“治理是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。”[1]（pp.270-271）这种持续性过程上升到制度阶段就应该用程序进行规范设计。因而，“协商治理的人民民主特质，体现在程序民主方面，它强调公共治理和协商对话的参与者和利益相关者权利的平等自主，权利义务责任的对称和对等；主张和发展协商治理的制度化、规范化和程序化；积极推进协商治理中公民权利和有序政治参与的法治化，由此实现实质民主与程序民主的有机结合和辩证统一”[2]。协商治理的程序性考察的是针对既定问题持续采取的措施以及过程中及时进行的策略调整和新计划的执行，它是不断变化的，同时也是形式多样的。也就是说，在每一个阶段治理所采取的策略手段是不全然一样的，或者几个方式交错并用，既有前期对于问题的非正式民间协商，也有在解决问题中正式的程序性法律或行政处理，还有后期对于结果的民间评判与建议等。在每一个阶段参与的主体也不尽相同或者各有侧重：前期重在民间，中期重在政府或法院，后期重在社会组织或相关团体代表。
我国社会组织参与协商治理的实现过程是一个由“实体”到“程序”逐步深入的过程。2006年中共中央《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》、2006年中央5号文件、2011年中办发[2011]16号文件、2012年十八大报告都先后指出拓宽社会组织参与政治协商途径的建议。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则强调“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”[1]，从而将社会组织参与协商治理的程序要求正式提出来。“程序”与“实体”二者是决策过程的必然统一，只有将实体问题上升到程序层面，才能真正将实体的权力转化为现实，并得到有效保障和可持续发展。一个完整的决策程序，不仅包括政府层面的会议等正式性协商环节，还包括决策提交决策层之前的基层民主协商环节和决策制定后实施阶段的评议和完善建议环节。党的十八大报告提出，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性”。当前的任务就是积极研究规范各级决策的协商程序，落实民众特别是有着专业知识、参政技能以及参政愿望的社会组织的参与制度安排，并上升到法律层面予以规范。
“程序”侧重分析社会组织在参与协商治理不同阶段的正式或非正式、显性或隐性、直接或间接等不同形式的决策参与方式的运用。本文基于社会组织的主体特征及在协商治理中的角色作用，提出社会组织参与协商治理的完整性体系，以弥补当前社会组织参与协商治理的过程空白与制度缺陷。
社会协商是政府正式决策之前的民间意见反映和采纳的过程，当然也包括社会自身针对社会事务的自我协调决断，因而我们把社会协商称之为协商治理的前置性协商环节。因为决策“一方面是在议会党团的制度化的协商形式中实现的，另一方面又是在社会公众及民间团体的政治上的语言交往网络中实现的。所有涉及到全社会的重大问题，以及需要进行规范的事务都可以形成意见和意志。非正式的意见的形成慢慢地融入到制度”[3]。至于社会协商的具体内涵，党的十三大报告指出，“群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”。当前我国社会协商体制尚未健全，基本上还处于论证和探索阶段，主要问题仍是官僚主义作风犹存和公民参政意识欠缺，相关社会协商的渠道和机制也没有建立起来；但是社会形势的复杂化趋势以及社会矛盾的叠加累发，又迫切需要某个社会主体代表参与到与政府沟通对话中来，当前最能够达到这一条件的就是社会组织。在协商治理的整个过程中，社会组织参与协商治理就是发挥社会组织的基层作用，增加政治协商会议之前社会组织与联系群众的交流沟通以及建议征集环节，实现协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前。通过社会组织的社会协商过程，一些民众的意见或建议就能够间接地影响到决策层面。在社会协商环节可以采取以下措施。
一是方法应用。社会组织参与社会协商的形式可以多样化，其中一种形式是民意测验。民意测验是由政府主动向社会组织征集意见的方式，包括问卷调查、入户访谈，意见箱、网络信访渠道等；但由于是政府组织实施，难免给社会组织一种“高高在上”的感觉，影响了意见的真实提取，因而保证这一过程的民主性、真实性是这一形式需要注意的问题。詹姆斯·S.菲什金这样描述协商民意测验的做法：“在最初的调查之后，参与者会被邀请参加周末面对面的协商；他们会得到经过认真权衡和审查过的基本材料从而为对话提供最初的基础。他们与训练过的主持人被随机分成几个讨论小组，并且鼓励就小组讨论的问题询问专家和政治家。主持人试图营造一种参与者都认真听取别人意见而没有人可以控制讨论的氛围。”[4]（pp.37-38）但民意测验毕竟是一种单项式的工作方式，没有深入群众内部，以生活探讨的方式进行对话难免造成意见失真。浙江省温岭市的民主恳谈会与重庆市黄梅村的社日活动对这一问题进行了很好的改进，将政府的事务直接搬到群众的庭院坊间进行日常式的直接对话，甚至还可以从中获知本来不是政府议题的意见建议。2013年，上海市创新了一种“咖啡屋活动”：与会者分桌围坐，喝着咖啡，轮流发言；每桌都有一只“发言棒”，放在发言者面前，提醒大家保持安静；与会者在听取他人发言的同时在卡片上记下自己的疑问、建议或提示；发言完毕后，由负责人汇总大家的记录卡片，进行梳理总结，整理出完整的逻辑性较强的“集体成果”。这种形式特别强调倾听、探索和发现，鼓励每个与会者积极发现、分析和解决问题，尊重其在分析问题中提出的独到见解和建议，通过不断的讨论和完善，进而形成更为准确、全面的解决方案。这种形式借鉴了流行于国外的“世界咖啡屋”，特别强调探究、聆听和发现，尊重和鼓励每个与会者提出独到见解和建议，进而创造共识、解决问题，是一种很好的集体讨论形式。它对于前面的民主恳谈会和社日活动，进行了一次游戏式的或者说一种“休闲”式的对话，用“喝咖啡”的轻松方式探讨社会组织建设和发展的严肃话题，有利于在政府和社会组织之间建立和加强平等协商、互利合作的伙伴关系。
二是技术应用。由于网络技术的普及，网络信息功能为社会组织参与协商提供了便利条件，目前最主要的问题就是如何将技术转化为制度化参与模式，包括利用网络建立联系沟通平台、开发出网络办事平台或者网络办理软件等。2014年，重庆市渝中区开发出了“群工平台”网络处理手机软件：通过扫描二维码，将办理软件程序下载到手机；在办理软件中点击“事项反映”，办理者会得到一个流水号，从而进入下一步的办理流程；办理采取逐级解决制，如果前面社区一级办理不了，软件就会自动提交街道一级办理，依次类推。这种方式相比电脑操作更加随时随地，方便快捷。除了政府利用网络信息平台与社会组织主动对话以外，社会组织本身也可以利用网络技术积极发展自身的对外交流沟通空间。由于网络的发展也带来了媒体的工作方式革新，网民个体或者社会组织个体都可以成为社会信息发布的“自媒体”，因而社会组织应积极把握这一趋势，利用网络来建立自己的信息共享平台并主动与政府等部门建立业务或信息沟通关系，从而更加主动或平等地与政府进行协商对话[5]。
三是策略应用。“策略”在某种程度上是针对“制度”而言的：制度是稳定的、正式的、官方的，而策略是具体的、隐性的、非正式的。康晓光在分析制度与策略的区别时认为“‘制度’与‘策略’之间似乎存在一定程度的‘替代关系’，即‘制度’愈发达，则‘策略’的用武之地愈小，而‘制度’愈贫乏，则‘策略’的发挥作用的空间越大”[6]（p.3）。当前我国正处于“制度”相对贫乏期，在制度还没完全建立起来时，社会组织应该充分利用政策优势和空间，采取一定的“策略”从而为自己争取更多的合作和发展机遇，为制度的完善积累前期实验性经验。例如，社会组织参与协商治理可以采取试点推进的方式，首先可以在村（居委会）一级，针对最基层的群众事务与村委会进行正式或非正式的协商，待这种方式成熟之后可以向乡镇一级甚至区县一级推进；在商谈事务上，可以从最简单的地、水、电、气等基本的民生事务商议开始，后面可以进一步就税收、征地甚至人事选举等政府决策方面征求建议。最初的商议社会组织可以选派代表与政府协商，待社会组织成熟稳定以及参政议政的机制完善之后，可以直接进行政府与社会组织之间的人员换岗，社会组织中较为权威的人员进入政府部门担任“顾问、督导、参事”或者更为实际的工作岗位。另外社会组织还可以参与政府项目的课题招标，通过课题的研究，将研究结论和自己的建议直接上报政府，或者采取更为灵活的研讨会形式，邀请政府人士参与会议，在学术性会议的较为轻松而又严谨的氛围中，游说政府采纳一些更为科学的建议措施。当然，社会组织还可以凭借自己在专业知识、市场手段等方面的优势，无偿地为政府人员提供“培训”等业务，从而将最先进的管理理念和施政理念传达给政府等。
社会协商为社会组织参与协商治理提供了前期酝酿和准备阶段。很多群众的意见经过社会组织与政府协商后，直接得到了现场解决，而这些问题的解决一般又不是个案，它们很多是制度或者体制没有完善导致的。因而，在社会协商解决琐碎杂事的同时，社会组织更应该着手将这些问题重新归纳分类，深入研究，找出问题的制度症结，然后通过正式渠道上报政府相关部门，或者直接参与政府部门的决策过程。我们将这一阶段称为社会组织的界别参与资格，即将社会组织这一群体纳入人大、政协或者党代会，作为单列界别与其他社会各个界别进行直接对话，从而将自己所代表的利益群体的建议反映到国家政策中去。浙江温岭的民主恳谈会与人大工作的结合便是典型例子，民主恳谈会是社会基层群众基于社会资本在市场经济条件下不断分化与整合，而自发创新建构的一套成长于体制之外的自然制度体系。但是，如何使社会自我衍发的创新成果，融合于符合我国体制特征的政治话语体系之中，赋予其存在与发展的合法性，这就需要在民主恳谈会与国家政治机关之间建立一种可以“沟通谈判”的渠道，进而上升到“合作互动”的程序系统。这涉及民主恳谈会如何与现有法律、规章以及一些地方制度协调的问题，其中最主要的就是实现与基层人大制度协调融合的问题。通过创新性结合，将游离于体制外的民主恳谈会纳入人大已有的制度框架之内，在深度合作的基础上保持相互督促的张力，从而推动原创性机制不断走向成熟和可持续发展轨道。但社会组织由社会协商阶段进入界别协商阶段，需要一个渐进推进的过程，应结合当地实际，找准问题的切入点，考虑好政府体制的可承受程度，在有把握节奏的情况下逐步改进。温岭的民主恳谈会纳入人大协商体制便经历了一个不断探索的过程。“2003年，温岭市诞生了中国第一个工资协商范本。2005年，进行了公共预算民主恳谈改革尝试，开始探索民主恳谈的制度化途径，尝试将民主恳谈引入基层人大体制。2008年，参与式预算已形成一套程序完备、参与广泛的示范模式。现在，温岭市将预算恳谈从乡镇一级升格到市级，同时在提交预算修正案后引入代表辩论程序。如今，参与式预算已推广到当地市级30多个部门”[7]。温岭市的民主恳谈会为公众参与政府决策提供了一个很好的参考范本，当前温岭民主恳谈会基本上还是以分散的公众参与为主，以有组织化的社会组织参与的方式还不太多，因而这方面还需积极探索改进。在这一过程中，需要注意以下问题。第一，建立社会组织与党、政府、人大等在政治协商中的沟通互动机制，把协商成果与党委、人大、政府、官办社会组织办事规则相衔接，使协商成果纳入决策程序。第二，社会组织作为选举单位，应高度重视、精心组织选举工作，坚持贯彻民主集中制原则，严格按照选举程序，采取自下而上、上下结合、反复酝酿、层层遴选的办法。第三，为保证委员的代表性和民间性，规定来自官方色彩较浓的协会的委员暂不归入社会组织界别。第四，建立激励和惩罚相结合的机制，提高组织成员参与的热情。社会团体应当采取“选择性激励”，辅以社会团体的集体价值观建设，从多方面提高社会团体成员的参与热情。第五，进一步规范社会组织协商程序，实现社会组织“参与恳谈→提出建议→集中辩论→政府内参→社会公开→出台政策”的政策制定全过程。目前社会组织参与界别协商还基本处于理论论证[2]和地方省市试点探索阶段。在这一阶段，应不断摸索实验的经验教训，并将成熟的模式形式上升为制度范例，再进一步通过各级人大等政府部门的法律建设，将这些实验性成果规范为法律文件，从而为在更大地区范围内推广做好铺垫。
社会组织应积极争取国家政治决策层面的正式性参与渠道。以政治协商会议为例，当前全国各级政协的界别设置，基本涵盖了社会各阶层、各领域、各行业，具有较强的地区覆盖和较广的群体关照，体现了政协的包容、团结和不断拓展的协商精神，但随着我国全面深化改革的逐步深入，新的阶层、新的群体以及新的形式不断涌现，不断考验着协商界别的包容性和代表性。特别是目前存在着有的界别涵盖面过宽与有的界别代表性较窄的矛盾、有的界别跨度较大与有的界别指称对象逐步淡化的矛盾、有的界别界限清晰与有的界别难以界定主体的矛盾等各种问题，尤其是政协代表精英化趋势日趋明显，缺乏底层群众的直接参与。因而，积极开展界别设置改革工作，使界别设置符合我国社会各界政治愿望扩大、政治诉求加深的要求从而建构能够代表社会各界愿望表达和利益代言人的政协界别新体系。在我国传统的部门设置中，并没有将社会组织视为工作单位或者生产单位，而仅仅视为一个新的社会形式或者社会群体，从而阻碍了其进入以部门划分为依据的政协协商机制，因而社会组织只能“搭便车”而不能以独立姿态在政协中发声。同样，政协委员不是通过选举而是通过各级政协部门提名推荐产生，而提名推荐政协委员的主体是民主党派代表、各行精英代表以及部分弱势群体代表，这使得许多社会组织成员只能通过其他主体推荐或者代表其他界别主体进入政协会场，这都不利于将社会组织的整体诉求完整地传递给政府。因而，在全国及各级政协现有界别之外，增设“社会组织界”，增进党、政府、企业、社会组织等各界主体之间的互动与交流，从而实现一体多元和多元一体的良性局面。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次将社会组织纳入协商的主体范围。未来在增设新的社会组织界别时，应注意以下几个方面的问题：一是明确社会组织界别的功能与定位，增强社会组织界别的有效性和代表力；二是培养和挖掘能够代表社会组织整体利益的合理代言人，尤其侧重将善于建言、敢于发言、精于立言的研究性组织推引到政协中来；三是积极将各类社会组织的政治参与引导到依法、有序的轨道上来，促进社会不同利益群体的和谐，重点推进社会组织在政治协商、民主监督、参政议政中的制度化、规范化、程序化；四是拓展社会组织参与界别协商的形式，更加活跃有序地促进社会组织参与协商，增加社会组织协商密度，提高协商成效；五是建立和完善专委会联系和服务社会组织界别的制度，形成社会组织代表日常工作制度和及时报告机制，重点依靠网络技术和网络平台建立“互联网+”的协商工作体系。目前我国广东省的惠州、东莞和海南省已经开展了政协中社会组织新界别的改革试验，效果反应很好。当前应及时进行问题与经验的归纳总结，并适时向其他地区进行推广，国家也应尽快开展相应法律政策的制定，使这一试验性改革成为制度性安排。除政协以外，湖北省玉门市等地也在党代表或人大代表以及青年联合会等人民团体的成员中增加社会组织的人员比例，这些都将成为社会组织参与协商治理的新的有效途径。除增加政协、人大等国家政治组织中的社会组织界别外，还应积极开拓其他协商治理的参与路径，扩大协商参与的渠道或方式。如充分利用和挖掘网络资源，利用网络平台发布协商成果和建议，同时利用网络进行线上与线下的互动交流；参与社区的议事会议、民主恳谈会、预算监督会议等。
在政策实施过程中，社会组织也应承担起监督责任。由于政府执行的单方面行动往往会产生政府不作为、懒政现象，也可能会因其需要随意改变原有方案，甚至可能出现政府从项目中牟利从而损害纳税人利益的现象，因而社会组织可以对政策实施过程进行全程监督。由于参与监督而不是参与执行，主要是对于实施过程中出现的问题或者问题出现的预兆提出自己的意见或建议，所以我们称之为评议性协商。评议协商需要政府、项目实施者、社会组织三方达成实施中的监督协议，制定监督流程，明确监督职责，建立监督平台，因而作为政府部门或项目实施一方需要做好以下工作：第一，政府及项目实施部门应定期召开项目进展汇报会，邀请相关社会组织参与评议；第二，项目实施部门应及时公开项目实施情况，包括项目进度、项目支出和项目负责人等；第三，项目的修正必须及时通报政府和社会组织，并开展修正听证会，听取社会组织意见。作为社会组织一方应做好以下工作：第一，参与实施监督的社会组织应为专业人员，了解和熟知项目的基本知识，掌握相关法律知识和国家方针政策；第二，社会组织成员应进入项目实施现场，随访考察；第三，社会组织监督员建立随访档案，按时间、环节、地点、问题等进行分类登记并提出整改建议。参照相关过程监督的方式方法，社会组织评议可以采取评估项目执行报告，提出进一步优化建议；现场跟踪检测，将问题及时进行拍照建档和告知汇报；进行财务抽查，重点针对预算与支出的可比性分析，主要包括建材的报价权衡等；社会组织及时召集政府、项目执行方进行项目的内部评估，并将结果公布于众；对于政府或执行方无法解决或者不予解决的问题向法院或公证部门进行投诉。
当前，在社会组织社会协商和界别协商还未完全建立的情况下，社会组织参与评议协商还处于讨论阶段，基本上未出现在现实政策执行的环节中；但在前两者已经试点和即将上升到正式程序中时，评议协商也应积极进行探索，它是前两个环节不可缺少的补充，如果没有此环节，那么前面的努力有可能演变成“前功尽弃”的结果。目前由于相关论证不充分，现实中缺乏此方面的实验，可以参照企业市场的做法，如工程监理、项目跟踪、项目验收等；或者在试点不够成熟的条件下，可以采取“试行”的办法。“试行不同于试点，试点更多的是一种空间概念。试行则更多的是一种时间概念，主要做法是，出台一个法律效力较低，适用范围较窄，可以随时修订的临时办法，而不是法律法规甚至不是正式文件。试行即试错，试错即可推广，可修正，可中止。”[8]结合我国已经实施的监理经验教训，社会组织参与评议协商还应注意以下问题。一是防止问责的短视效应。因为评议只是看到了实施中的部分效果，在整体效果还未显现的情况下，纠结于财务或者外观以及执行者的临时决策，可能影响项目执行方的长远计划。二是防止问责机制的结构性失衡。问责往往是针对项目执行方，而很多问题并非执行方一人作为，极有可能政府在其中进行了干预。社会组织问责还应吸取公众意见或者项目受益方的意见，综合平衡。三是社会组织自我能力短缺。由于社会组织还处于发展期，特别是针对公共服务建立的专业性建立机构还处于摸索阶段，缺乏专业人才，更是缺乏监督资质，没有监督的相关政策支持和资格证书保障。在当前这些问题还未解决的情况下，政府还应在现有监理部门的基础上，联合社会组织建立公共服务第三方代理机构。这一部门以其相对独立的身份，处于政府、社会组织和项目执行方之间，对于三者的行为都可以做出客观公正的裁判。由于是政府出资创办，符合体制内需要，且又有资金保障和社会信任度，因而比较好执行，社会组织应该积极发挥自身优势参与到这一机构的建设中来。目前，这一机构在西方国家已经比较成熟，香港将其称为“法定机构”，美国称之为“独立机构”，韩国称之为“独立执行机构”；运作形式就是集政府、社会组织和执行方的三者职能，但又身份独立，负有三者共同赋予的责任义务，具有一定的公共管理权力。综上所述，社会组织参与评议协商应积极探索可行模式，多方寻求合作资源，争取国家政策支持，尽快建立相关程序规范，为社会组织协商治理提供更为完整的环节支持。
三、程序设计中的风险防范
增加社会组织的协商治理参与，为制度民主化进程提供了新的动力基础，但无形之中也带来了利益冲突的危机。如果社会难以满足社会组织的现实需要，而社会组织的参与增强了社会公开抗衡的民主意识，就会增加公共危机的风险；况且不是所有社会组织都有规范、民主和公益性态度，还有许多非法的或者带有营利性质的社会组织参与其间。社会组织参与协商治理是一种客观性选择，无论政府还是社会组织或者其他社会主体都有可能在协商治理中为了自身利益而做出违背公共利益的选择。但是，我们可以利用博弈理论将弊端转化优势，增加社会组织的参政界别的目的就是通过增加社会组织这一利益主体，在多元主体之间形成利益竞争格局；并通过政府的积极引导和规划，建立多元主体相互竞争、合作互助的良性局面。通过简政放权、赋权于社会组织从而形成多元主体权力制衡的结构，这种相互竞争和制约的结构客观上起到了控制风险、稳定社会的作用。在权力制度有效划界基础上，还应发挥市场自我调节作用。通过市场自由竞争、优胜劣汰的原则，构建政府、社会组织及其他主体之间的平等地位。换言之，在未来的政策制定中，在多元主体之间建立一种政策选择市场，让政策以商品的姿态参与市场竞争：政府或者社会组织都是政策商品的生产者；民众是消费者，在各个主体的政策产出中选择“最大公约数”，选出最好的政策产品。但要使这种设想成为现实，必须有相应的制度支撑，要建立起政策思想搜集、筛选机制和政策思想同行评审和同行竞争的机制，以避免信息不对称，提升政策制定者对政策建议的科学性判断能力。
注释：
[1]这些文件均参见中共中央文献研究室网站最新文献资料专栏，http://ddwx.wxyjs.org.cn/zxwxzl_580/index_1.htm，2015-07-10。
[2]参见王名：《关于在政协设立社会组织界别的建议案》，http://wangmingngo.blog.163.com，2015-07-10；陈家刚：《多元主义、公民社会与理性：协商民主要素分析》，《天津行政学院学报》2008年第4期；张爱军：《公民社会与协商民主》，《社会主义研究》2010年第3期。
参考文献：
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[3][德]尤尔根·哈贝马斯.民主的三种规范模式：关于协商政治的概念[DB/OL].http://xueshu.newyouth.beida-online.com，2015-08-10.
[4][美]詹姆斯·S.菲什金，等.协商民主[C]//陈家刚.协商民主.上海：上海三联书店，2004.
[5]王栋.从分散协同到整体联动：自媒体时代网络公民组织发展与治理[J].黑龙江社会科学，2015，（3）.
[6]康晓光.NGO与政府合作策略[M].北京：社会科学文献出版社，2010.
[7]温岭民主恳谈会 泥土里生长出来的“民主载体”[DB/OL].http://zjnews.zjol.com.cn，2012-12-11.
