美国《华盛顿季刊》2016年春季号刊登美国外交学会高级研究员、国际机构与全球治理课题组主任斯图尔特·帕特里克撰写的一篇文章，题为《世界秩序：究竟什么是规则？》，全文如下：
第二次世界大战后建立起来的基于规则的国际秩序看来承受着无情的压力，以致其存在的基础受到威胁。如果是这样，那么都可以做什么，以振兴这一秩序呢？这个问题引发了一些先验的问题：第一，什么是1945年后的世界秩序的最有特色的属性？这一秩序是如何应运而生的？如何解释它的经久不衰？第二，什么力量现在使得这一秩序承受压力？第三，今天的这一秩序的哪些方面最为脆弱，哪些方面最有活力？第四，什么样的原则、框架和目标应该指导美国未来有关世界秩序的政策？本文试图回答这些基本问题，以图加强全球稳定和秩序的基础。
世界秩序的当代分析一般分为两大阵营：“天要塌了！”和“什么，我担心？”过去十年，连篇累牍的大部头著作记录了西方的“衰落”和“其他国家的”崛起。无论悲伤还是冷漠，大家都一致认为，崛起中的大国不仅要撼动全球“大国集团”的地位：它们还对全球角逐本身的由来已久的规则提出异议。除了颠覆地位等级体系和在现有体制内炫耀武力外，它们还决心改变国际行为的基本原则和标准。最令人悲观的是，此类分析不仅预测到“地缘政治的回归”，而且还有死灰复燃的意识形态竞争。
其他先知设想了不太动荡的未来。早在1989年，弗朗西斯·福山就发表了他的著名论文《历史的终结》。这篇著作随后在《历史的终结和最后一个人》中得到详述。文章说，震撼了二十世纪的重大思想辩论已经得出了支持民主资本主义的明确结论。这种模式注定要在全球蔓延，最终导致奉行和平政策的、在和谐状态下进行贸易的开明国家组成的一个康德式的世界。
最近，政治学家约翰·G·艾肯伯里坚持认为，1945年确立的并在冷战中获胜的西方自由主义世界秩序将会长期存在下去。这个“自由主义利维坦”具有强大的优势：首先，资本主义民主国家仍持有大部分全球力量。其次，今天“全球蔓延的规则、机构和网络景观”很容易款待新崛起的国家，从而不仅使“加入这一体制变得很容易”，而且也使“颠覆它变得很难”。第三，崛起的大国绝不会乖乖地组成一个有凝聚力的反霸权集团，鉴于其具有鲜明特征的历史、认同感和利益。最后，所有大国，无论崛起中的还是守成的，都倾向于维持现状。新兴大国远非具有革命特色，而是仅仅带有轻度的修正主义特征：它们寻求避免彻底改革现有制度，而是力求在现有体制内获得更大的话语权和举足轻重的地位。艾肯伯里因此对未来无忧无虑，对西方偏好的活力和吸引力充满信心。
无论是悲观还是乐观的前瞻，都具有相同的前提：有一种西方自由主义的国际秩序，其与众不同的价值观、规范、法律和制度设计贯穿于国家行为之中，并对其加以治理。这一秩序虽起源于欧洲，但其充分表现却是通过美国荣膺全球领袖（或称霸全球）而实现的，就是由于1945年后，美国把实力与目的结合起来，铸就了多边的世界秩序，动用说服、奖励和强迫的混合实现这一目标。而这些前瞻分道扬镳之处，则是在物质力量分配的不断变化如何影响世界秩序的实质内容，包括其统治的规范、规则、标准和制度方面。
如何看待世界秩序
“世界秩序”表示可预测性或有章可循的规律性的一种基准水平。这使得国家间关系超越了所有国家之间的战争范畴，尽管存在着独立的主权国家组成的体系的内在结构的无政府状态。更具有实质性的是，这意味着就国家行为（带有一定的自我克制）的基本原则和标准达成一致。事实上，这个概念本身就表明，不仅存在国家构成的一个“体系”，而且是一个“社会”，其成员“认同社会生活的基本目标方面的共同利益；规范行为并维护这些目标的规则；以及促使这些规则生效的各种制度。
随着时空和领域（争端范围）的改变，世界秩序的质量和深度可能会改变（并且已经改变）。三个世纪前，（欧洲的）国际秩序的基础是经典的力量平衡——一个由很少、但却很重要的原则构成的体系。今天，国际组织、条约和法律已使无数的行为规则和原则正规化。 1945年后，一个真正全球性的世界秩序开始出现，它建立在主权平等的原则基础上（尽管包括两个截然不同的亚秩序，一是共产主义的，另一个则是民主资本主义的，这两种秩序在一个异构的“第三世界”内部并存，并竞相发挥着影响力）。
世界秩序在其相互期望的范围和深度方面也可能不尽相同。二战以来，我们看到了一项项条约、一个个组织和其他框架急剧增加，涵盖了全球生活的新领域，声称调节着一切，从化学武器的拥有、流行病疫情中的抢救到民用航空都有。这一系列制度安排在应对超越国界的种种挑战方面，促进了空前的合作。
由于这种体制扩散，世界政治领域中有一定程度的“治理”，或有目的的秩序。（用已故的政治学家詹姆斯·罗西瑙的话说，就是“秩序加意向”。）与具体国家的政府所提供的国内层面的治理不同，“全球治理”具有本质上的不均衡与难以捉摸的特性。分层授权的一些有限的要素在全球范围存在（例如联合国安理会），但是谢天谢地，不存在任何世界政府。主权国家往往进行水平方向上的合作，以洽谈行为规范和规则。它们可能会将这些嵌入到组织之中，以提供公共产品和减少劣品，但大多数国际组织都无法强迫各国遵从其决策。权且可以充作全球治理的东西必然是七拼八凑的制度安排。
世界秩序的潜在来源是多方面的。它们包括国力、利益、价值观、制度惯性和系统效应等。一个关键的区别存在于强大国家所强加的强制性秩序和基于根据物质私利、共同的价值观、亲和力及认同感所做出的理性估算的某种混合的一致秩序之间。尽管把世界秩序看做仅仅反映出国力和利益是诱人的，但与逆来顺受或务实的默许相比，持久的秩序通常建立在更广泛的基础之上。正如马克斯·韦伯所写道：“只要不是仅仅出于恐惧或权宜的动机，……愿意服从一种秩序……就总是在某种意义上意味着相信强加这种秩序的来源的合法权威。”基辛格说，一种国际秩序是“合法的”，只要所有强大的（和大多数弱小的）国家都认可大国的身份和角色，并积极接受指导国家行为的基本惯例和规则。
从历史上看，在全球范围占主导地位的规范和规则一直烙下了大国的印记。规范就是有关具有给定特征的行为体的正确行为的集体期望——在国际层面，规范就是主权国家对于什么构成合法行为的认识的共识，所描述的不仅是国家可以做什么，而且还有其不应当做什么。规则是比较正式的限制性规定，往往体现为法律，指导着国家的行为。自诩的“现实主义者”通常对国际规范和规则不屑一顾，认为其仅仅是次要现象而已——是粉饰太平，以掩盖世界上“偷猎者变成的猎场看守人”的利益（E·H·卡尔语），但当抛弃它适合于大国的目的时，就迅速地予以丢弃。国际社会的“结构”不仅是物质上的，而且是规范性的，其规则产生了一种“要求遵守的拉力”。正如国际法学者路易斯·亨金所指出：“……几乎所有国家都遵守国际法的几乎所有原则，并在几乎所有时候都履行其几乎所有义务。”当它们不这样做时，它们就会感到有必要证明这些违犯行为的正当性。
然而，规范和规则并没有与权力相脱离。从历史上看，大国一直都是世界秩序的制定者，而弱小国家则是接受者。更为有趣的就是企图打破秩序的国家、谋求制定世界秩序的替代性原则（有时是以革命性的方式，如拿破仑的法国、列宁的苏联或者毛泽东的中国）。这种挑战在迅速的权力过渡时期最有可能出现，因为新兴大国试图改变或者取代统治规则，以符合自己独特的偏好。
1945年后的秩序
在历史上大多数时期，世界政治的结构一直都是多极的，或者是“寡头政治”。若干大国竞争影响力，并集体决定游戏规则。使1945年后的西方秩序与众不同的是，它主要由单一大国美国制定。美国在战略两极局面的宽泛背景下，创建管理和捍卫了资本主义世界经济的体制。国际政治经济学者对这种角色做出评估，于20世纪70年代和80年代使得“霸权主义稳定性理论”流行起来。他们认为，开放、稳定的世界经济需要一个准备承担某些负担的主导国家有意识地担任领导角色。在贸易领域，这个霸主力主实现自由化，并保持开放的市场。在货币领域，它提供了一种可以自由兑换的国际货币，管理着汇率，提供着流动性，并充当最后贷款人。在金融领域，它起到国际投资与发展的一种来源的作用。这种理论要想站得住脚，该体制的设计师就必须不仅拥有举足轻重的实力，而且还拥有自由主义的意识形态和情愿的追随者。这两个非物质因素使美国的霸权与仅仅占居主导地位具有了鲜明的差别。
实际上，1945年后的秩序不仅取决于美国的实力，而且取决于美国的目的，以及这一愿景对伙伴国的吸引力。哈佛大学教授约翰·鲁格在撰写一篇文章时的意思就是如此。他写道，“美国的霸权”的重要性被证明仅此而已。假如按照纳粹德国、苏联甚至大英帝国的方针行事的一个非自由主义的大国取代美国采取行动，本来会谋求建立一种截然不同的秩序，本来也会在吸引追随者参加其计划方面遇到更大的困难。这种见解，即世界秩序愿景必然烙下国家宗旨、历史传统、意识形态倾向、国内体制和政治文化的印记，在考虑任何其他大国（如中国）可能会合乎情理地承担美国的角色方面是有用的。
罗斯福和杜鲁门政府（1933年-1953年）认识到，世界秩序十分重要和脆弱，因而不能留给看不见的手去左右。它必须是美国国力的产物，以丰富的想象力来组织，并且稳健地实施。美国于20世纪40年代创建世界秩序的动机是设想一个开放的世界——一种受到规则制约的国际秩序，在其中，各国能够相互合作来推进共同的目标。按照其最初的构想，这将会建立在三个相互支撑的支柱基础上。首先是一个集体安全体系，在其中，力量平衡、势力范围和秘密联盟会让位于普遍的全球性组织，以维护和平与安全，基于法律，并且由大国联盟来监督。第二就是经济多边主义。它以国际机构指导下的一个自由主义的、毫无歧视的贸易与支付体制取代经济民族主义、双边主义、帝国偏好和重商主义的灾难性政策。第三则是政治自决：随着欧洲列强的殖民地获得解放，帝国时代会使独立、自我治理的（和在理想情况下是实行民主制度的）一个个国家应运而生。
战后初期年代，美国有关建立一个开放的世界的希望由于冷战开始而破灭。由于所希望的统一世界一分为二，所以杜鲁门政府采取行动维护一个范围较窄的自由世界联盟。但是，秩序原则——基于自由主义的国际主义——仍然具有很大的一致性，这些原则经受住了苏联解体的考验。
十大有争议的秩序规则
在其最根本的层面，1945年以后的秩序建立在某些基本原则基础上。一个不详尽的列表包括：所有主权国家都有权获得政治独立、领土完整和不受干预的自由；除了在自卫情况下，否则动用武力须经联合国安理会授权；所有国家的船只都可以自由地、不受阻碍地穿越公海；所有国家的贸易都应当受到毫无歧视的待遇；各国人民都应当不仅有权享有根本的人权，而且有权享有政治自决。当然，从这一列表来看应当很明确的是，就连根本的规范也往往遭到违反。以下是简介当今世界秩序的最重要规则以及它们在何处引起争议的一项努力。
主权和不干预
虽然1945年后的秩序建立在国家主权与不干预基础上（按照联合国宪章第2.4和2.7条的规定），但正在出现的安全威胁和相互竞争的规范要求削弱了这种假设。尤其是在西方，主权日益被描绘成取决于履行某些义务，如不赞助/窝藏恐怖分子、不谋求获得大规模杀伤性武器，或者不犯下暴行等。这种“有条件的主权”学说由于“提供保护的责任”而获得了最大的吸引力。根据在2005年的联合国高级峰会上获得一致肯定的有关提供保护的责任规范，一国可能会丧失有关反对外部干预的假定，如果它对本国人民开战，或者未能保护人民免遭暴行。尤其是在对利比亚的干预之后，许多国家的政府现在表示了对认可这项政策的后悔，理由是西方国家据说劫持了这项规范，以奉行一项造成政权更迭的政策。（在提供保护的责任和主权问题上，可以说最为带有“修正主义”特色的是西方国家。）
不动用武力来改变国界
死灰复燃的大国帝国主义也正在考验有关领土完整的规范。俄罗斯夺取克里米亚和利用代理人干预乌克兰东部事务，标志着自萨达姆·侯赛因1990年征服科威特以来对国家主权最明显的侵犯。在乌克兰，以及德涅斯特河沿岸共和国、阿布哈兹和南奥塞梯所采取的这些行动旨在确保对俄罗斯在其周边地区势力范围的默认。为了证明这些行动的正当性，普京总统援引了国籍原则，声称拥有不仅保护俄罗斯公民，而且保护讲俄语的“同胞”的固有权利。这样一来就打开了一个潘多拉魔盒，因为全球范围无数的少数民族都可能会沦为领土收复主义的目标。把民族特征提升到高于公民身份的地位的做法会是爆炸性的，因而破坏了世界秩序的一个核心支柱：有关在没有通过谈判解决争端情况下冻结领土边界问题的全球共识。
未经安理会批准不动用武力
联合国宪章禁止在未经联合国安理会授权情况下（除自卫）动用武力。当然，这一规则自1945年以来一再遭到违反。尽管如此，各国一般都为偏离规则提供了理由。这表明该规则保留了一定的规范性效力。二十年来，这项规范遭到了一次次严重打击。这包括1999年北约对科索沃的干预（在未经联合国安理会事先批准情况下发动），更为具有破坏作用的则是2003年以美国为首的联军入侵伊拉克。小布什行政当局还证明了甚至在没有即将发生的攻击情况下证明采取武装行动的正当性，提出了对“先发制人”的传统学说的新奇解释，从而颠覆了世界秩序的传统规范。
最近，许多人都认为，安理会在叙利亚冲突问题上陷入的瘫痪状态是一种证据，表明联合国安理会越来越在维护国际和平与安全方面丧失作用。（另一种解读是，联合国安理会目前的作用恰恰是按照1945年规定的意图，就是在一个或者更多的常任理事国——在这种情况下就是俄罗斯——遭到反对时阻止对强制性行动的授权。）联合国安理会的合法地位与信誉所面临的更大的长期威胁就是未能更新安理会的成员构成，以反映出1945年以来全球力量分布方面的变化。联合国安理会还面临着来自非洲联盟的越来越大的合法性问题上的挑战，因为非盟要求对在非洲的军事干预进行联合授权。
不扩散大规模杀伤性武器
冷战期间合作方面的一个罕见亮点就是美苏关于限制发展和扩散核武器的协定。今天，世界秩序与以往任何时候相比都更加依赖世界各大国有关控制大规模杀伤性武器的协议，已经取得了一些显著成功。这种武器的实际扩散仍是有限的，这要归功于对各种主要的国际工具的大力支持，包括核不扩散条约和其监督机构国际原子能机构；化学武器公约；生物武器公约；联合国安理会第1540号决议（规定联合国成员国有义务阻止转让大规模杀伤性武器及相关技术）；以及核安全峰会等具体倡议。
然而，依然存在紧迫的挑战。这些挑战包括使印度、巴基斯坦，最终还有以色列加入核不扩散条约；在公认的核大国根据核不扩散条约第六条履行裁军义务方面取得充分的进展；批准全面禁止核试验条约——按照这项条约，各国同意禁止一切环境下的所有核爆炸；使裂变材料禁产条约生效，这项条约禁止进一步生产核武器材料；实现对国际原子能机构附加议定书的普遍遵守，从而增强该机构发现已经申报和未经申报的核计划的能力；以及不仅制止伊朗，而且制止朝鲜的核扩散活动等。
打击恐怖主义的义务
自从911事件以来，联合国成员国在打击跨国恐怖主义的多边努力方面取得了不均匀的进展。一个亮点是联合国安理会第1373号决议。这项决议是2001年9月在美国遭到恐怖袭击之后通过的。它使联合国反恐怖主义委员会应运而生。该委员会要求所有国家镇压恐怖主义组织。反恐委员会执行局提供援助，以帮助各国履行这些义务。与这些努力并行不悖的是，金融行动特别工作组等多边机构对恐怖分子的资金来源进行了打击。
最近，美国及其伙伴国努力打击“外国兵源”现象。这种现象导致成千上万的极端分子不仅从穆斯林占多数的国家，而且从西方纷纷加入伊斯兰国组织的行列。西方和穆斯林国家的政府还努力开展旨在打击暴力极端主义的意识形态吸引力的有效的国家行动。使反恐合作受到损害的是各国在恐怖主义定义问题上持续存在的分歧：频繁地模糊恐怖主义和叛乱组织的定义；在暗杀目标（和被拘押者的待遇）的合法性问题上的分歧；以及未能明确规定国家对在一国境内进行活动的恐怖主义组织的责任问题的规范。
维持一个开放的、非歧视性的世界经济
可以说，世界秩序的各种规范、规则和制度在全球经济中得到了最为充分的确立。在非歧视与对等的多边原则基础上，存在着对于公开的贸易与支付体制的广泛的（尽管不是普遍的）承诺。所有主要经济体以及大多数较小经济体，都是指导着包括国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织在内的货币、金融和商业关系的主要多边机构成员。这意味着接受体现在国际金融机构的协议条款以及世贸组织纠纷解决机制的管辖权之中的标准和规则。
全球金融危机后，主要发达和发展中国家把二十国集团提升到领导者的层次，将其指定为全球经济协调的主要论坛，取代了西方主导的八国集团/七国集团。此外，它们还建立了一个金融稳定委员会，以改善对大型跨境金融机构的监管，批准了有关资本账户规定的某些标准。国际经济协调的基础结构还包括各国央行行长与财政部长的定期会议，以及地区多边发展银行（如欧洲重建与发展银行、亚洲开发银行）的活动和清迈倡议等地区倡议。后者是东南亚国家联盟的十个成员国之间的一项多边货币互换安排。
然而，这种表面的一致性掩盖了严重的分裂。主要参与国在国际金融机构所需的治理改革、美元作为世界储备货币的作用、地区贸易协定的适当抱负与范围、应当指导发展方面的合作的正确标准、资本市场管制的明智性以及国家在市场中的适当作用问题上发生分歧。存在着各种潜在的避雷针问题。
一个问题就是推迟的国际金融机构治理改革。人们所认为的西方在改革国际金融机构的治理方面的拖延是主要新兴经济体，包括金砖国家银行和应急基金，以及亚洲基础设施投资银行领导下的最近的“微边主义”倡议背后的动机。一个典型的案例于2015年12月才得到纠正，就是美国国会五年来一直未能批准经过艰苦谈判达成的关于国际货币基金组织执行委员会的“份额”以及“席位”问题的2010年改革。
货币问题则是另一个问题。没有任何达成一致的国际程序或者标准来评估，就遑论裁定对于操纵汇率的指责，无论这些指责（比如说）是出现在估值过低的人民币还是美国的量化宽松政策的情况下。更为一般而言，在美元的长期作用问题上存在普遍的不确定性。虽然没有任何货币有可能在短期或中期内取代美元，但人民币逐步国际化的目的就是侵蚀美国长期以来享有的“过度特权”。
第三个问题就是全球贸易自由化方面的僵局。自2001年以来，全球经济合作方面的最大失望就是未能完成世贸组织多哈发展回合谈判（印度抵制农业自由化的做法仅仅是一个因素）。
还有一个问题就是相互竞争的地区贸易模式的崛起。随着全球贸易的势头转移到大型地区自由贸易协定方面，包括跨太平洋伙伴关系协定和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定，对全球贸易自由化的影响仍是不确定的。华盛顿把这些协定描述为旨在协调有关采购、知识产权保护和外商投资的跨境监管的高标准协定。现在的问题是这些地区自由贸易协定将如何与其他地区努力，如中国所赞助的地区全面经济伙伴关系，或者为其提供补充，以及这些努力是否可能会使世界加速分裂为各个经济集团。
最后，发展合作的不同标准、北京共识与华盛顿共识之间的分歧，以及资本管制问题上的分歧则构成了另外一些问题。“非传统捐助国”，包括中国、印度、巴西和海湾国家的出现挑战了经合组织有关发展合作和援助条件的规范。特别有争议的是中国“不附带任何条件”的做法——被批评者说成是“流氓援助”。这些批评者认为，这与有关资源重商主义的战略相关，对于善治也具有侵蚀性。在资本管制问题上，许多经合组织国家和新兴市场国家仍然在这种管制在阻止突然和波动性的投资流动与抑制剧烈的汇率浮动方面是否适当问题上持不同意见。在北京共识相对于华盛顿共识问题上，国家资本主义——按照这种制度，一般是专制主义的国家在经济（常常是出口主导型的）发展方面发挥重要作用——的倡导者和注重自由化、私有化和取消监管的新自由主义模式之间存在着持续不断的分歧。
减缓和适应气候变化
世界秩序所面临的最严重的长期威胁——因为这种威胁关系到地球上的生命能否存在——就是全球气候变暖。在通过谈判达成京都议定书（1997年）之后的将近二十年中，联合国气候变化框架公约的各个缔约方由于在规范问题上以及在调整各方相对负担问题上的利益所引发的纠纷而陷入僵局。发达国家在发展中国家问题上应当承担起这种负担，包括如何把有关“共同但却有区别的责任”原则转变成具体行动。2015年12月的巴黎协定是一项突破，因为各国放弃了要求签订一项包括共同义务在内的具有法律约束力的全面条约，而是采取一项基于“有意的、国家决定的捐款”的进程。按照这一进程，每个国家都将对具体行动做出自己的承诺，然后就这种承诺进行集体审议。这项协定要想得到落实，就必须制定出有关从监测和核查到技术转让的若干问题的共同标准和规则。
促进人权和民主
在当代世界秩序方面最有争议的问题之一就是，对于主权国家如何对待本国公民（除了犯下上述的提供保护的责任所涵盖的大规模暴行之外）能够在多大程度上拿其试问。乍一看来，联合国宪章是明确的：国家主权与不干预原则意味着，一个执政的政权的性质与行为和国际社会毫不相干。然而，如果更为仔细地研究，事情就比较复杂。自从1945年以来，公民与政治权利国际公约（1976年签订）等国际条约承认，按照国际法，个人也享有基本权利。比较不均匀的情况是，全球的一种普遍看法已经增加，就是认为，各国政府的正当权力——其合法权威——来自被统治者的许可。尽管存在着这些趋势，但缺乏民主并没有构成阻碍人们充分参与世界政治的障碍。除了在极端恶劣的情况下（如2015年3月朝鲜的情况），联合国也并没有强烈谴责经常侵犯本国公民权利的国家，包括安理会常任理事国俄罗斯和中国的政府。实际上，世界上许多人权的主要践踏者经常赢得选举，进入联合国人权理事会。
维护开放的全球公域的使用权
当代世界秩序所面临的主要挑战就是维护全球公域的稳定性和开放性。这些领域虽然不在主权国家控制下，但是所有国家的安全、繁荣和福祉却有赖于它们。而这些领域却变得“拥挤、有争议，并存在着竞争”。四个最重要的全球公域就是海洋、天空、外太空和网络空间领域。
自1776年以来，公海自由一直是美国核心的国家安全目标。这一原则体现在联合国海洋法公约之中。美国虽然没有批准这项公约，但却基本上予以接受，视之为成为惯例的国际法。然而，海洋领域的稳定治理日益受到威胁，最严重的威胁来自中国在东海和南海的强烈的领土与管辖权要求。北京继续凭借可疑的历史依据提出臭名昭著的“九虚线”，要求对几乎整个南海享有主权。同时，它继续开发反介入/区域封锁（A2/AD）能力，从而侵犯美国海军在各国专属经济区的无害通过权。可以肯定，美国如果施加压力，要求在南海问题上实施一项多边行为准则，会带有更大的外交上的分量，如果美国想要成为联合国海洋法公约缔约国的话。而北京对于实施这样一项行为准则一直予以抵制。
在外太空，新的航天国家的崛起，以及高涨的私营商业活动对稳定的治理造成了相似的压力。将近五十年来，太空合作的基础一直是1967年的外层空间条约。该条约确立了禁止主权要求等重要规则。不幸的是，这项条约未能解决当代的一些紧迫问题，如轨道碎片、飞行器碰撞，最令人担忧的还有太空的军事化，从而造成了一种潜在的“狂野西部”的情景。由于通过谈判达成该条约的后续条约所面临的障碍，所以美国支持了欧洲外层空间活动行为规则的国际化。同时，俄罗斯和中国则继续推进一项旨在阻止外层空间运载工具武器化的（在制定方面存在问题的）条约（同时却在更为紧迫的反卫星武器问题上保持沉默）。
最后，网络空间则是最为急需制定规则的全球公域。美国开创了数字时代，一直是仍然主要掌握在私人手中的一个开放的、分散的和安全的网络领域的首要维护者。由于来自四个来源的威胁，所以这一憧憬处于危险之中。第一个来源就是在网络治理问题上的国际分歧，具体而言就是互联网是应当继续按照多重利益攸关方模式来治理——这一模式允许私营公司和公民社会行为体与国家一起参与，还是按照许多发展中国家，尤其是专制主义国家的愿望，采取一个促进国家管控，包括审查的政府间模式。第二个问题就是私营和公共行为体所造成的网络犯罪激增——这一问题有破坏全球供应链的危险，以及在打击这种犯罪的规范和标准问题上缺乏一致意见。第三个问题就是随着各国加强进攻能力，并在什么规则（包括战争法）应该指导国家支持的攻击问题上发生分歧，网络冲突与日俱增。第四个问题就是有关美国监视民众活动的披露所造成的后果，包括在网络空间中的批量数据采集以及这种做法对于隐私权（和贸易自由化）的影响。
技术创新与全球治理的前沿
正如网络空间的例子所表明，新技术往往暴露出全球治理的创新方面的差距，并为此提供了动力。需要乃是发明之母，包括发明新的规则和标准。最近取得的几项突破表明，监管是十分必要的。
首先就是地球工程学。随着地球升温，一些科学家建议进行整个星球规模的干预，以减少二氧化碳排放量，包括应对太阳辐射或者清除二氧化碳。除非得到监管，否则这种实验就可能会干涉人类才刚刚开始认识的复杂的气候系统，以致造成灾难性的意外后果。尽管如此，甚至在美国国内，也不存在有关这一问题的规则。各国和私营行为体可能会越来越多地受到诱惑，自己动手解决问题，以致可能会造成灾难性的结果。
无人机是需要监管的另一种创新。美国为了对恐怖嫌犯进行“定点清除”（暗杀）而有争议地动用无人机，加上无人机技术在公共部门和私人企业手中的全球扩散，凸显了进行国际监管并就其作为战争工具的适当使用达成某种法律协定的必要性。
合成生物学是第三个潜在的威胁。生物技术领域中的突飞猛进使科学家们得以创造出新的生物有机体。不同于涉及物种之间基因交换的传统的遗传工程，合成生物学使科学家们能够在电脑上编写全新的遗传密码，并在将其打印之后，将其置入生物体内，甚至创造全新的生命形式。其所带来的医疗与公共卫生方面的好处将是巨大的，但其损害也可能是巨大的，如果流氓国家或科学家制造出致命的病原体，甚至生化武器的话。目前监管措施还很少。
最后一个需要监管的领域是纳米技术，即在原子或分子水平上操纵物质。目前没有任何全球范围的监管安排来指导纳米技术的研究和使用。仅存的监管则发生在国家层面。此外，大多数研发都由私营部门进行，而私营部门在考虑公共安全所面临的威胁方面没有很强的动机。
崛起中的大国、濒危体制？
通过围绕着基于原则与规范的多边机构制定其在二战结束后的工作重点，美国开启了一个深刻的历史趋势——各种国际组织和规则，以调节若干全球舞台上的活动。其结果就是改变民族国家制定与追求国家利益的环境。今天的突出问题是，1945年后的西方自由主义秩序能否经受住世界历史上全球经济最为迅速的再分配的考验。这一进程很可能会最起码扰乱其中许多全球机构的成员国构成，即使不是其生存的话。
当我们观察今天的实力转移时，两件事情凸显出来。首先就是有如此之多的新兴大国。我们从未见过几个地区性（而且甚至可能是全球性的）大国同时崛起——当然为首的是中国，但也包括印度、巴西，以及韩国、土耳其、墨西哥、印尼和南非，尽管这些国家经济规模和政治影响力较小。1990年冷战即将结束时，属于经合组织的拥有发达市场的民主国家占全球GDP的62％。今天，这一数字仅为47％，尽管经合组织增添了包括韩国和墨西哥在内的十二个新成员国。大多数新兴参与国家都至少带有轻度的修正主义特征。问题在于，其要求能否通过现有的机构内部的表决权重与比重的有限调整，以及修改规则得到满足，或者其所构成的挑战是否更带有根本性。小布什和奥巴马都以为，可以使崛起中的大国顺利地融入到现有的西方自由主义秩序之中，成为“负责任的利益相关方”。
第二个新鲜事物就是，今天的力量转移正在密集的且日益密集的制度环境下发生。一个世纪以前德国挑战英国霸权时，除了国际邮政联盟之外不存在什么多边组织。从1945年到1999年，这种机构的数量的增长超过６倍，从955个猛增到6076个。20世纪的最后二十年，美国达成或者同意达成了450项多边协定。今天，美国在从防务合作到环境保护、通信标准、应对流行病疫情、对外投资和贸易优惠的诸多问题上，是一万多项双边与多边协定的缔约方。
奥巴马外交政策的一个反复出现的主题就是坚持要求全球各国遵守传统的规则与规范：崛起中的大国必须通过维护和捍卫世界秩序承担责任，而不是仅仅享有特权。与国际社会格格不入的朝鲜和伊朗这样的一再违反规则的国家必须受到惩罚。正如总统2009年4月在布拉格所宣布：“规则必须具有约束力。违规行为必须受到惩罚。言必信行必果。”2010年的美国国家安全战略延续了这一主题。从西方守成大国的视角看，理想的情况是，崛起中的大国简单地接受现有的框架，就像渴望加入欧盟的国家必须接受“共同体法律总汇”（欧盟日益积累的法律与规章的汇总）。作为跻身于世界政治的高级活动圈子并在其中享有发言权的回报，新兴国家愿意接受统治规范，并为实现共同目标做出贡献。
不幸的是，六个障碍使这一融入过程复杂化：（1）持续的战略竞争，（2）长期存在的价值观分歧，（3）不兼容的制度类型，（4）不同的发展阶段，（5）制度惯性，以及（6）美国抱有矛盾心理的多边主义。首先，严重的地缘政治对抗依然存在。奥巴马行政当局曾经希望情况不是这样。它在2010年的国家安全战略报告中宣称：“在互联的世界上，实力不再是一种零和博弈。”如果是这样，那么大国竞争与联合应对各国之间的相互依赖性相比，现在就应该占有次要地位。令人遗憾的是，从叙利亚到乌克兰和中国南海，战略竞争仍在大行其道。
其次，新兴的和守成的大国在其所认为应当指导世界秩序与国家行为的原则、规范和规则问题往往存在分歧。很容易发生的争议包括主权的适当界限、国家在市场上的正确角色、宗教在国家与国际政治中的作用、国家监管和限制信息流动的权力，以及国内政治合法地位的适当基础等。
第三，在全球范围的竞争规则问题上的一致意见，往往受到大国的国内权力结构方面的差异阻碍。以互联网治理为例：西方民主国家支持基本上掌握在私人手中的开放的、全球性的互联网，而中国则坚持主张国家监管，包括新闻审查和迫害异见人士。
第四，发展水平方面的差异凸显了利益与世界观方面的差异。许多新兴市场国家的政府，无论是实行民主制度与否，都一门心思实现经济增长、就业和社会福利，因而不肯承担国际义务，或者不肯遵守被认为与社会期望相矛盾的规则。
第五，调整现有的治理结构，以使新兴国家获得更大的发言权和地位，这一目标往往被体制内的既得利益所削弱，因为目前的权力运用者顽固地坚持维护自己的特权。这种动态解释了安全理事会、国际能源机构和国际货币基金组织在适应全球权力转移方面的行动迟缓。
最后，美国对多边主义的虚伪态度使得“负责任的利益攸关方”的情况复杂化。自二战以来，若论不遗余力地建设世界秩序的机构，则非美国莫属。然而，也很少有哪个国家像美国这样，在提出其希望对别国会具有约束力的规范和规则方面，采取抵制态度。美国的“豁免主义”体现了维护国家主权（分别被视为外部行动的自由、国内政策的自主性，以及美国宪法至上）。
总的来说，这几个因素解释了，为什么改革现有的国际组织、机构和规则，以适应剧烈的权力转移是这么难。在没有全面的全球治理改革情况下，美国等主要参与者（守成国家和新兴国家）越来越多地依赖于非正式的、非约束性的、为了特定目的而建立的伙伴关系和联盟。这些伙伴关系和联盟是由感兴趣、有意愿和能力来解决从流行病到核安全的全球问题的国家组成。这种临时性的具体合作方式带来优势，包括速度、灵活性、模块化和进行实验的可能性。但是，维护世界秩序的“做出特殊选择的”或“微边主义的”对策也构成危险，通过鼓励猖獗的论坛闲逛、破坏关键的国际组织，以及削弱全球治理方面的问责机制等。
美国政策的指导思想和目标
对美国的政策制定者来说，维护世界秩序的首要目标应该是保持其成员构成具有尽可能的普遍性的、开放、受到规则约束的国际秩序的基本轮廓。与此同时，美国必须承认某些现实，并在考虑这些现实的情况下确定自己的目标。
首先，在市场经济发达的民主国家当中，规范性团结将继续保持强劲，因此适当的做法是把世界秩序视为一系列具有向心力的圈子，因为传统的西方盟友当中的志同道合意识最为强烈。华盛顿应当谋求扩大这个小圈子，特别注重培养与最重要的新兴市场民主国家，包括印度、巴西和印度尼西亚等一贯与美国保持一定距离的地区大国的关系。
其次，美国必须对与主要的权力中心的关系加以“分门别类”方面感到更为顺心，使合作领域与竞争甚至冲突的舞台相平衡。原因很简单：当今世界秩序的深度因问题领域而异。一般而言，在全球货币与商业事务上，主要世界权力中心之间的共识仍将最为强烈，而在政治与安全领域却并非如此，因为在这些领域中，美国将继续尤其与中国和俄罗斯发生矛盾。一种言外之意就是，虽然美国应当继续致力于促进民主，但它没有能力来把这一政权类型提升为国际合法地位的一种标准。虽然美国可能希望与志同道合的发达市场经济民主国家合作（按照七国集团等框架，或者一个拟议中的“民主国家联盟”），但气候变化和宏观经济协调等全球问题必然会要求进行基础更为广泛的合作。
第三，美国必须致力于改革世界的基本体制。1945年以后的美国领导作用的一个基础就是美国愿意以使其领导作用合法化的、减轻别国对其利用自己的重要作用单纯谋求狭隘利益的担忧的方式，使自己受到多边体制的约束。今天，可以说加强世界秩序的制度基础更为重要，因为这样一来美国就能够在自己的相对实力还可能会继续衰落的时候，巩固各国在原则、规范和规则问题上的共识。有时候，要想这样做就必须减少西方，甚至包括美国自己所享有的特权。美国国会2015年12月批准国际货币基金组织治理改革方案就是有希望的（尽管姗姗来迟的）第一步。在各个主要新兴国家没有资格立即加入经合组织或国际能源机构等重要机构的情况下，可能有创造性的折中解决方案。同样道理，在中国等崛起中的大国在建立亚投行等自己的国际机构方面采取主动行动时，美国应当保持具有哲理的头脑，而不是杞人忧天，认识到这不仅标志着宣示特权，而且标志着承担责任。
第四，美国应当在不存在制度的领域中领导创建新的制度，包括解决战后初期仅仅模模糊糊地预见到（如果预见到的话）的种种全球问题。除了倡导新的正式多边机构外，在适当的和尽可能的情况下，美国还应当继续对多边合作的不太正式的方针进行尝试，通过利用临时的灵活性安排来补充基于条约的多边组织，并且打破这些组织内部的僵局。实际上，21世纪的多边主义的一个决定性特征不仅是制度的密度，而且是制度的多样性。今天最有效的框架常常是“微边主义的”，而不是世界性的，是自愿的而不是具有法律约束力的，是分门别类的而不是综合性的，是跨政府的而不仅仅是政府间的，是地区性的而不是全球性的，是多层次的与具有多重利益攸关方的，而不是以国家为中心的，是自下而上而不是自上而下的。在所有的世界大国当中，美国最有能力在集体行动的正式与非正式形式之间“确定重点”。与此同时，华盛顿还应当谋求确保其在全球治理的非正式的或者联网的形式方面的尝试不会削弱正规机构与体制，因为后者的持久能力、技术专业知识与合法地位在长期里将是必要的，以维护开放的、自由主义的国际秩序。
第五，也是最后一点，要维护开放、充满活力和具有应变能力的国际秩序，美国就必须缓和其在多边秩序问题上的常常是“豁免主义的”立场。1945年后几十年中的持续存在的悖论就是，美国既是世界上基于规则的国际秩序最积极的维护者，也是最为坚持主张不选择对别国具有约束力的制约措施的大国。这种思维倾向的来源是多方面的：它们反映出美国的国力及其责任的不匹配；一种自由主义例外论和为美国主权积极辩护的政治文化；以及给予立法机构巨大权力的宪法体制。这种体制不断引起在有关美国所做出的全球承诺的议案问题上的否决。在最低限度上，要想对基于规则的国际秩序采取比较“正常的”做法，就必须不仅在实际政策上，而且在心理上做出调整。
结束语
无论11月份谁当选为美国总统，重振基于规则的国际秩序都必须成为主要工作重点之一。这并非乌托邦式的梦想，而是明智的、以史为鉴的私利上的考虑。二战结束后国际体系的美国设计师明白，推进美国国家安全与繁荣的最佳途径就是把美国的领导作用与国家实力建立在稳定与合法的国际体制基础上。
巩固世界秩序今天的复杂程度要大得多，因为全球力量日益多样性、主要参与国家当中规范的多样性，以及国际议程的复杂性。与美国统治下的和平不同的是，21世纪的世界秩序将不会带有“美国制造”的印记——至少不会完全如此。它将是西方守成大国与崛起中的非西方大国在怎样才能最好地改革旧体制和创建新体制，以及怎样在彼此之间分担负担和共享特权问题上的持续不断的谈判与妥协的产物。
天并没有马上要塌下来。但是，十六年来的动荡，经过两个截然不同的美国行政当局，表明自满是毫无余地的。七十年来所奠定的国际秩序规则日益衰弱，尽管需要制定规则应对20世纪40年代的“智者”所几乎无法想象的挑战。美国必须从志同道合的盟友做起，利用其仍然无可比拟的优势地位来打造守成大国和崛起中的大国之间的有效共识。它也必须缓和自己对多边合作的由来已久的“豁免主义的”立场，否则就会冒着别国模仿其行为的风险，给世界秩序造成损害。
