后工业化不断深入，社会呈现出高度多元化、高度复杂性和不确定性趋势。任何在多元的行动者之间轻易达成共识的想法都是不现实的。因此，不得不承认人类在开展集体行动的时候，形成相互之间的意向一致已变得越来越艰难。于是，我们也就不难理解一项集体行动由于得不到行动者之间共识的支持而难以为继，或者说一项公共政策由于没有得到利益相关者的一致同意，而酿成群体性事件等社会现象了。社会多元化化背景下的共识建构是罗尔斯曾经关注的主题，他认为“在自由而平等的公民因相互冲突，甚至是无公度的宗教学说、哲学学说和道德学说而产生深刻分歧的情况下”，①任何一种完备性学说都不足让公民形成共识。鉴于此，罗尔斯提出了“重叠共识”的概念。实质上，重叠共识可以看作是对共识的碎片化或者难以形成总体性共识的间接确认。而后现代学者们更是以一种悲观主义的情结让共识的理想彻底破灭了。利奥塔鲜明地指出，“共识是业已过时的东西，它的价值存在性也令人怀疑。”②不难想象，如果在社会治理的集体行动中不以行动者之间的意向一致作为基础，那么，社会秩序就会成为一盘散沙，甚至落入无政府主义的窠臼。当然，共识的碎裂化并不是说共识无法达成，而是说，社会治理的行动者之间无法达成实质性、总体性的意向一致，即使达成了共识也仅仅是形式上随意拼凑的七色板。共识的碎裂化使任何想在行动者之间建立实质性、总体性共识的愿望都成为一种奢求，而没有这种总体化的意向一致，人类的社会治理活动就会陷入相对主义、多元主义和无政府主义的纷乱之中。因此，如何构建实质性、总体性的共识就成为我们需要认真加以思考的问题。
一、共识的碎片化：治理图式理性化的后果
自工业化以来，人类社会总体上呈现出一种持续分化的趋势，从而使社会整体上呈现为一种碎片化的形态。可以说工业社会是一个“原子化”的社会，它的构成要素是一个个孤立的原子。实质上，在工业社会的初期，随着国家和市民社会的分离，社会治理也正是依照原子化个体之间的契约来予以构造的，而自由主义学者们所憧憬的公共生活，是一副由通过平等主体之间的自由交流和批判讨论所达成的共识来编织的美丽图画。虽然这种关于社会治理理想情境的畅想足够诱人，但它很快被证明为只不过是用来装点阶级统治门面的饰物和虚构，而随着工业化的高歌猛进，官僚主义的扩张和国家主义的蔓延很快使这种梦想萎缩了。高度工业化促进了国家和市民社会的相互渗透，也就是哈贝马斯所说的“国家社会化和社会国家化”，③这种领域的融合模糊了“公”与“私”的界限，从而使公共权力机构和社会力量在功能上相互渗透，逐渐形成了一个公私因素糅合在一起的新领域，这个新领域很难再用原来的“公”与“私”的标准加以判定。我们所说的领域融合不是意味着社会分化的终结，而是说社会分化还会一直持续下去，只不过是分化不再是社会形态演变的主流。领域的融合以及公共领域的结构转型给社会治理带来了深远的影响，一方面表现为官僚主义对市民社会领域的全面渗透；另一方面表现为市场力量对官僚制的反动，从而使社会治理结构在整体上呈现为官僚制和市场在不同历史时期的力量较量和划界运动，首先是官僚主义的扩张，其次是市场力量的崛起。社会治理结构的变迁与治理取向和理论的转变是同步的，起初，公共行政是严格按照一门科学来设计的，即社会治理的科学取向，官僚制其实就是科学思维的产物；当作为科学的公共行政越来越暴露出它的弊端时，学者们开始从经济学和市场的力量中寻求良方，也就是所谓的社会治理的“市场取向”。
我们知道，与现代工业文明相伴而生的是官僚主义渗入到了社会生活的每一个方面。官僚主义本身是一种工具理性和分析思维的产物，它高度依凭基于分化和分割的精打细算的理性主义。官僚主义的治理图式是以专业化、职能分工和普遍规律为主线的，正如卡蓝默所描述的，这种治理模式类似于科学生产体系，它不但主张领域要分割，行动者要分割，甚至人与自然、经济和社会也要分割。质言之，官僚主义的治理就是牢固建立在基于分割和区别的理念之上的。这种区别和分割的治理理念集中体现为政策制定与执行的分离以及公共行政人员角色的分离。政治与行政的分离使社会治理实现了“去政治化”，其边界被严格地限定在了“行政”的疆域，即执行由政治家或民选官员制定的公共政策。可以说，正是政治与行政的分离奠定了社会治理中科学主义和技术主义的逻辑起点，从而成就了官僚技术专家的理性独白。而公共行政人员角色的分离主要源于社会治理领域和职能的分化，因为不同的领域要求人们以不同的面目出现并扮演不同的角色，这样个人也就逐渐碎片化了。基恩也同样觉察到了官僚主义治理的这一特征，他认为，随着官僚主义化的进展，行为的所有领域都进入了专门化的阶段，因此，“对现实的全面了解可以被理解为按照了解者片面的、特殊的观点形成的片断的、主观的了解”④。可以说，官僚主义的透镜对世界的观察和书写是分化的、特殊的和片面的，但是，它却误把这种“管中窥豹”式的结果当成了大千世界的普遍规律，从而割裂了事物之间的联系，丧失了社会治理的总体性。我们可以想象，以这种基于分割和原子化的方式来进行社会治理，其所建构的共识必然是碎裂的。
如果说，以官僚制为主体的社会治理模式是一种科学途径的话，那么20世纪80年代兴起的企业型政府或新公共管理则是一种市场途径。我们可以把工业社会的社会治理划分为两种途径，即科学途径与市场途径。科学取向的社会治理基于分割的理念和对官僚技术专家的迷信必然造成共识建构中的理性独白。而市场途径是否有利于改变共识碎裂的局面呢？从市场途径思考社会治理问题滥觞于公共选择理论。公共选择理论实质上是非市场环境中的经济方法应用，也就是说，将微观经济学的模型和方法应用于分析政府、政治和社会治理问题。从理性经济人的假定和个人主义方法论出发，奥斯特罗姆提出了多中心治理理论，这种理论认为官僚制组织并不是提供公共物品的惟一方式，私营企业、非营利组织和自主治理也可以作为公共物品提供的选项，并且公共物品的提供方式受制于不同的决策规则和决策情境。公共选择理论的提出无疑是对以政府为中心的社会治理模式的挑战，同时也意味对政府和市场的关系，或者说是政府和社会的关系的重新厘定。新公共管理与公共选择理论一脉相承，它强调用企业家精神来改革政府，主张政府应该去掌舵而不是划桨——即政府的角色和使命是在社会治理中扮演催化剂的角色，协调和动员包括市场、非营利组织和公民在内的更大范围的社会力量去提供公共物品和公共服务。因此，新公共管理的市场化改革必然将公共部门与私营部门活动之间的分界线后移，扩大了二者融合的范围，其实质也是对政府与社会关系的重新梳理，也就是说去重新界定政府和社会在开展社会治理时的合理权限与范围。既然官僚制组织不再是社会治理的唯一有效的组织形式，那么市场和社会力量的引入必然要求去寻求新的机制来规范它们之间的关系，于是，通过竞争的方式来订立契约或合同就成为彼此之间联结的主要媒介和纽带。然而，这种所谓的新契约主义或新合同主义则是不折不扣的理性计算的产物，因为无论是公共部门还是私营部门作为订约人，他们只会关注合同条款之内所标明的个别利益以及合同是否符合经济和效率的考量，而不会去考虑是否有利于促进公共利益。正如奥斯本和盖布勒所言，“一个商品或一项劳务的所有权并不那么重要，不管是公有的还是私有的；更为重要的是生产商品和提供劳务的市场或机构的内部动力机制”，⑤而所谓的内部动力机制就是“少花钱多办事”的精打细算。我们认为，新公共管理理论可以被视为是在国家和市民社会融合过程中改进社会治理的一种尝试，但它建构的共识依然是碎裂的。因为，尽管共识的建构有了其他社会力量的参与，但这种治理格局依然是由政府力量所主导的，它所提倡的竞争和签约外包的治理方式也不过是工具理性的衍生。也就是说，一项公共产品或公共服务是完全由政府来提供，还是通过签约外包的方式由其他社会力量来提供，完全是政府理性计算的结果。如果说，政府把公共产品或公共服务交给了市场或私营企业来提供，那完全是因为政府认为这种方式既经济又高效。而从私营企业的角度来说，如果没有利益空间，企业也不会去参与竞标，更准确地说，政府和企业的合作完全是双方利益计算与博弈的结果。因此，基于竞争和契约所建构的共识必然意味着社会治理行动者之间的讨价还价、利益权衡和妥协。
总体来看，无论是官僚主义的治理模式，还是市场取向的治理典范，都意欲以个体主义视角和工具理性来建构行动者之间的共识，而这种共识的基础或标准必然是消解了特殊性的形式上的、抽象的同一性——要么是所谓的社会治理的科学原则和普遍规律，要么是理性自利人的精打细算与利益均衡。我们知道工具理性着眼于手段、工具和技术上的合理性，因此，侧重于工具理性势必忽略实质理性，从而导致一种片面的形式合理性。在社会治理中，以工具理性的视角来建构不同行动者之间的共识必然是一种碎裂的共识，因为这种形式上的合理性由于剥夺了公众参与公共事务和表达自己言论的权利，造成了个人与社会的对立、技术旨趣与伦理诉求的矛盾，从而引发社会功能的系统失调。在这种情况下，即使再用权力集中的办法去推动社会治理，也不可能让公众达成有实质意义的共识，反而只能使分歧更加不可调和。因此，我们认为，无论是从科学途径还是从市场途径来推动社会治理，所面临的必然是共识不断碎片化的结果。
二、共识的修复：公共行政民主化的旨趣
鉴于共识的碎裂造成了社会治理中集体行动的困境，通过多元治理主体之间的对话来建构共识就成为了一种“共识”，这与公共行政民主化的浪潮是同步的。而公共对话之所以得到重视，无非是因为共识既是公共交往的准则，也是公共交往的目的，只有公共交往最终达成了共识，公共对话才算是完成了自己的任务，而建立在共识基础上的集体行动才不会偏离公共性的轨道。公共行政民主化的基本主张是基于社会公平和回应性的公民参与，它倡导通过多元社会治理者之间的互动和对话来进行社会治理。显然，行动者之间的协商和对话在一定程度上可以突破由政府和社会的二元分立所确立的社会治理格局，消解传统技术官僚和企业管理精英的理性独白，无疑有利于弥合碎裂的共识。总体上来说，关于民主化公共行政和实质共识的追求延续的是公共行政的政治研究途径。公共行政的政治脉络由来已久，甚至可以说，公共行政本来就脱胎于政治，它是政治与管理的结合。有鉴于公共行政的政治属性，我们也就不难理解，当公共行政的理论与实践在遭遇工具理性和技术主义的肆虐而产生合法性危机时，总是一次又一次回归到它的政治母胎中去觅得灵感和妙方，要么是从宪法合法性或宪法精神中去寻求价值指引，要么就是从古希腊或古罗马历史的政治思想瓦砾中去淘取依然闪光的记忆碎片。当然，关于社会治理的哲学或社会学的思考也是公共行政民主化的重要进路。如果说，共识的碎裂主要是由于官僚体制的话语体系排斥了其他声音的介入而造成的话，那么，突破组织的界限，从社会的层面上搭建多元治理主体参与、行动与对话的架构就成为了逻辑上的必然。总之，公共行政的民主化所追求的无非是公民参与、对话与协商，至于行动者之间的对话与协商能否改变共识碎裂的局面，则需要在对相关理论的详细分析中加以审查。
作为新公共行政理论的旗手，弗雷德里克森在所谓规范的意义上寻求民主行政，他主张以参与与对话的方式来建构以公共性为旨归的共识。诚然，公民参与的引入，尤其是政治对话与协商的提出有利于把共同行动建立在更为广泛的共识的基础上，但是，如果说把对社会公平的价值追寻和通过公共对话来建构共识的理想完全寄托于他所谓的“结构动力学”与公共行政教育，或者寄希望于公共行政精神的张扬与行政人员的道德自觉，则必然会使他的理论价值大打折扣。当然，弗雷德里克森是在如何实现社会公平的意涵上来论述政治对话的，也就是说“公平只能通过政治共同体内部的政治对话来确定”。⑥实质上，关于社会公平的界定需要共识的支持，或者说，社会公平本身就是与共识同构的，这一点在罗尔斯的正义理论中是显而易见的，因为他的两个正义原则就是通过原初状态中“无知之幕”下的共识达成，或者是通过多种完备性学说的“重叠共识”来予以论证的。所以，弗雷德里克森在提出社会公平这一公共行政的价值主题时，也不得不去面对如何建构行动者之间共识的问题。作为一个汉密尔顿主义者，弗雷德里克森仍然把对社会公平的期许寄托于官僚制组织的修正与行政人员道德品质的完善上，则不能不说是一种悲哀。新公共行政所提倡的公民参与只能沦为官僚技术专家理性独白的装饰品，修复共识碎裂的祈求也只能是一种幻想。登哈特也是公共行政民主化的忠实拥趸，他认为“公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集”。⑦无容置疑，经过对话所形成的公共利益可以视为一种共识，如果说新公共服务理论可以替代传统公共行政模式去实现民主行政理想的话，那完全是因为作为共识的公共利益是通过广泛的公民参与与公共对话来予以建构的。类似于弗雷德里克森的“代表性公民”理论，登哈特也认为公民角色是公共行政人员角色的基础，于是他构想依凭公共行政人员通过自我反省而获得的公民意识去重构因社会治理“市场化”而变得越来越碎裂的共识。诚然，从公民角色与行政人员角色融合的角度来看，新公共服务理论有利于修复因人的角色分化而造成的共识碎裂问题。但是，如果说悬置现存的社会治理结构，仅仅奢望通过社区层面上的公民参与与公共对话来解决问题则是不现实的。因为，社区的问题是套嵌于更大的社会和政治背景之中的，如果不触及更深层次的治理结构问题，那么任何关于社区的构想和实践都不会收到理想的效果。在这个问题上，卡蓝默走得更远一点。他认为现行的社会治理模式，无论是官僚主义的路线还是市场化的取向，其实都是一种工具理性的科学主义和技术主义，正如他所说的，“这种唯科学主义的态度是技术专家政治的基础。应该承认，认识、统计和分类的愿望，会使人联想到生产自动化工程师的愿望。这两种愿望的深层目的都是一样的：省去与人的对话。”⑧然而，卡蓝默并不认为凡是通过公民参与所进行的对话都是一种真正的对话，因为这种对话是把公民拖进政府的领域，让他们加入或参与实现由政府以自己的语言和分类确定的规划。显然，这种由政府的话语所主导的对话并不是一种吸纳了其他治理主体声音的共同规划，而是一种“被先天的缺陷所玷污的”对话。卡蓝默的认识无疑是比较深刻的，正是工具理性和技术权限造就的官僚技术政治的话语霸权消除了通过平等主体之间的民主协商和公共对话进行社会治理的可能性。有鉴于此，卡蓝默意欲通过伦理原则的制定来加强对关系的管理，通过对治理层级之间关系的重理和行动者之间伙伴关系的建立来实现多元社会治理主体之间的平等对话。卡蓝默认识到了伦理对于规范对话的重要性，也认识到了真正的对话与总体性共识的形成需要突破传统的公共话语模式，但是，他依然没有去触及传统的国家凌驾于社会之上的中心—边缘的治理结构，所以，他基于共同体、伦理标准和社会契约来重构共识的意图注定也是镜花水月。
我们认为，在当前的公共行政民主化的探索中，公民参与与对话的提出并没有从根本上解决共识碎裂的问题，因为，公民参与并没有挣脱官僚制的枷锁，人们还只是“过多地耽于民主行政的诗意憧憬之中，过多地在社会治理的中心—边缘结构中去勾画参与治理的方案”。⑨更令人担忧的是，对民主化行政或差异性的过度强调可能会导致社会治理中虚无主义和无政府主义的泛滥，比如，后现代公共行政理论不但没有去重构共识，反而使共识的碎裂合法化了。福克斯和米勒认为，在后现代状况下，由于公共舆论被操控以及单向度独白的扩大化，公共对话成了一种可望而不可即的奢求。于是，他们在融合哈贝马斯和阿伦特的思想的基础上，提出了他们的“话语正当性”理论。但是，不同于哈贝马斯对“共识真理”的承诺，他们的话语理论和关于对话的主张意在围绕“下一步我们该做什么”这个问题去获取意义，而不在于达成共识，就像他们自己所说，“游戏不是为了真理，而是为了获得意义；真理是赢来的，而不是发现的。”⑩既然对话的目的不在于达成共识，那就必然容许多元的甚至是对立的观点存在，而我们又该如何去控制这些对抗性的观点以使之不至于失范呢？除了提出晦涩难懂的“公共能量场”理论和重视倾听的伦理倡议外，我们实在没有发现后现代公共行政理论有什么好的办法。可能后现代公共行政理论的全部意义就在于，在解构和批判传统公共治理模式弊病的同时，给我们重构未来提供了无尽的想象空间。我们认为，在社会治理中共识是必不可少的，没有共识则无法组织起有效的共同行动。但是，如果人们仍囿于传统的思维方式而不能从根本上改变僵化的社会治理结构，不能在行动者之间建立起基于相互承认的平等的关系，那么实质性、总体性共识的建构永远都只能是空中楼阁。
三、共识的重构：合作治理的伦理追求
既然是社会治理中工具理性的扩张及其不合理的中心—边缘的治理结构导致了共识的碎裂，那么，共识的重构及总体性共识的达成就必须着力突破工具理性的桎梏和不平等的治理结构的约束。首先，总体性共识的达成必须突破个人主义及组织的界限，从社会这个更大的视域来思考社会治理的问题。全钟燮的公共行政社会建构的思想为我们提供了有益的启示，他提出了社会设计的概念，但就如何联结各社会行动者之间的关系则有点力不从心。从社会的层面来重构社会治理的结构必然要重新定位国家和社会的关系，国家不再凌驾于社会之上，而是社会的一部分；其次，社会治理中共识建构所依凭的标准和基础不能再是工具理性，必须把价值理性作为作为行动的指针，因为工具理性所提倡的科学主义、技术主义只能导致社会治理的不断碎片化。从实践理性出发，就要求把行动者的日常生活和工作经验作为社会治理智慧和治理方法的来源。最后，总体性共识的建构关键是创造行动者之间进行平等对话的规范和条件，卡蓝默认为要在行动者之间形成真正的伙伴关系不仅要转变公共部门权力本位的思想，也要改革僵化的治理结构、制度和程序。合作伙伴关系意味着行动者相互倾听和相互影响的可能性，因此，转变公务员的角色是当务之急，公务员要从“惟命是从”(实施单一形式的规则)转向“当家作主”(寻求实质指导原则的最佳办法)，而主动辅助性原则为伙伴关系的建立提供了指南。合作伙伴关系的建立需要有行动者的机制予以支持，一是要设立公共辩论的舞台；二是给予每个行动者以发言权；三是要承认他人的能力。同时，他还意在以伦理原则来规制行动者之间的互动、学习和经验交流，并且他认为伦理对治理来说绝不是可有可无的装饰品，而是治理不可或缺的一个重要组成部分。但遗憾的是，他的关于伦理和治理的思考仅仅局限于一种倡议，对于如何形成稳定的制度和长效机制则没有提出有价值的建议。
我们认为，共识的建构既需要有符合真实对话的话语正当性条件的支持，也需要有基于行动者之间平等承认的制度辅助，质言之，共识的建构不仅要有伦理畅想和道德呼吁，更需要有制度支持，而合作治理的理念就是符合这种要求的理论形态。实质上，共识建构所要处理的核心问题是同一性和差异的问题，而无论是社会治理的科学取向，还是市场取向，无不以抽象的同一性抹杀了千差万别的特殊性。官僚制把普遍的规则和规律作为社会治理中共识建构的基础和标准，而这些以专业分工、控制幅度和命令统一为原则的普遍规律是可以通过科学研究来发现的。市场取向的社会治理则把理性自利人的理性计算和利益权衡作为共识建构的依据，共识达成是相关行动者之间基于利益进行讨价还价的结果。虽然两者建构共识的基础、标准，乃至途径和方式都是截然不同的，但他们都是工具理性的产物，而且都是一种不平等的社会治理结构。因此，社会治理中谋求同一性，从而建构共识，必须以尊重差异性为前提，但如果仅仅是张扬差异和独特性，社会必然成为一盘散沙。由于组织不起有效的集体行动，人类也就无法共同去面对尚待解决的问题，所以社会治理也必须寻求行动者或组织之间的一致性，于是如何处理差异性与同一性之间的关系自然也就成为社会治理中共识建构的核心主题。正如基恩所指出的，维护独立自主的公共领域和公众生活，实现通过自由发言和批判讨论而达成共识，不能从既有的答案中去寻找出路，而是要回到问题的原点，这个本源性的问题就是团体和个体者可以通过社会和政治联合形式认识他们的差异性，而自发地发展他们的同一性。既然社会治理中行动者之间的意向一致性是以共识的形式呈现的，那么共识的构建就必须寻找能够作为其基础或标准的同一性因素。可以说，没有标准也就没有共识，没有标准可以参照的共识建构必然落入虚无主义和无政府主义的泥沼。我们知道，共识建构的标准和逻辑在不同的社会治理模式下是截然不同的。科学视域中的社会治理强调的是客观规律以及附丽于其上的普遍原则，所以共识的建构遵循的是抽象的、形式化的法律条文、制度和规则；市场视域中的社会治理关注的是理性自利人的利益最大化，而共识的建构必然是一个理性计算与讨价还价的过程，共识的达成则是社会治理者之间利益均衡的结果；伦理视域中的社会治理依凭的是道德和价值，因此行动者之间基于价值观的协商和对话是形成共识的主要方式。然而，伦理视角下的共识建构绝不能流于道德呼吁和喊口号，仅仅倡导相互承认、积极倾听和平等对话是远远不够的，问题是如何让行动者之间长期、稳定地做到这一点。因此，建构实质性、总体性的共识还有待于在伦理精神的指引下寻求制度、组织和公共对话载体的突破，而合作治理正是一种着力于探索伦理制度化和组织化的社会治理框架。
合作治理以人的共生共在为前提假设，设计了一个基于实践理性和经验理性的共同行动图式，它认为社会的治理需要在伦理精神或服务价值的指引下，以道德制度和合作组织的建构为依托去催化行动者的道德自主性，并通过多元行动者之间的平等讨论与协商来寻求公共性的实现和合作社会的到来。诚然，合作治理也是一种多中心的治理框架，并且也强调伦理价值的重要性和多元行动者之间的平等对话，但不同于以往社会治理理论的是，它对于多元行动者平等地位的承认绝不拘囿于一种伦理呼吁或道德说教，而是要具体落实到社会治理结构的改造上；它着力构建道德制度和合作组织，并旨在建构一个合作治理的架构，来为行动者之间的平等对话和协商提供基本的规范，从而破除中心—边缘结构的桎梏，最终实现人与人真正的平等。不难理解，合作治理所倡导的行动主义是建立在道德制度和合理的组织之上的。这样，服务价值的张扬和行动者的道德自主性的发生就获得了稳定的基础，从而使共识的建构既能兼顾到行动者的各种差异性，又能实现彼此的同一性。因为，实现了道德自主性的行动者在进行协商和对话时是不受外在因素制约的，他们的话语和表述完全是自己真实想法和意旨的自然流露，由这种真实话语所达成的共识必然是一种总体性的、实质性的共识。我们认为，没有平等的社会治理结构和制度，就不会产生真正的协商与对话，而总体性的共识也只能是遥不可及的；同样，如果继续沉迷于工具理性或技术主义，不能以共享的价值观去重塑碎片化的共识建构，那么，实质性、总体性的共识达成也只能是一种奢求。合作治理的理论无论是从价值理念、社会组织架构上，还是从制度设计上，都实现了差异性与同一性的完美融合。因此，用合作治理理论来对社会治理中的共识建构进行重塑，必将解决近代社会以来共识碎裂化的问题。
注释：
①[美]约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社2011年版，第134页。
②[法]让-弗朗索瓦·利奥塔：《后现代状况——关于知识的报告》，岛子译，湖南美术出版社1996年版，第187页。
③[德]于根·哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东译，学林出版社1999版，第171页。
④[英]约翰·基恩：《公共生活与晚期资本主义》，马音、刘利圭、丁耀琳译，社会科学文献出版社1999版。
⑤[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革政府》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年版，第11页。
⑥[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第62页。
⑦[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·V·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，方兴、丁煌译，中国人民大学出版社2004年版，第42页。
⑧[法]皮埃尔·卡蓝默、安德烈·塔芒：《心系国家改革——公共管理建构模式论》，胡洪庆译，上海人民出版社2004年版，第55页。
⑨张康之：《公共行政的行动主义》，江苏人民出版社2014年版，第35页。
⑩[美]查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳江等译，中国人民大学出版社2002年版，第110页。
