改革充满纠结
2016年7月28日，交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称网约车新规）。网约车新规的靴子落地，标志着政策层面对网约车作为“互联网+”这种共享经济模式的一种方向性认同，从而为网约车到底是合法还是违法的利益博弈做了一个小结。然而，网约车新规的出台，并不是对网约车政策讨论的结束；恰恰相反，在网约车获得合法性承认之后，如何选择有效率的、公平的监管，必然成为新的政策分析的开始。
这正是我们在网约车新政出台后所看到的。就在新政出台之后，法律界、经济学界和政策分析专家已经就这一新规展开了更为密集和激烈的讨论。
这一波新的有关网约车政策分析的讨论，首先高度肯定了新政对网约车合法性的认同。不过，在这一共同认知之外，人们对网约车新政所选择的政策工具、监管方式以及在此背后的动机，表示出很大的失望和质疑。集中表现为几个方面：第一，将网约车纳入出租汽车范畴而选择监管政策，这到底是拥抱“互联网+”时代共享经济的改革，还是一种代表传统既得利益的“规制俘获”（regulatory capture）？第二，采用经营许可证、运输证、网约车驾驶证等“三证”管理的许可模式对网约车进行规制是否必要？这与政府正在推进的简政放权系统性改革的方向是否一致？第三，网约车作为城市交通运输系统的新内容，是中央事权的范围还是地方性事务？与此相关的，对网约车的管理，到底应当由中央进行“顶层设计”还是应当由地方根据不同需要而进行在地化的管理？
应当说，对新政的讨论和质疑，并非意味着对一项刚刚出台的政策的颠覆与否定。从政策制定过程看，这其实是一种正常现象。任何一项公共政策制定都牵涉方方面面的利益和与此相关的方案选择，因此政策制定过程并非一次性博弈，而是阶段性的重复博弈过程，构成一种“政策圆环”（policy cycling）。对已有的政策进行评估，通过政策的具体落实和实施进一步评估其有效性和效益，从而进行政策调整，构成政策制定的圆环。因此，这样的政策讨论，不应被当做“马后炮”，而是新的政策改进的开始。
政策分析所指出的“政策圆环”，意味着所有的政策制定都只是间断性的而非一劳永逸。这就是说，政策的制定很难一步到位。其原因有很多方面，主要可归纳为两类：其一是技术和策略性的，例如信息短缺、规制工具陈旧、路径依赖等；其二是立场性的，例如如何处理改革中现有利益格局与新兴利益的关系，如何配置各方主体的权责利等。因为这些现实问题的存在，改革中的政策制定往往充满纠结。
新与旧的纠结
网约车行政的改革首先面临如何对待新兴的网约车与现有的出租车之间的利益竞争。这当然不是一个简单的选A还是选B的问题。传统的出租车管理体制涉及到地方政府、出租车公司、出租车司机、地方管理部门等主体的利益，这些利益在长期的过程中已经存在。网约车所具有的技术优势和模式优势，使现有利益格局面临崩溃。
一种理想化的政策方案是彻底放开网约车，使两者进行竞争。然而这种政策选择的结果必然是对传统利益格局产生即刻的、颠覆性的影响，而这种基于竞争效用的改革方案可能面临巨大的社会和地方政治层面的风险。仅举一例：数据显示，目前全国共有出租车驾驶员约260万人，如果全面放开网约车，这260万人面对网约车的竞争成本优势，将陷入巨大困境。或许我们可以争辩：这些人可以去开网约车。但不幸的是，这些出租车司机绝大多数并不具备拥有私家车的经济能力，从而也未必能失之东隅而收之桑榆。从政策影响评估看，新与旧的利益如何平衡，是政策制定者面临的巨大纠结。
在这一问题上，需要谨慎考虑如何超越新与旧的零和博弈困境。网约车新规在这一方面的处理是承认网约车的合法性，但将网约车纳入出租车进行管理，对网约车采用类似出租车管理的许可模式。同时，对出租车管理，新规也提出要改革原有的出租车管理体制，比如对出租车特许经营权无偿获得，但必须规定期限等。这种貌似“各打五十大板”的方案选择，反映出政策妥协，其背后主要是考虑如何权衡新与旧之间的利益紧张。应该说，这种妥协并不能产生理想的政策方案，但放在给定的时空和现实背景中，我们也不应简单否定这种利益妥协的努力。
放与管的纠结
在承认网约车合法性地位的前提下，新政对网约车的监管采用了“三证”管理，即对于网约车的线下服务，网约车平台要根据经营区域向相应的出租车行政主管部门申请经营许可证；网约车驾驶员需要申请网约车驾驶员证；从事网约车业务的车辆需要申请网约车运输证。“三证”管理模式迅速收获呛声一片。
对于“三证”管理模式的批评归纳起来主要有：对许可证管理的迷信；背离了简政放权和减少市场准入监管的大方向；增加监管成本；违背“互联网+”经济模式的规律等。这些批评者主张“三证”管理并无必要，应当通过“政府管平台、平台管实际和车辆”的分散化监管模式来进行网约车的管理。
应当承认，这些政策批评无论在改革的方向层面还是在管理的技术层面，都具有相当的合理性。回到前面所说的政策制定过程的“圆环”，我们应当将目前的监管模式和策略选择，仅仅当做一个“过渡性”的权宜之计。未来的网约车改革2.0版本，应当将监管模式的优化作为核心的政策议题。
但在当下，这种“三证”管理其实反映出政策制定中的手段选择的纠结。对于网约车，指导性原则到底是放还是管？技术上，放到何种程度？这些问题的处理也涉及到很多方面的因素考量及权衡。如前文所说，一个重要的考量其实是立场性的。也就是说，立场决定了策略。既然对传统出租车和网约车选择了妥协性方案，那么在监管方案上自然要加以体现，不可能全面放开。另外，政府监管的路径依赖也是一个必须承认的现实问题。在技术层面，政府监管部门还远远没有适应互联网经济的新挑战，其结果是在监管技术上仍然限于用传统的监管技术来应对新问题。这一情形不仅反映在我们看到的网约车行政的监管模式和手段中，其实早已存在于对互联网言论和传播的监管、对诸如淘宝等B2C平台交易模式的监管以及新兴的P2P交易模式的监管。简单地说，政府监管部门新的监管技术和手段的能力不足，强化了其路径依赖的偏好。在某种意义上，网约车改革不仅要改革出租车管理体制，或许更根本的是再一次提醒我们政府管理技术创新和能力建设的紧迫性及重要性。
统与分的纠结
在网约车政策制定的过程中，还面临着统与分的纠结。就是说，这一政策如何处理政策和管理的统一性与不同城市和地方的多样性之间的关系？政策应更多体现在中央层面的规定，还是放权地方，让地方根据自身情况和需要进行地方性的试验？
自2015年以来，法律和经济学界的诸多专家都提议，应当由地方先行出台改革方案，对网约车管理进行地方化的试验。经济学家周其仁教授一直强调，网约车问题属于城市管理方面的问题，是一个地方性事务，应当由城市来进行管理。这种观点在学界具有相当的普遍性。网约车新规似乎在一定程度上考虑了这种意见，在多处规范中体现了放权于地方的思路，并且网约车新规第40条明确规定，地方可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则。
基于此，一些学者已经指出，已有的网约车新规，需要依赖地方性的具体规定而得以有效的落地。落地，就要接地气，就要根据不同地方的情况而进行差别化的、在地化的管理。毫无疑问，考虑到中国2800多个县、区巨大的地域差异性，任何一项政策的落地，都必须给地方留出必要的空间，从而吸纳、消化地方性需求。网约车新规在这方面的规定，留出了一定的“地方余量”，有助于接下来的政策实施阶段地方在政策学习和实践基础上进行相应的政策微调。
但是，相关的担忧也是有道理的。放权于地方的效果，取决于地方政府在整个行政系统中的地位、角色、目标追求，以及地方政府的规制能力和规制资源、技术的限制等因素。举例来说，由于地方政府更多考虑本地和短期的利益和政绩，地方权力的行使有可能与中央设定的方向貌合神离。网约车新规规定城市人民政府认为有必要“对网约车实行政府指导价”时，可以限制市场调节的作用。这一规定赋予城市政府非常宽泛的政策裁量权，但这种权力是否会被滥用，是否会被用于政府干预市场的“尚方宝剑”？这些担忧反映了长期以来对地方性政府管理能力和视野的不信任，但却不无道理。就算撇开地方政府管理路径依赖的问题不说，一个更重要的担忧是，地方政府的监管部门是否具有足够的能力和技术手段以实现“互联网+”时代有效的监管和执法？
不难看出，面对新的情况，统还是分，这依然是个问题。这一问题在基于淘宝等平台的管理中，其实早已出现，但远没有得到解决。比如，淘宝的注册地在杭州，但基于平台的交易主体遍布全世界，所以，就算由地方来管理，应当由哪个地方的政府部门来管理？如何进行远程管理？由于在实际的监管能力和信息采集处理方面，地方监管部门并不具有“在场优势”。相反由于缺乏相应的资源和手段，地方往往处于劣势，所以实践中也存在另一种吁求，那就是应当由中央的监管部门对基于平台的交易进行统一的监管和管理。在实践中，已经有了一些尝试。如质检总局在杭州设立了机构对网购商品质量进行监督和执法协调；正在制定中的《电子商务法》也在考虑是否需要将统一监管模式作为一个重要的政策选项。
因此，虽然在宪政和整体的公共治理语境中，放权于地方是一个非常重要的趋势和改革方向，但对互联网经济的管理而言，管理地方化以及由此带来的管理碎片化，其实人为割裂了互联网的空间开放和统一性，背离了互联网经济的跨地域性这一重要特征。管理地方化不利于共享经济的发展，也超出现阶段地方管理的权能。例如，新规规定网约车车辆要获得县级出租车管理部门的运输许可，那么，获得A市许可后，可否在B市营业？同理，网约车司机获得驾驶许可后，可否异地驾驶网约车？既然现在已放权县级政府的部门来颁发许可，那么按照谁许可，谁监管的原则，恐怕获得许可的车辆和司机就只能在本地营业，否则许可部门实际上将很难进行跨管辖区域的监管和执法。地方化的管理以地域管辖权为基础，而这与互联网的空间开放性是无法匹配的。
超越监管统与分的纠结，需要充分认识到互联网平台经济的特点而设计新的监管模式。将过去那种纵向的统与分的两分法思维，转化为横向的政府——平台结合思维，这实际上是一种横向的合作监管模式。这就是监管部门与网络平台合作，对新业态领域的问题进行合作治理。网约车新规体现了“政府管平台，平台管车辆和驾驶员”的思路，但在具体规定层面，仍存在比较大的不足，表现为多级政府都要管平台，而平台管车辆和驾驶员的权与责并不清楚。在未来政策调整中，应当将设立统一监管机构作为唯一的一个政策选项，由统一的监管机构依托互联网平台公司对车辆和人员进行管理。
网约车新规所反映出来的种种改革纠结，表明这一改革将会是一个多阶段的重复博弈。新规不是改革的结束，而是一个新的开始。11月1日，网约车新规将开始实施，我们将会发现，实践展开的过程将提出更多的问题，这个过程是一个重要的“政策学习”（policy learning）过程。在学习中进一步感知纠结，化解纠结，不断调整，但一路向前，这是我们对网约车改革的期待，也是对“互联网+”时代所有公共政策制定过程的期待。
【参考文献】
①周其仁：《网约车本就合法，但亦需管理规范》，新华网， 2016年8月15日。
