一、引 言
党的十七大将“人才强国战略”确定为我国三大基本战略之一，“以人才强国”“建人才强国”成为我国谋求创新发展、提高国际竞争力的战略举措。［1］2015年，党的十八届五中全会和《国民经济和社会发展‘十三五’规划》提出，深入实施人才优先发展战略，加快推进人才发展体制改革和政策创新，形成具有国际竞争力的人才制度优势，聚天下英才而用之。更好地实施人才优先发展战略，不仅要着力解决当前阻碍人才发展的热点难点和突出问题，更要下大力气解决和理顺长远性、深层次的人才发展管理体制问题。［2］
确立科学有效的人才管理体制关系到我国人才强国战略目标的实现。［3］改革开放以来，党和国家高度重视人才工作，将其纳入加强“党的建设”的一项重要内容。2002年，中央召开全国组织工作会议，提出“党管人才”原则，并将人才工作与干部、党建工作结合起来，作为执政党组织工作的设计布局。2003年，中央召开第一次全国人才工作会议，会议提出必须坚持党管人才原则，切实加强对实施人才强国战略的组织领导。同年，中央人才工作协调小组成立，中央组织部人才工作局设立，“党管人才”有了具体制度安排。2007年，党的十七大将人才强国战略写入党代会报告和党章，标志着人才工作上升到国家战略层面。至此，我国人才管理体制总体框架确立，并形成了相应的组织安排和制度保障。2010年，中央召开了第二次全国人才工作会议并颁布《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《纲要》）。《纲要》提出要“坚持党管人才原则，创新党管人才方式方法，完善党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参与的人才工作格局”，强调“完善党委组织部门牵头抓总职能，发挥政府人力资源管理部门作用，强化各职能部门人才工作职责”，旨在建立一个中央综合管理与部门专业管理统分结合、上下联动，适应经济社会发展需要的人才工作体系。2012年中央出台《关于进一步加强党管人才工作的意见》（简称《工作意见》），《工作意见》进一步强调了“切实发挥用人单位主体作用，调动社会各方面力量参与人才工作”的重要性。2016年3月，中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《改革意见》）。《改革意见》围绕实施创新驱动发展战略及十八届三中提出的“建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之”的目标要求，提出了转变政府人才管理职能，保障和落实用人主体自主权，健全市场化、社会化的人才管理服务体系，加强人才管理法制建设等人才管理体制改革重点，在顶层设计层面为推进人才管理体制与经济社会发展相适应迈出了重要步伐。
自第二次全国人才工作会议召开及《纲要》颁布以来，我国持续开展着世界上最大规模的人才资源开发活动。［4］随着人才强国战略的有效实施，我国人才队伍建设在总量、质量、效能和发展水平上都跃上了新台阶，并受到了国际上的普遍关注，［5］产生了广泛而深远的国内外反响。另一方面，随着当前经济社会形势的变化和发展，我国人才管理体制和运行机制中也暴露了一些行政力量过强，管理中出现错位、越位、不到位的问题。［6］在新形势下如何改革完善我国人才管理体制，在理论界和职能部门中还存在一定争论，对这一问题开展研究对推进未来5年人才工作创新发展具有重要意义。
二、当前我国人才管理体制的基本构架和运行体系
“党管人才”是执政党为实施人才强国战略做出的政治安排，为此中央人才工作协调小组作为专门职能机构，容纳了中央组织部、中央宣传部、中央统战部、人力资源社会保障部、国家发改委、教育部、科技部、工业和信息化部、财政部等二十余个部委成员单位，为负责全国人才工作宏观指导提供了组织基础。2012年《工作意见》提出要建立“党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参与”的人才工作格局，并在“县级以上地方党委建立人才工作领导小组”，首次对地方建立人才工作领导机构加以明确。同时，在领导小组成员配置方面要求：“由党委或政府主要负责同志担任人才工作领导小组组长的，党委组织部部长和政府分管领导同志担任副组长；由党委组织部部长担任领导小组组长的，政府分管领导同志担任副组长”；“领导小组成员由党委、政府人才工作职能部门的主要负责同志担任”。同时，要求“实行人才工作目标责任制”，建立“一把手”亲自抓、分管领导具体抓、班子成员一起抓的人才工作领导责任体系。截止到2011年底，全国31个省市区、新疆生产建设兵团和15个副省级城市全部成立了人才工作领导小组；99.8%的地市和98.6%的县级党委设立了人才工作领导机构；全国已有天津、上海、江苏等11个省区市建立了人才工作目标责任制。至2012 年6 月，各省区市党委组织部门全部设立了专门的人才工作机构，配备了专职工作人员。近97.3% 的地（市）和81.2% 的县（市、区）组织部门建立了专门的人才工作机构，从中央到省、市、县，配备专职人才工作力量近6000名，［7］全国各级党委人才工作组织体系基本建立健全。
实践中，我们也在不断探索人才管理体制的职责定位。一般而言，“党管人才”是指管宏观、管政策、管协调、管服务。［8］具体的，包括牵头制定人才发展战略和规划、牵头制定人才发展重大政策、组织实施重大人才工作项目、直接联系和服务高层次人才、对人才工作的宏观指导和督促检查、推进体制机制改革创新，营造人才工作良好环境，［9］以及开展理论指导和创新、引导人才队伍建设、协调各方推动人才工作等。［10］中央人才工作协调小组作为专门职能机构，负责履行人才战略规划、政策研究、宏观指导、工作协调等方面的人才宏观管理职责。［11］作为中央人才工作协调小组主要成员单位和政府人才综合管理部门，人力资源和社会保障部门承担着公务员、事业单位人员、专家人才、外国专家、留学人员、博士后管理以及职称制度、继续教育、职业培训、技能人才鉴定、工资福利、养老失业医疗保险和国家荣誉等工作职责，其管理职能涉及培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障等人才开发的主要环节和方面。同时，在国家人才管理体制的整体框架中，人力资源和社会保障部门在制定人才政策法规、构建人才公共服务体系、培育和发展人才资源市场，推动专业技术人才和高技能人才队伍建设等方面担负着主要责任。中央人才工作协调小组的其他成员单位，如国资委、农业部、民政部、科技部、教育部、文化部、财政部等部门则承担着企业经营管理人才、农村实用人才、社会工作人才、科技人才及各领域各系统人才队伍建设和人才开发投入等方面的工作职责。中央提出组织部门“牵头抓总”，不是包揽代替其他部门的工作，而是按照党管人才“四管”的要求，做到总揽不包揽，到位不越位，通过加强与有关职能部门的联系，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，整合资源，形成合力。 ［12，13］因此，党管人才不是党组织简单地把人才管起来、统起来，也不是要党委部门取代职能部门的作用。而是以人才发展为导向，更好地统筹人才发展和经济社会发展、统筹人才和其他各项工作、统筹人才工作的各个方面，更好地用好用活人才，为人才成长和发挥作用提供支持和服务。
三、当前我国人才管理体制具体运行中存在的相关问题
改革开放以来，特别是第二次全国人才工作会议以来，我国人才工作推动和人才队伍建设取得了重要成绩，但是在人才管理体制运行中也还存在一些短板和问题。我们在2011年对《纲要》一周年实施的第三方评估中发现，我国人才工作中存在“四热四冷”和“四多四少”的问题，［14］如：“政府热、用人单位冷；上面（中央、省、市）热，下面（县市区）冷；组织部门热，其他部门冷”以及“政策创新多，机制创新少；领导推动工作多，法制保障人才少”等。具体的，就是在我国人才管理体制中政府还扮演主导角色，而市场主体发挥作用不足；中央、省和地市级政府重视人才工作，而县及以下基层政府对人才工作作为较少；在行政体系内，组织部门重视人才工作多，而其他党政部门关心少；在工作推动方式上，人才政策出台多，体制机制创新少，法制保障更少；在人才工作推动手段上，还主要依赖地方、行业主要领导重视和推动，尚未形成健全成熟、运行有序的人才工作管理制度体系。近期，我们的调研也反映，当前人才工作还主要依靠“政府推动+行政主导”模式，市场力量调动不足，政府唱“独角戏”的问题较为突出。
可以说，改革开放以来我国人才工作发展还主要是依靠政府推动，而并非依靠制度创新和完善法治实现的。总体上看，我国使用计划思维管理人才的惯性仍然很大，人才市场机制还不够健全，人才法治体系不健全，突出表现在：首先，统一的人才市场体系还未形成，区域人才市场分割严重，产业行业人才市场发展薄弱，人才市场不同程度地存在政事不分、体制不顺、机制不活的问题。其次，人才公共服务体系不健全，人才公共服务定位、内容、标准、程序还不够清晰，服务机构数量和水平不适应市场发展的需求，人才服务产业发展滞后。再次，国内与国际人才、体制内与体制外人才、机关事业企业单位人才的互通机制尚未完全建立，流动渠道还不够畅通，户籍、档案、社会保障制度改革滞后。还有，政府主导具体人才选拔、评价、考核、使用较多，某些方面政府人才管理事权高度集中，事业单位等用人单位自主权尚未落实，对高校、科研院所的编制、岗位总量、岗位设置、公开招聘、职称评审、薪酬分配、人员调配权等统得过严过死，企业人才开发主体作用不突出。而在国家荣誉、职称评审、工资收入等方面制度还不完善，人才满意度较低。另外，人才工作与教育、科技工作还存在一定程度上的脱节问题，有些地方党委组织部门陷入“直接管人”的误区，有些政府职能部门人才工作定位不清，职能不明，且不同部门出台的人才政策不统一、不协调，统筹力度差，甚至出现政策打架的问题。还有一些地区和部门存在人才工程政绩化、人才工作表面化、工作力量分散化、工作利益部门化等问题。
总体上，我国人才管理体制运行中还存在外部一致性和内部一致性不足的短板。所谓外部一致性不足是指在人才工作推动中，政府、市场和社会的协调性不足的问题，内部一致性不足是指在人才工作行政管理体系内，不同职能部门间的职责定位协调性不足的问题。当前，要解决人才工作实际存在的政府、市场“一头热、一头冷”的问题，解决市场配置和市场竞争机制作用发挥不足的问题需要进一步深化认识、转变思路。
四、构建现代人才发展治理体系及其着力点
十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。当今国际公共管理研究与实践中出现的一些重要主题，如伙伴关系、网络、协作、分权和横向管理等，都体现了政府部门、公共机构与企业组织等多元主体共同参与、合作治理价值主张的重要性。［15］具体到人才管理体制改革方面，在坚持党管人才的原则基础上，发挥市场配置人才资源的决定性作用，厘清政府、市场、社会的责任和界线，构建“聚天下英才而用之”的现代人才发展治理体系是重要的路径选择。
在不同的历史发展阶段，政府在人才工作中的角色会有所不同。在人才工作启动阶段，政府发挥主导作用，扮演引导角色，对人才工作起到“培育”“助推”作用，提升全社会对人才工作的影响力和注意力实现人才工作的良好开局。当人才工作“这壶水”烧热之后，政府就要调整角色，逐步退出，更多依靠市场主体和市场手段推动人才发展，将政府本位、权力本位、官员本位，让渡为市场本位、人才本位和专业力量本位，退出“全能”政府角色。所谓“治理体系”，其主体就不仅仅是政府，还应包括各类社会组织和市场主体，他们也可以参与到国家治理事务中来。［16］当前，我们处于经济社会发展新常态和“转型期”，构建现代人才治理体系就要加快形成一种政府、市场与社会的新型关系，形成三者在人才发展中相互协同、相互促进、互为补充的人才工作大格局，破除人才管理中的体制分割、条块分割和权力分割。为此，需要进一步明晰政府、市场、社会在人才发展中的职责定位，加快政府职能转变，进一步落实用人单位自主权；建立市场导向的人才管理服务机制，扩大人才公共服务覆盖面，推进人才法治化建设和诚信体系建设。具体的，要着重推动以下方面的工作：
（一）发挥市场配置人才的决定性作用
树立“有限政府”“服务型政府”理念，充分发挥市场配置人才资源的决定性作用，凡属于可以通过市场机制解决的，政府不介入，已经介入的要逐步退出。按照社会主义市场经济规律和人才成长规律，健全人才市场体系，尽快形成符合市场经济要求的人才供给机制、价格机制、竞争机制和激励保障机制，推动人才自由流动。充分发挥用人单位在人才培养、吸引和使用中的主体作用，克服人才管理中存在的行政化、“官本位”倾向，建立面向国际、面向市场、面向现代化的人才开发和使用制度。构建天下英才汇聚、平等竞争、自由发展的人才发展环境，借助市场力量和价格杠杆配置人才、检验人才和使用人才，最大限度地激发各类人才创造活力，实现人尽其才、才尽其用、用有所成。
（二）推动政府人才管理职能转变
大力推动政府部门简政放权，使其从人才工作“前台”走向“后台”，从“重微观”向“重宏观”转变，从“重操作”向“重服务”转变，从“重政策”向“重法制”转变，从直接介入干预人才具体工作逐步过渡和转变到营造公正公平的人才竞争环境上来，转变到健全人才公共服务、加强平台载体建设、完善人才权益保障、建立公开透明的市场监管机制上来，通过加强法制建设、完善行政许可、加大政府采购等宏观管理和间接调控手段推动人才工作，重点解决和弥补市场失灵问题。坚持政企分离、政资分离、政事分离、管办分离，建立政府人才管理服务权力清单和责任清单，进一步减少和规范行政审批和收费事项。通过重点加强事中和事后监管，为在竞争规律、价值规律和供求规律等市场机制作用下，实现人才发展的有效均衡让出空间。
（三）更好地发挥政府人才管理作用
进一步理顺党委和政府人才工作职能部门职责，建立党委统一领导，组织部门牵头抓总，职能部门各司其职、密切配合，发挥用人单位主体作用，调动社会各方面力量积极参与的相关工作体系和职能体系，推动人才管理体制统分结合、放管结合，建立专业分工的职能体系，推进人才管理专业化，推进人才工作与产业、行业、领域发展紧密结合，将重点行业、领域人才队伍建设列入相关职能部门三定方案。逐步建立和完善人才工作格局，突出各级、各部门管理履行职责重点，明确职责权限形成全面衔接、分工合理、有序高效的政府管理职能体系。
（四）强化社会组织人才发展管理职能
积极培育各类社会专业组织，充分调动和发挥学会、协会和社会组织的力量，逐步承担起管理、推动人才发展的相关职责。加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。实现行业协会与主管部门真正脱钩，逐步承接人才培养、流动、评价、激励等政府职能，推进行业协会、学会有序承接水平评价类职业资格具体认定。逐步将政府组织开展的人才规划、项目评估、统计评价等工作，通过授权委托或招标方式，交由社会组织等第三方组织实施。发挥行业协会人才评价和行业自律功能，加强人才诚信建设，协调解决行业人才纠纷，发布专业人才需求动态等。加强对社会组织、中介机构、行业协会、学会的规制和监督，使其成为专业人才开发的重要载体和阵地。
（五）深化事业单位人事人才制度改革
坚持先易后难、循序渐进、试点先行原则，推动政府放权和监管相结合，用人单位自主与自律相结合，建立与现代科研院所、现代大学和公共医疗卫生制度相适应的人才管理体制。改变政府对高校、科研院所和医院招聘、编制、岗位设置、岗位总量、结构比例、工资总额、绩效总额等的计划控制，大力推动实行编制备案制，逐步弱化并最终取消编制管理。建立健全现代科研院所制度，形成符合创新规律的法人治理结构，逐步取消学校、科研院所等单位的行政级别。改进高校事业岗位管理模式，逐步取消岗位总量和结构比例限制，实行岗位总量动态调整，结构比例分类指导。落实高校、科研院所高层次人才引进和使用自主权。建立以大学章程为核心的内部治理结构和现代大学制度建设。
（六）健全人才法治和信用体系建设
法律具有稳定性、强制性等特点，加强立法有助于把人才工作定位转化为国家意志，有助于降低政策的不稳定性。要进一步整合各种有关人才工作的法律法规和规章制度，建立体系完整、结构协调、内容充分、形式丰富的人才法律法规体系，形成有利于人才发展的综合法制环境。实现人才综合立法（人才开发促进法）与人才分类立法（终身学习、工资管理、事业单位人事管理、专业技术人才继续教育、职业资格管理、人力资源市场管理、外国专家来华工作管理）相结合，形成涵盖国家人才安全保障、人才权益保护、人才市场管理和人才培养、吸引、使用等人才资源开发管理各个环节的人才法律法规网络。建设覆盖全社会主要人才群体的信用体系，建立健全相关人才信用登记网络系统，形成影响信用违背惩戒机制，创造有利于人才发展的良好法治和信用环境。
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