选民对新政府的期待,我要像激光束那样聚焦在国内经济问题上。”果不其然,克林顿一上台就将主要精力集中在经济问题领域,从如何促进国内经济增长入手开始他的政策调整,1992年12月中旬,他连续两天在小石城主持召开经济研讨会,召集他即将提名的经济顾问与知名的经济学家、商界领袖,劳工领袖一起来交换意见,商讨如何最好地刺激经济、减轻赤字。在1993年2月正式入主白宫后的第一次电视讲话中,克林顿呼吁美国人民支持他的一揽子政策调整计划。由于有竞选活动中明确的议题支持,克林顿执政第一年的政策调整成功率高达86.4%,仅次与艾森豪威尔和约翰逊政府时期,在经济领域取得一系列成就,例如通过了北美贸易自由区法案(NAFTA)、布拉迪法案(Brady Bill)、家庭福利度假法案(family leave),等等。
2004年大选也是美国历史上一次比较独特的总统选举。2000年大选中凭借选举人票微弱多数上台执政的弱势总统小布什,深谙经济牌对连任的重要,虽励精图治,但与4年前相比,美国依然减少了200多万个就业机会,经济不景气的阴影依然笼罩,加之“情报门”、“虐俘门”、“炸弹门”等事件的消极影响,众多观察家都认为小布什再次当选连任的机率不大。但是,最后的结果却出许多人意外,小布什成功地拿下两个关键的“战场州”--佛罗里达州和俄亥俄州,以286:252的比例赢得过半数的选举人票,更关键的是他比民主党对手克里多获得了360多万张的国民选票,这是1952年以来历次美国总统选举中最多的国民选票数,也是1988年以来获得最高国民选票率的总统候选人。因此,小布什有理由相信这次总统选举是对其第一任期执政的认可,他在当选后不久即宣布他获得了“mandate”。当然,如果仅仅从选举结果来看,尤其是从选举人票数比率来看,小布什还未取得绝对的优势,但是,由于共和党在国会选举中获得了巨大胜利,再次掌控了国会两院,而且优势比2002年中期选举结果相比还有所扩大,这是自1952年以来共和党第一次同时控制了白宫和国会山。所以小布什有条件对现行的政策做出较大的调整。
2004年大选后,小布什重新定义了共和党的执政理念,从一种“积极的保守主义”(active conservatism)、“大政府的保守主义”(big-government conservatism)、“富有良心的保守主义”(compassionate conservatism)等视角来重新审视联邦政府的权力,建构新的联邦责任,营造一个更加强有力的联邦政府,加大联邦政府的干预力度。许多以前被共和党政府视为异端的做法,开始进入小布什第二任期的执政实践中,例如,加大教育投入(加大联邦政府对公立高中的资助),加大医疗保险的联邦投入,加强联邦政府对诸如医生之类的专业人员的保护,加强联邦政府对个人社会保障账户的监管等等;在社会政策方面,小布什政府致力于推动通过一个宪法修正案,以规定同性婚姻为非法行为,并鼓励联邦政府资助宗教组织加强对一些社会公益事业的监管,等等。为了达到上述目标,小布什不断加大联邦政府的预算,2006年联邦政府预算高达2.57万亿美元,其中财政赤字4270亿美元。这正如小布什第一任期的国内政策咨询委员会主任约翰·勃里奇朗(John Bridgeland)所言:“我们已经从第一任期的放权--尽可能给各州政府更大的权力,向收权--尽可能加强联邦的权力转变”。
综上所述,当获胜的总统候选人没有取得绝对的选票优势时,如果他们能够成功地掌控竞选过程中的政策议题,那么他们就有可能对现行政策做出部分调整;或者,获胜的总统候选人所在的政党能在国会选举中占优,那么该候选人入主白宫后也可能对现行的国内政策做出部分调整。
除了上述几种对美国国内政策有重大或较大影响的总统选举外,1952年以来,还有一些对美国内政策影响不大的总统选举。这些总统选举有以下共同特点:当选的总统都没有取得压倒性胜利,而且在竞选过程中也没有什么特别明显的竞选议题或政策争论、政策分歧。属于这种情况的总统选举有1960年、1976年、1988年、2000年大选。
1960年大选中,民主党总统候选人约翰·肯尼迪仅以10万多张国民选票的微弱优势击败共和党在职副总统尼克松,这是美国总统选举史上最为接近的一次选举结果,最后,肯尼迪仅赢得22个州的303张选举人票。
1960年大选有一个特点,那就是在竞选期间共和党、民主党都没能提出明确的能够吸引选民的政策议题。一般来说,两党全国代表大会上的提名演讲往往是候选人宣示他们政策主张的重要机会,但是,在这次总统选举中,无论是民主党,还是共和党方面都没有什么特别的“点子”。肯尼迪在接受提名演讲中,认为美国如果要面对60年代“新边疆”的重大挑战,就需要崭新的、富有创造力的领导,除此之外,肯尼迪再也没有提出什么具体的政策构想。同样,尼克松在接受提名演讲中也没有提出具体的政策思路,而仅仅强调了政党团结、避免帮派分裂的重要性。这些政策宣示都仅是抽象地对美国总统角色进行界定,没有什么特别吸引选民的主题表白,对选民没有什么吸引力。
在大选阶段,肯尼迪和尼克松都很关注外交政策问题,而忽略了国内因素的影响。两人都很重视与苏联之间的“导弹差距”,强调“古巴共产党的恐怖”,但两人都仅是阐明针对这些问题的原则立场,而没有提出什么具体的政策方针。另外,两人都强调提高国防预算的必要性。在国内经济政策方面,尼克松不愿意为艾森豪威尔执政后期开始的经济衰退负责,两人都主张针对黑人的民权立法。
由于肯尼迪和尼克松两人的政策主张如此接近,以至于在第一次电视辩论会上,尼克松甚至宣布:“今天晚上我完全同意肯尼迪参议员所做的政策陈述的精神实质。”在这样的情况下,选民很难区分这两个候选人在政策立场方面的差异,因此两人之间的民调数字非常接近。由于两人的选前民调数字非常接近,谁都有可能获胜,因此直到正式投票结束后的第二天中午,尼克松才宣布认输。最后肯尼迪获得49.72%的国民选票,尼克松获得49.55%,肯尼迪仅比尼克松多114000张国民选票,这个数目在6800万参加投票的选民中显得微乎其微。在有些州的差距更为微弱,例如,在伊利诺伊州才差8000票,在夏威夷才差115票,在其他8个州(如加州、伊利诺伊州、得克萨斯州等)的差距都小于1%。这难怪有的媒体评论道:“肯尼迪参议员虽然赢得了1960年大选,可其优势微弱得令人惊奇,在每个选区,肯尼迪的国民选票比尼克松平均不多过2票。”
肯尼迪的微弱优势说明大部分选民并不希望改变现状,不希望看到任何激进的政策调整,“没有人希望改变源自罗斯福,经过杜鲁门和艾森豪威尔发展的各种社会经济政策”。这也可从新一届国会成员的组成看出来,新一届国会众议院被认为是共和党和南方民主党人的保守联盟,新当选的21名共和党众议员加强了这种保守性。在这样的前提下,如何带有自由派色彩的政策法案势必很难通过国会这一关。肯尼迪本人也意识到这一点,他在当选后举行的第一个新闻发布会上回答有关新政府政策时说:“我认为这次选举虽然是民主党的胜利,但并不意味着我们要唾弃以前共和党政府的政策,虽然我们获胜的成绩不是很好,但责任是非常明确的,这个责任已通过选票传递给了我们。”肯尼迪就职后面临的第一个障碍就是由共和党人和保守的南方民主党人组成的众议院规则委员会(Ruling Committee),这个委员会有权阻止立法草案进入辩论程序。结果肯尼迪在第一年的立法动议只有45%获得通过,但最重要的政策调整--民权立法动议却未能在第一年通过。
1976年大选后,吉米·卡特成了美国100多年来第一位入主白宫的南方人,而福特则成了自胡佛以来第一位竞选连任失败的在职总统。这次总统选举和1960年大选一样,民主、共和两党都没有特别明确的竞选主题或政策争议与分歧。“水门事件”的阴影一直笼罩在大选前后,卡特和福特除了强调个人人品魅力与工作能力外,都未有特别鲜明的竞选主题或政策导向。
卡特是民主党中唯一参加全部初选的总统候选人,直到初选结束才击败党内“阻卡派”而被民主党老板们所接受。卡特胜出后在接受提名演讲中重点强调了政府应该“诚实”和“高效”等原则问题,而未提及具体的政策问题。福特在提名过程中也遇到党内保守派里根的强有力挑战,以至于以非常微弱的优势获得提名。
在大选阶段,卡特以“华府外来者”的身份参加竞选,宣称要重塑公众对政府的信任,并推进政府的改革,使之更加有效,同时也承诺要推进税收和能源政策改革。福特则强调要医治“水门事件”的创伤,并致力于经济重建。据选前民调显示,美国选民认为他们两人的竞选主张没有太多的差异,区别仅是一些细节方面。整个大选阶段显得冷淡、琐碎,缺乏中心。正如研究美国总统选举多年的记者约翰·常西勒(John Chancellor)所评论的:“我已关注美国大选20年,但从未看到过比这次更琐碎、更空洞的竞选了,整个竞选活动缺乏对真正有意义问题的讨论,整个竞选过程充满了乏味的嘴皮战”。尽管在民调中卡特始终领先于福特,但由于两人的竞选主张非常相近,都未能寻找到吸引选民的最佳切入点,以至于势均力敌到临投票前卡特才领先1个百分点。人们纷纷将之与1960、1968年美国大选相比较。最后,卡特以2个百分点微弱的国民选票优势取得了24州的297张选举人票而当选美国总统,福特获得240张选举人票而落选。卡特和福特之间的得票差距非常小,在一半以上的州卡特仅领先福特5个百分点的国民选票,在13个州才领先2个百分点。卡特的选举人票多数(Majority of Elector Vote)是自威尔逊以来最脆弱的,国民选票多数(Majority of Popular Vote)是自杜鲁门以来最微弱的。
在体现新总统政策思路的第一次新闻发布会上,当有记者问及卡特政府头100天有何打算时,卡特回答要在医疗保障、社会福利、政府重组、能源政策和税收改革方面入手。这些政策构想正如其竞选时一样,包罗万象,漫无中心,没有一个明确的主题,势必很难获得国会的认可。果然,卡特上任才1个月,就遇到国会的很大阻力,国会参众两院民主党议员宣布他们将保持独立地位,不会轻易听从新总统的摆布。尽管卡特执政新一年的不少政策提案经过努力获得国会通过,但总体通过率不高(仅46%),而最为关键的能源改革政策未能获得国会支持,这直接导致卡特政府后期出现能源危机,以至于影响到1980年卡特的连任竞选。
1988年大选后,乔治·布什成为自1836年马丁·范伯伦(Martin Van Buren)以来第一位从在职副总统登上总统宝座的美国总统。尽管在大选中老布什取得压倒性胜利,获得53%的国民选票和426张选举人票,大胜民主党总统候选人杜卡基斯(获得46%选票和112张选举人票),但却被观察家视为美国历史上最为消极的一次总统选举。据当时民调数字显示,62%的选民认为该年大选中的消极竞选成分过浓,过多对候选人人品、个性的攻击,而缺乏对有意义议题的争论。选民之所以最终选择了老布什,很多是不想改变里根政府的政策,从某种意义上说,老布什是仰仗里根的余辉竞选成功的。因此,老布什势必要努力维持现状,加之民主党国会对老布什消极竞选非常不满,老布什要想获得国会的支持是非常困难的,老布什总统执政第一年的政策提议通过率仅53%。因此可以说,1988年总统选举没有对当时的美国国内政策产生什么影响。
2000年大选中,共和党总统候选人小布什成了1876年以来第一位以国民选票少数而当选的美国总统,民主党总统候选人戈尔虽比小布什多出大约50万国民选票却因选举人票少于小布什而落选。2000年大选结束后,美国各界反应强烈,来自112所法学院的585位教授联名在《纽约时报》上刊登政治声明,谴责美国最高法院的5名共和党大法官对这次竞选结果的判决,认为他们背离了自己的天职,以党派偏见袒护小布什。2000年大选最后以美国最高法院9名大法官5:4的判决,中断佛罗里达州人工重新计票,从而支持小布什当选而告终。
2000年大选的结果之所以如此接近,与整个选举进程中缺乏明确、突出的竞选主题有关,同时也与民主、共和两党的竞选纲领差异不大有关,还与选民投票率(turn-out rate)过低有关。2000年前后恰逢美国历史上最长的经济增长期还未结束,大选来临时,美国国内经济形势总体比较良好,政府开支还出现了少见的财政赢余,国际形势也相对比较平稳,没有什么政策议题能引起大部分选民的特别关注,因此整个选举过程比较平淡,缺乏特别明显、突出的竞选主题。在这个背景下,民主、共和两党也提不出什么能特别鼓动、吸引选民的竞选纲领,大部分选民认为戈尔和小布什的竞选主张差异不大,谁当选总统都无所谓。另外,2000年的美国选民投票率才51%,是1952年以来投票率最低的2次总统选举之一,参加2000年大选投票的基本上都是两党的铁杆选民,大部分中间派选民都持观望态度。如果2000年美国选民的投票率能再高几个百分点,那么最终获胜的也许就应该是戈尔,而不是小布什了。
在如此低位的得票率下,加之竞选中没有特别突出的政策议题,小布什基本上没有什么政策调整的余地,他在上任后的第一次记者招待会上表示,无意全面更改克林顿政府时期制定的国内政策,只是针对逐渐出现的经济衰退的端倪,祭起了共和党传统的减税法宝,但是不久以后爆发的“911事件”就完全改变了这个方向,小布什政府重新开始制定他的执政日程。
新当选的美国总统往往根据以下5个方面因素做出他们的政策判断:第一,他本人的政策偏好;第二,政策现状;第三,国会的政策偏好;第四,是否有大多数选民感兴趣的政策议题;第五,选民的支持力度。前3个因素都是既定的,只有后2个因素是未知的、不确定的,需要通过考察选举进程和投票结果来判断。其中,选民的支持力度更为重要,它起着关键性作用。
一般来说,新当选的总统和国会都会对选民的支持力度进行评估,以确定各自的对策立场,而选举结果是反映选民支持力度的最佳途径。从某种程度上说,选民的支持力度与总统选举中的国民选民票率(percentage of popular vote)成正比。高位的国民选票率是新当选的美国总统改变现行国内政策的动力所在与信心基础。正如林登·约翰逊总统所言:“我以美国历史上最大的国民选票优势(1600万张国民选票)当选,这就给了我巨大的信心与动力”。新当选总统的国民选票率越高,就表示新总统获得选民的支持力度越大,国会成员也就越容易与其合作,以免得罪民意,在将来的中期选举中失分。那么,在这样情况下通过新总统主张的政策法规的可能性就越大,从而越有可能引起美国国内政策的重大调整或变化。另外,如果大多数选民都对某个政策议题感兴趣,而且在竞选过程中,总统候选人曾成功地利用过这些议题的话,那么,该候选人当选总统后就很可能在这些政策议题上有所作为,尤其是那些希望能竞选连任的总统更是如此,而国会一般也会倾向于支持这个政策议题,那么,在这样的情况下美国国内政策也会发生一定的调整和变化。
也就是说,国民选票率与突出的政策议题,在美国总统选举与政策调整关系之间扮演着重要角色。我们可以它为线索,将1952年以来的现代美国总统选举分为3类:第一,国民选票率达到压倒性优势(领先10 个百分点以上),新总统上台后会对现行政策做出重大调整;第二,国民选票率领先,但优势不明显(小于6个百分点),但在竞选过程中有明确的政策议题,新总统上台后会对现行政策做出部分调整;第三,国民选票率接近,甚至不如对手,主要靠选举人票数领先当选总统,或者靠消极竞选上台,这样的总统一般不会对现行政策做出调整。属于第一种情况的有1952年、1964年、1980年选举,属于第二种情况的有1968年、1992年、2004年选举,属于第三种情况的有1960年、1976年、1988年、2000年选举。此外的1956年、1972年、1984年、1996年等大选比较特殊,它们属于在职总统的竞选连任,其政策的延续性相对较强,暂不列在本文的研究范围之内。