“郡县治，天下安”。自秦设立郡县以降，“县”一直是国家最基础、最稳定、最重要的治理单位，它一头连着中央一头连着地方、一边系着国家一边系着民众、一面连着城市一面连着农村。这种居间的特殊地位和双重代理人的角色在一定机制的激励下，在跟中央和省市博弈的过程中，往往会导致县政选择性治理。如果这种博弈是为了本地居民，尚可以理解为因地制宜地执行国家或上级的政策，但如果仅仅为了自身利益，这种博弈就会腐蚀基层治理的合法性。在县级层面，既保持县政的活力，又保证中央和省市的政令畅通，一直是一个难解的命题。
农村税费改革以后，周飞舟等人对基层政府的基本认识是，它们越来越“空壳化”，因无力承担相应的公共服务职能，而日益悬浮于乡村社会之上，基层政权与农民的关系也由过去的汲取型变为松散的悬浮型[1]。但在另一面，基层政府在某些符合自身利益的工作上又表现出超强的行动能力，使“选择性治理”成为一种新常态。所谓选择性治理，就是以基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做[2]。
选择性治理符合理性选择主义理论逻辑，它假定基层政府是一个寻求自身利益最大化的理性行动者，会在各种复杂的情境下按照利益最大化原则灵活地采取行动，这就决定了基层政府的选择性治理基本上是从自身利益出发，而非以人民利益为旨归。这就是为什么后税费时代基层政府没有如学者和民众期望的那样顺利地实现从汲取管治型向供给服务型转变，相反地，基层政府在现实中往往更加热衷于招商引资、大上项目和土地财政，而忽视或者不重视环境污染、教育卫生、社会保障等公益性项目。一项对湖南、湖北、广东、浙江、宁夏、甘肃六省（区）进行的县乡公务员政治心态的问卷调查显示，县乡公务员高度关注县域经济发展，县乡政权的“发展主义”色彩鲜明，而公共性彰显严重不足，与中央政府加快地方治理转型的宏观战略以及民众的社会需求、政治期望均存在一定程度的背离[3]。
基层政府的选择性治理不仅表现在治理内容的选择上，还表现在治理手段和方式的随意选取上，孙立平等学者将其归结为“正式权力的非正式运作”。孙立平等学者指出：“软硬兼施”是中国老百姓对某些官员常用工作方法的一种形象概括，也是基层官员们经常使用的一种治理技术。它揭示了权力的行使者如何将诸如人情、面子等日常生活原则和民间观念引入正式行政权力行使过程，从而实现了正式权力的非正式运作[4]。吴毅指出乡镇干部处在国家和农民之间，二者既有一致的地方又有矛盾之处，而又必须把二者成功地“撮合”在一起，因此他们在实际行使权力中创造出“擂”和“媒”等技巧。当乡镇的工作仅仅依靠带有压力性质的“擂”无法奏效的时候，往往需要辅之以“媒”。“媒”字既有磨、耗、拖的含义，同时又有哄、诓及讨好和央求的成分[5]。对于基层干部的这些做法，张静认为，我国公务人员做事规则和社会成员雷同，区分只是谁掌握着权力以及掌握权力的大小，他们对公共规则往往只是工具性地加以利用。张静通过对乡镇基层政权的考察发现，基层政权的行为出现了“名”、“实”分离，基层政权并不是代表国家、依据国家的规则管理乡村社会，而是在实际治理中发展出自己的所谓实践规则（甚至是潜规则），具有自身政治经济利益，距离一个典型的科层组织也相去甚远[6]。此外，清华大学社会发展研究课题组在关于基层政府维稳工作的专项研究中也发现，近年来，“花钱买平安”的“权宜性治理”方式十分普遍，并且在维稳的实际操作中，往往只凭负责官员的个人判断，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性[7]。
欧阳静将基层政权的运行逻辑归结为“策略主义”，这种策略主义是指基层政权组织缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则，以及基于长远发展的战略目标，而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则，并只顾追求眼前的短暂目标。借用乡镇干部的日常话语，策略主义可表述为“只问结果不问手段”或“不管用什么方法，只要能把事摆平”[8]。
无论是选择性治理、策略主义还是正式权力的非正式运作，它们的根本特点都在于基层公权力运用的随意性、选择性和不稳定性，这与现代国家政权建构所必须的普遍主义规则要求是相背离的。按照现代政府理念，科层制应该是现代政府的归宿。根据马克斯·韦伯的观点，科层制的基本要素首先包括各部门有依据法律和行政章程而来的、明确的权限和规则，其次还要有一套明确制定的、官府间上下关系的制度。科层制最大的特点就是按照既有程序和非人格化规则运作，然而中国式“官僚制”则将其人情化和关系化。它使得基层政府的运行不能完全依照制度和法律，而掺入了大量的人情和关系因素，从而加重了人治色彩。
基层政府这种长期不规范的行为逻辑，使得基层政府在应对上面各种检查时往往采行“上有政策、下有对策”的策略，同时基层政府间的“共谋”也造成中央的各种政策往往难以有效执行[9]。它还使中央高层的意志被层层阻隔、过滤，到了下面就被简略、扭曲乃至变样。更加严重的是，基层政府的选择性治理和正式权力的非正式运作，不仅已经被学者所揭示，同时在信息化时代还被普通百姓所认知。随着社会的不断发展，人民群众的权利意识不断增长，基层政府这种不讲规则、工具性地利用公权力的做法和形象越来越激起民众的不满。长此以往，这种治理模式不仅会损害县政的权威，而且会逐步传导至中央，进一步危及党和国家治理的合法性基础。
二、压力型体制下的政绩“锦标赛”
普通民众往往认为“中央的政策是好的，基层的官员把经念歪了”，似乎地方基层干部都是“恶人”。其实，县政的选择性治理和不规范运行跟官员的个人道德关系不大，它更多的是由相应的制度和机制，以及国家与社会之间的畸形关系所导致的。
权力只对权力的赋予者负责，当下县政官员往往是由上级政府任命的，因此他们奉行对上负责的行事原则。由于缺乏社会舆论和民众的监督，上级政府为了让政策贯彻到基层，往往将各种任务以指标的形式进行分解并利用上级的权威“压”给下级政府，这些任务和指标往往是“一票否决”的，县政为了完成上级任务同时又避免一票否决，不得不通过各种非常规的做法来达到最终的目的，这种体制被荣敬本等人称为“压力型体制”[10]。
压力型体制本身并不一定直接导致县政治理的选择性治理，选择性治理是跟压力型体制下的政绩考核机制紧密挂钩的。当下的考核围绕着经济增长（或GDP）考核，将维稳纳入一票否决，因此县政治理疲于奔命地应付这些事务，自然无暇顾及跟民众需求息息相关的公共服务和民生项目。假如当下的考核以公共服务和民生项目为重点，将其作为一票否决的考核内容，那么压力型体制很可能会导致县政治理方面公共服务和民生的快速改善。以维稳为例，县政紧贴基层，是各种群体性事件的高发地，而县政治理面对“零上访”和“绝对稳定”的考核压力，不得不“不计成本”和“不惜代价”地建立各种维稳防控网络，采取蹲点、跟踪、陪游等各种措施加以维稳，县政的工作人员常常抱怨维稳占据了他们太多的时间和精力。倘若考核改为弹性维稳，县政治理的刚性维稳精力转移到民生治理上来，那么县政治理必将迎来民生指数的提高。
选择性治理还跟县政的事权财权密切相关，只有当县政事权过多和财权过小并形成极端的不对称时，选择性治理才开始频繁使用。当下县政治理用一个形象的比喻就是“既要马儿跑得快，又要马儿不吃草”，分税制之后县级财力非常薄弱，在这种背景下，县政作为基层政权组织依然面临“上面千条线，下面一根针”的尴尬。换言之，没有钱，依然要求承担多种繁重的任务，在这种情况下，县政作为一个理性的主体，它自然会选择性治理，而且无疑会优先考虑治理那些考核“硬指标”。当制度化和规范化难以有效完成“硬指标”时，县政治理就开始采用各种手段和方法来确保短期具体目标的优先完成，而不顾及长远发展的战略目标，于是导致了中央战略性政策的执行偏差。这就是为什么中央高度重视民生建设，而一些县级政府一味停留在“争资跑项”和“土地财政”上的缘故。整个县政主要参与到以经济增长为核心指标的政治锦标赛游戏之中[11]，而不（主要）是致力于改善民生、增加民众福祉这样的公共利益。
改革开放以来，自从在府际之间先后实行“分灶吃饭”式财政包干体制和“分税制”、与之相配合的压力型行政体制，以及在横向上的地方政府之间围绕经济增长所展开的政绩锦标赛式竞争，这些日益形成的实践性制度及其运行机制，形成了县政向赢利型经纪人角色转变的某种激励。“县政治理的所有能够增加GDP的权力功能都投入到经营性与竞争性的市场活动当中。事实上，市场经济差不多就是县公共权力追逐经济增长、与民争利的过程，在逐渐放弃公共责任的同时，它把权力几乎扩大到基层经济与社会的所有公共领域之中。……这个权力实践形式的实质内容就是凭借对绝大部分社会经济资源的所有权和强制性的管理权力的结合，亦即凭借对行政权与财产所有权合二为一的权力形式来实现对社会的统治和管理”[12]119。当县域范围内的其他资源已无多大获利空间的时候，这个时候的县政将逐利的目标转向土地，“土地财政”似乎变成了如今县政治理的中心内容，而由此激化的因为土地征收、“流转”导致农民利益受损而引起的干群冲突、大规模上访、社会群体事件也日益增多。
令人不解的是，财力充裕的县也经常会发生选择性治理，正式权力也会非正式运行，治理同样也逃脱不了策略主义的窠臼，这主要源于当下县政治理的政治社会结构和背景。治理这个概念本身意味着政府、社会、公众等多元主体的共同参与，而不是单纯地依靠政府的力量，它强调治理的回应性，不同于以往自上而下的统治和管理。罗茨（R.Rhodes）认为：“治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。”[13]然而目前就县政治理而言，它更多的还是停留在传统的统治和管理理念上，尽管文本上有时也提倡“政府主导、社会参与和市场运作”，但实际上政府主导依然是压倒性的力量，而且“政府主导”还经常异化为“政府包办”，还经常简化为“一把手主导”。相应地，社会舆论和公众的监督是乏力的，既缺乏渠道又缺乏回应性。很明显地，只有权力的授予者才能够制约和监督权力，县级政府的权力并非来自社会民众，自然社会民众的监督就显得力不从心。而只有将权力置于阳光之下，它才会是透明的，县政权力缺乏了基层群众“雪亮的眼睛”的监督就会变得像暗箱一样可以随意操作，也因此他们可以策略性地处理基层事务和有恃无恐地“共谋”应对单一自上而下的中央监督和检查。
一言以蔽之，县政治理不仅存在着治理内容的恣意选择，还在治理手段和方式上可以随意选取。尽管这种治理方式勉强完成了上级的考核以及推动了当地经济的发展，但是这种治理方式却不利于中央的调控，也难以适应“服务型政府”的建立以及生态治理等新形势的发展。故而，县政的选择性治理注定只能是某一特定发展阶段的权宜之计，它既不是可持续发展的，更不符合科学发展观，因此在现代化的进程中亟需转型。
县政的选择性治理及策略主义运作，其实质就是治理的非规范化，这不仅影响着县政与府际之间的关系平衡，也不符合治理现代化的方向和趋势。中共十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，毫无疑问，县政是整个治理体系中至关重要的一环，县政治理现代化是其题中之义。
治理现代化包含治理的法治化、民主化、协同化和结构优化等多个维度，其中最基础和最根本的是法治化和民主化。通过治理法治化和民主化推进党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化，其核心是政府公共性建构。由此可见，治理现代化正是破解县政选择性治理的良方。
法治化是依法治国的必然要求，早在1997年中共十五大报告中“依法治国”的理念就已经提出来，并指出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。法治一般是相对于人治而言的，它要打破的正是人治带来的随意性和不确定性。值得注意的是，法治化不是简单的法制化，仅仅有“有法可依”的法制，没有“依法行政”的监督和保障是远远不够的。对于县政治理法治化而言，“有法可依”的立法层面更多是属于中央层面的事情，县政法治化最首要的还是推进依法行政。依法行政其实就是依法治“官”的问题，它要求县政的公权力行使人员按照法律法规的要求做事，以法律规范的程序实现公平、公正、公开，改变人民对县政治理选择性不公的印象；同时县政治理法治化还需要营造一个良好的法治环境，目前可以尝试过渡性的司法垂直管理，逐步实现司法的独立行使，避免行政过多干预所导致的不公平，以此来确保“司法实现公平正义的最后一道防线”。
县政治理法治化，最重要的环节还包括府际关系的优化，进一步明确县政的权力范围、职能和责任，使之“责、权、利”相统一。当前，尤其需要上一级政府对县政在宪政和法治架构内适度放权与赋能。一方面要加大一些审批权和决策权的下放，另一方面又要加大转移支付力度，增加县级政府的财力，逐步实现县政治理财权事权的相匹配。
在许多研究中，中央与地方经常被看作两种相互对立的行为主体，视二者为委托人和代理人、改革者和被改革者、监督者和被监督者，然而这种观点对一些地方主动创新的举动缺乏解释力，同时还会夸大地方政府不遵从中央政策而加剧中央与地方的紧张关系。已有研究表明，当地方政府享有独立的地位并能够合作时，原来被视为改革对象的人其实也可能是改革的伙伴。因此，换一种适当的角度来看待中央与地方的关系，将中央与地方行为主体的协调看作一种合作的关系，改善政策及其执行效果的可能性将会增大[14]。县政治理现代化，就是站在县域与中央合作关系的角度，它不仅可以通过法治化实现县政治理的规范化，以增加中央的信任度，同时通过现代化和科学化的考核和监督，也有利于县政治理摆脱各种僵化的“一票否决”的压力型体制。这样，既破除县政选择性治理和正式权力的非正式运行的难题，同时也增加了县政治理的活力，彻底打破以往“一放就乱、一管就死”的怪圈。
民主与法治在治理现代化中缺一不可，二者犹如一个硬币的两面，从来就不可分割。民主是一种国家制度，有诸多要素，其中法治是民主政治不可或缺的要素，民主本身就包含法治的意义[15]。在县政治理民主化方面，首先要逐步实现县域内人大制度的改革，进一步强化和完善人大的监督职能，提高人大代表来源的公平性、开放性和竞争性，完善人大代表与人民群众之间的联系制度。其次要对县域内党政干部选拔进行改革，可以考虑先在一些地方进行直选试点，然后逐步过渡到县政的直选改革。只有改变县政干部的赋权方式，让基层官员对选民负责，民主监督才能够真正落地。再次应该大力发展县政的协商民主，增加治理的参与性和回应性，以此制约单一政府治理的弊端。协商民主的核心精神是不同的主体通过平等的对话、充分的沟通和理性的讨论，共同参与公共决策和公共治理。围绕着这个核心，县政协商民主形式可以多样化创新，比如一些地方的民主恳谈和参与式预算都可以借鉴。最后要加强县政治理的民意表达、反馈机制和问责机制。对于县域内一些重大的民生决策要事先进行听证，充分吸取人民群众的意见和建议，对县域内重大的社会和生态问题要强化问责制度。
简言之，所谓的民主和民主化，最根本是政府与公民之间、国家与社会之间关系的优化与重构。恰如查尔斯·蒂利（Charles Tilly）所指出的，“民主化意味着增强政府代理人和政府所管辖之人口同呼吸共命运的平等关系，增强政府所管辖人口对政府人员、资源和政策的有约束力的协商，增强对人口（特别是少数人口）的保护之免遭政府代理人独裁行动的侵害”[16]。也正如周庆智所说，“政府治理和社会治理这两个方面的核心问题是：公共权力与公民之间建立起一种基于宪法约束和公民权利规范的确认和保障之上的制度化、规范化与法治化的良性互动关系”[12]416；“这个政治现代化转型包括政权的公共性和基于公民权利规则和规范的不断确认和阐释，以及对多元社会的建构和多元利益分化的法律固定”[12]422。总之，县政公共性建构始终是现代国家建设及其民主治理的一个内在的根本要求，也是国家与公民之间良性关系重塑与“互构”的一个不停歇的过程。只有县政的公共性真正建构起来，破解县政选择性治理才能为期不远。
参考文献：
[1]周飞舟.乡镇政府“空壳化”与政权“悬浮”[J].中国改革，2007，（4）：64-65.
[2]吴理财.以民众参与破解选择性治理[J].探索与争鸣，2009，（4）:29-30.
[3]唐皇凤.现代治理视域中的县域治理与县政发展——基于县乡公务员问卷调查的分析[J].社会主义研究，2014，（1）:66-75.
[4]孙立平，郭于华.“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析[G]//清华社会学评论（特辑）.厦门:鹭江出版社，2000.
[5]吴毅.小镇喧嚣：一个乡镇政治运行的演绎和阐释[M].北京:生活·读书·新知三联书店，2007:215.
[6]张静.基层政权:乡村制度诸问题[M].上海:上海人民出版社，2007:288.
[7]清华大学社会发展研究课题组.以利益表达制度化实现长治久安[J].学习月刊，2010，（23）.
[8]欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑[J].经济社会体制比较，2011，（3）:116-122.
[9]周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008，（6）: 1-21.
[10]荣敬本.变“零和博弈”为“双赢机制”——如何改变压力型体制[J].人民论坛，2009，（2）: 28-29.
[11]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海:格致出版社，上海人民出版社，2008:87-122.
[12]周庆智.县政治理：权威、资源、秩序[M].北京：中国社会科学出版社，2014.
[13][美]罗茨.新的治理:没有政府的管理[J].政治研究，1996，（5）:22-23.
[14]李芝兰，刘承礼.当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响[J].国外理论动态，2013，（4）:52-61.
[15]俞可平.沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化[N/OL].人民网，2014-04-16.（2014－04－16）[2015-12-20].http://theory.people.com.cn/n/2014/0416/c83846-24901735.html.
[16][美]查尔斯·蒂利.欧洲的抗争与民主（1650—2000）[M].陈周旺，李辉，熊易寒，译.上海:格致出版社，上海人民出版社，2008:13.
The Solution of County Selective Governance LI Shi-min，WU Li-cai
注：
基金项目：2014年华中师范大学中央高校基本科研业务费（人文社科类）重大研究领域培育计划“中国地方治理现代化及国际比较研究”（CCNU14Z02008）
