随着中国经济发展进入新常态，在增长速度减慢的同时，产业结构调整和升级的步伐将加快。这就是说，经济活动越来越依靠劳动者的创意推动，而日益普及或深化的教育，则是现代社会创意产生的必要前提、创新的源泉和生产率的保障。不仅如此，教育还具有增强社会流动性、防止收入差距扩大和贫困代际传递的作用。因此，发展教育不仅是保持经济增长可持续性的嚆矢，还是增进经济发展分享性的关键。
人力资本积累既依靠个人、家庭、社会和政府的投入，也需要来自市场激励人力资本投资的正确信号。在中国目前所处的发展阶段，新成长劳动力增速下降导致存量人力资本改善速度放慢，同时存在着抑制教育需求和供给的诸种体制机制障碍。这些短板，需要通过深化相关领域的改革特别是教育体制的改革，解放人力资本积累的生产力，以保障中国避免中等收入陷阱。
作为新增长源泉的人力资本
近来，中国经济在改革开放时期所充分享受的人口红利逐渐消失，不但从劳动力供给制约的意义上影响到增长速度，还表现为劳动力素质（人力资本）的改善速度减慢、资本回报率下降、全要素生产率增长减速等降低了潜在增长率。实际上，工资水平的提高并不必然意味着比较优势减弱从而竞争力在降低，真正影响到的是单位劳动成本，即工资与劳动生产率的比率是不是在降低。GDP增长在多大程度上受劳动力数量增长的制约，取决于劳动生产率的增长速度。换句话说，即使劳动力数量不再增长，如果劳动生产率提高的速度能够抵消劳动力短缺从而成本提高的效果，比较优势尚可保持，经济增长仍然能够维持期望的速度。
劳动生产率的提高有三个主要来源。第一，资本劳动比的提高。随着劳动力成本的提高，资本替代劳动或机器换人必然发生。不过，这种替代因受到资本报酬递减规律的制约，不可能一蹴而就。第二，人力资本的改善。操作工人素质的提升以及工程师的增加，是较少数量的劳动者操作更多机器设备的必要条件，如果劳动者素质不能适应操控机器的要求，资本替代劳动过犹不及。第三，全要素生产率的提高。通过应用新技术、推动创新和改善资源配置，获得全要素生产率的提高。这是劳动生产率最根本、可持续的源泉，涉及创造竞争环境等体制改革。
我们在分解1978年-2010年中国GDP增长因素时发现，物质资本积累的贡献是73.7%，劳动力数量为7.1%，工人的受教育水平（人力资本）为4.2%，人口抚养比为6.7%，全要素生产率为15%。从这个结果看，人力资本贡献似乎并不像想象的那么大。对此有两点需要特别说明。其一，这个估算没有把教育质量考虑在内，低估了教育对增长的贡献率。经济学家马纽利等人的最新研究表明，一旦把教育的质量考虑在内，人力资本便可以成为一个更加完整且充分的解释变量，其促进经济增长的作用，从统计上看则大幅度提高，甚至比生产率提高的贡献还大。其二，人力资本对增长的贡献将越来越重要。随着人口老龄化导致的储蓄率下降以及资本边际报酬率下降，物质资本积累贡献将式微，人口转变趋势也使劳动力数量和人口抚养比的贡献成为负数，惟一可持续、必须仰仗的增长源泉，就是人力资本积累和全要素生产率的提高。
约翰•沃利等人估计的人力资本贡献率就要高得多。他们采用新古典式的增长账户方法估计，在1978年-2008年期间，在资本存量、劳动力、以受教育年限衡量的人力资本存量和全要素生产率诸因素中，人力资本贡献率为11.7%；考虑到不同教育水平具有不同的生产率，他们估计的人力资本贡献率进一步提高到38%。他们的研究还指出，人力资本积累不仅对中国经济增长发挥了重要作用，而且对全要素生产率的不良表现具有抵消效果。
人口红利消失的一个被忽略的表现，是人力资本改善的速度明显减慢。中国作为一个人口转变和经济社会发展都超常规跨越的国家，人力资本存量的改善主要依靠新成长劳动力的不断增长。在分别经历了九年制义务教育普及和高校扩招这样的超常规教育发展情况下，新成长劳动力以其更高的受教育年限显著地改善了劳动力整体的人力资本。然而，随着新成长劳动力增长减速，人力资本改善速度也必然放慢。所谓的新成长劳动力，就是各级各类教育阶段的辍学和毕业未升学人数的总和。据预测，这个人群从2015年开始负增长，如果教育没有大的跨越，新成长劳动力的平均受教育年限增速将陷入徘徊，甚至在2019年之后进入负增长。相应地，每年新增人力资本总量（新成长劳动力数量乘以这个群体的平均受教育年限）将迅速缩小。
中国经济并没有由于在2004年遭遇劳动力短缺（即到达其刘易斯转折点）之际立即减速，主要有两个原因。首先，在劳动力短缺出现特别是2010年之后，15岁-59岁劳动年龄人口虽然负增长，但由于劳动参与率略有提高，经济活动人口仍然保持一定的增长。人口预测表明，直到2017年，经济活动人口才达到峰值，此后进入负增长。其次，在一段时期内，劳动生产率提高速度仍然快于工资上涨速度，单位劳动成本没有明显提高。
在劳动力短缺从而工资成本高企降低了制造业比较优势从而国际竞争力下降的情况下，如果保持人力资本优势，潜在的竞争者（如具有人口年龄结构优势的发展中国家）短期内难以在劳动者素质上与中国工人相匹敌，从而劳动生产率处于劣势，无法形成足够的供给规模替代“中国制造”。然而，根据世界大型企业联合会数据，中国劳动生产率提高的速度，从2007年-2012年的年平均9.5%，下降到2012年和2013年的7.3%及2014年的7%。劳动生产率提高滞后于工资上涨的新趋势，导致单位劳动成本上升。估算表明，由于工资上涨快于劳动生产率提高，中国制造业的单位劳动成本自2004年开始即呈攀升趋势，到2013年提高了59.7%。
我们需要怎样的人力资本？
新技术与新的就业形态的结合，本质上并不必然使劳动者群体无一例外地成为受损者。互联网特别是移动互联网的发展所具有的零边际成本性质，理论上可以使千千万万劳动者得以实现按需就业，成为新技术革命的分享者，经济形态相应地具有了分享的特征，从而带来降低收入不平等的一缕曙光。更准确地说，技术变迁能否有利于经济发展成果的分享，归根结底取决于劳动力市场如何做出反应，以及政府政策如何予以应对。与教育、培训和干中学相联系的人力资本积累，是做出正确应对的关键领域。
顺应新技术及其创造的新经济模式，中国政府倡导实施“大众创业、万众创新”战略，既为全体人民分享新技术革命成果搭建舞台，也对参与者的人力资本提出更高要求。下面，我们从人力资本理论和实践出发，根据新技术、新业态以及新型就业形态的特点，阐述拥抱这一战略所需要的人力资本特点，及其对教育发展的启示。
教育的目标之一无疑是培养劳动者技能，既通过基础教育和高等教育，也通过职业教育和培训来进行，所以，在一定程度上，受教育年限也可以作为技能的代理指标。随着产业结构升级提出对劳动者技能的新需求，要求劳动年龄人口的受教育年限加快提高。目前，劳动力市场上对非熟练劳动者的需求比较强劲，形成不鼓励家庭和个人对教育进行投资的信号，成为人力资本积累的负激励。这一情形不仅制约当前的技能发展，也突显出未来的潜在人力资本危机。
目前农民工的平均受教育年限是9.6年，使他们分别适宜于在第二产业劳动密集型岗位（要求劳动者有9.1年的受教育年限），以及第三产业劳动密集型岗位（要求9.6年的受教育年限）就业。但是，未来中国经济的变化趋势是产业结构更加资本密集和技术密集。按照目前岗位对人力资本的要求，第二产业资本密集型岗位要求职工具有10.4年平均教育水平，第三产业技术密集型岗位则要求13.3年，这意味着农民工的受教育程度不足以支撑他们转向这些新岗位。
大学毕业生因其就业领域十分狭窄，在中国诸多行业还处于价值链低端的情况下，面临着人力资本供需不匹配。比较中国和美国的情况，中国具有大专以上学历者过度集中在金融、信息、教育卫生和公共管理等行业，其中的大学毕业生比重甚至高于美国。而那些直接生产性行业中的大学毕业生比重，中国比美国要低很多。例如胡瑞文等指出，中美就业人员中大学毕业生比重，农业中分别是0.6%和24.6%，制造业中分别为10.3%和30.0%，交通业中分别为10.8%和27.1%，商业、贸易、餐饮和旅游业中分别为11%和28.6%。
作为创造性劳动者，人们需要具备认知能力，能够对信息进行加工、储存和提取，从而掌握事物构成、性能和相互关系以及各种相关规律。因此，教育不仅灌输知识，还要培养受教育者的观察力、记忆力、想像力和注意力，使他们能够乐于和善于掌握新知识，并将其转化为创意和技能。很显然，仅限于知识积累和技能培养，并以应试为目的的教育模式，在培养认知能力方面往往捉襟见肘。因此，职业教育固然要发展，但不能以其取代通识教育。在产业结构迅速变化的知识经济时代，特定的专用技能会迅速失效。具备认知能力的劳动者由于更加善于掌握新的技能，在劳动力市场上可立于不败之地。
儿童早期发展阶段教育，要培养包括情感健康、社会适应性和人际沟通能力等在内的非认知能力的功能。詹姆斯•海克曼教授长期关注儿童早期教育，就是着眼于诸如精神是否健康，有没有毅力，能否集中注意力，是不是自信等，日后这些能力可以成为重要的“软技能”，帮助孩子在学校取得更好的成绩，帮助成年人在社会上取得成功。更重要的是，新一代机器人已经不仅替代技能，而且能够替代认知能力，而至少从目前来看，非认知能力是人类特有的优势之一，机器人在一定时间里望尘莫及。
通过教育发展从上述三个方面全面培养人力资本，需要了解各自的教育规律和经济学含义。其中，职业教育和职业培训提供的技能培养，具有私人回报率最高、社会回报率相对低，以及市场外部性相对小的特点；与之相比，普通学校教育培养的认知能力，社会回报率提高，外部性增大，私人回报率相对降低；而主要靠儿童早期发展和学前教育培养的非认知能力，则具有最高的社会回报率，最显著的外部性，相对小的私人回报率。因此，经济学家按照社会回报率排列，得出“学前教育-义务教育-高等教育-职业培训”这样的顺序。毋庸置疑，政府投入的优先序也应据此排列。
长期以来，存在着一个关于人力资本的认识误区，就是把教育的私人回报率当作投入的收益指标，并把教育激励机制建立在其基础之上。其实，教育的社会回报率是更根本、更具分享性的回报。由于教育的外部性特点，劳动力市场信号倾向于忽略甚至掩盖这一性质，常常不能把社会回报率信号转化为教育激励。最新的研究已经证明上述认识的误导性。早在20世纪90年代初，后来的诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯•海克曼，就曾向时任美国助理财长劳伦斯•萨默斯呼吁政府保证贫困家庭3岁-4岁儿童的教育机会，指出该建议并非仅仅出自善良愿望，而是一项讲求实际的公共投资，能够以减少社会福利支出、降低犯罪率以及增加税收的形式带来实实在在的回报。
教育发展可持续性与改革方向
我们估算，通过教育和培训的可行发展，从而实现人力资本水平的整体提高，可以在未来为中国额外贡献大约0.1个百分点的潜在增长率。这个贡献幅度对于一个两位数的经济增长来说，似乎微不足道，但是对于旨在努力维持一个中高速增长，避免过早陷入中速甚至中低速增长的中国经济发展新常态，却不是一个可以忽略的数字。而且，这里所说还仅仅是人力资本的数量。加入教育质量以及对生产率的促进因素后，人力资本对未来经济增长的作用会显著提高。
强化人力资本的关键是提高教育数量和教育质量，需要实现教育的超前发展。提高学前、高中和高等教育的普及程度，面临的一个障碍是，义务教育阶段后家庭负担的直接教育支出绝对水平和比重仍然比较高，低收入家庭承受力不足。
而且，工资上涨造成接受教育的机会成本攀升，家庭缺乏教育支出激励。当出现劳动力市场失灵或者教育回报率悖论时，增加义务教育年限，如把9年义务教育分别向前（学前教育）、向后（高中）延伸3年，从而扩大政府埋单的范围；与此同时，按照工学结合、校企合作、企业新型学徒制的思路构造现代职业教育和培训体系，无疑是解决人力资本积累面临问题的有效办法。
许多发达国家尚未把义务教育扩大到这个程度，中国是否到了把学前教育和高中纳入免费义务教育的阶段？首先，不同于大多数发达国家，中国经济发展是在二元经济条件下实现的赶超，既能以快于前者的速度增长，也会在尚处于中等偏上收入的阶段上，以明显的幅度减速。为了防止经济增长失速，及至陷入中等收入陷阱，教育必须保持尽可能快的发展。其次，中国未富先老的特殊国情反映在劳动力市场上，表现为明显的教育负激励，要打破这种市场失灵，惟一的出路是政府的介入，加大公共投入规模和比重，实现教育超前发展。
2012年以来，中国政府对教育的公共投入已经超过GDP的4%。不仅随着人均收入水平的提高，公共教育投入规模将继续得到提高，进一步提高该比重也是需要的。与此同时，更为合理的途径和更加紧迫的议事日程，则是改革教育的投入机制，调整配置结构，提高投入产出效益。目前，在城乡之间、地区之间和各级各类教育之间，政府教育投入的分布存在着不均等的现象，这意味着资源配置是缺乏效率的。因此，一方面把公共教育资源优先用于农村、贫困地区和贫困家庭，另一方面按照社会回报率的顺序确定政策优先序，既可以缩小教育差距，防止贫困代际传递，也可以显著提高资源效率，解决投入不足的问题。
如果把教育看做一个培养人力资本的生产过程，根据不同阶段和不同类别的外部性特点，教育质量的提高有不尽相同的途径。对于义务教育阶段来说，可以通过消除资源不足环节的瓶颈约束，通过资源重新配置改善整体教育效率。义务教育阶段是为终身学习打好基础的关键，政府应该切实降低该阶段家庭支出比例，巩固和提高义务教育完成率。通过把学前教育纳入义务教育，让农村和贫困儿童不致输在起跑线上，也大大有助于提高他们在小学和初中阶段的完成率，并为他们创造继续上学乃至就业的平等机会。
大幅度提高高中入学水平，推进高等教育普及率是提高劳动年龄人口受教育年限的有效途径。高中与大学的入学率互相促进、互为因果。高中普及率高，有愿望上大学的人群规模就大；升入大学的机会多，也对上高中构成较大的激励。目前政府预算内经费的支出比重，在高中阶段较低，对于农村特别是贫困农村地区来说，家庭在高中阶段的支出负担过重，加上机会成本大和考大学成功率低的因素，使得这个教育阶段成为未来教育发展的瓶颈。因此，从继续快速推进高等教育普及化着眼，政府应该尽快推动高中阶段免费教育（即使不是义务教育的话）。相对而言，高等教育应该进一步发挥社会办学和家庭投入的积极性。
正如具有完善市场的产品，其质量的保证终究要靠竞争一样，高等教育质量的提高也要靠竞争获得。这要求推进一系列教育体制的改革，以创造充分而公平的竞争环境。中国的教育体制改革，既有与其他国家相似的问题，也有特殊国情下形成的特殊性问题，把共性与特性合并起来分析，才能得出具有针对性的政策建议。关于提高教育质量的任何良好愿望和完美设计，终究需要与激励机制相容，需要靠竞争产生的倒逼压力，才能变成实际表现。
总之，教育数量扩大和质量提高，应该按照不同阶段和不同类别的特点，特别是其社会回报率和私人回报率的相对重要性，分别施策进行教育体制改革。对于那些社会回报率相对高的教育领域，公共资源配置的公平性恰恰可以保证资源使用的效率，有助于人力资本数量的扩大和质量的提高，可以按照公共品生产领域原则进行管理。而对于私人回报率相对高的教育领域，则应该通过改革矫正市场信号，搞对激励机制，加大市场筹资比重，完善竞争机制，促进教育数量和质量的双双提高。
