一、引言
2013年2月朴槿惠正式就任韩国第18届总统。上任以来，朴槿惠总统在国际舞台上取得了诸多外交方面的成就和胜利，赢得赞誉，但在国内遇到了诸多难题:执政党与在野党之间、左翼与右翼阵营之间、政府与社会公众之间的矛盾激化，示威与冲突频发，甚至出现要求她下台的呼声。朴槿惠当选后向国民表示，要成为一名“注重民生”“实现国民团结大统合”的“民生”总统，要带领全体国民开启一个国民幸福时代，为此，她公布了五大国政目标，赢得了很高的国民支持率。然而上任刚满三年，政府就遭遇了来自国会在野势力和社会公众的强烈不满和反对。
在国会内，在野党新政治民主联合党要求政府立即停止近期推行的“国定版”历史教科书政策，并拒绝出席所有国会议事活动，政局一度陷入僵持。在社会上，接连爆发了几次大规模的民众抗议事件。2015年4月16日，在首尔市厅广场由近3万群众和“世越”号沉船事故遇难者家属参加的“世越”号事故一周年大型追悼会，参与者喊出了“朴槿惠下台”的口号。11月15日在首尔爆发的大规模游行示威有53个团体13万人参加(警方统计6. 8万人)，示威民众谴责政府推行国定教科书政策，认为这一政策的用心在于粉饰独裁统治、美化政府的亲日历史。12月5日，首尔再度爆发包括工人、农民、学生在内的有4万多民众118个民间团体参与的反政府游行，要求政府立即中止有关劳工和国际协定中有损劳动者和农民权益的政策，以切实保护劳动者包括农民的权益。根据盖洛普韩国(GallupKorea )的调查数据，韩国民众对朴槿惠政府的负面印象远大于正面印象。
朴槿惠政府上任以来，从原先受到民众普遍欢迎和支持的状态，逆转到政策难以得到国会支持、政府支持率下降、总统个人形象受损的地步，变化可谓显著。什么原因导致了这一逆转?本届政府形象的改变与政府政策以及社会状况有着怎样的联系?本文带着这些疑问和思考，试图从朴槿惠执政以来几个具有重大影响的事件和政策入手，探讨缘由。
二、执政能力与政治腐败
朴槿惠政府上任后，在不到两年的时间里，连续发生了两次大规模的突发事件，即“世越”号沉船事件和中东呼吸综合征(MERS )暴发。其中，“世越”号沉船事件对政府形象的影响尤为显著。“世越”号沉船事件被韩国媒体称为是自朝鲜战争以来给人们带来最大心理创伤的悲剧事件。从表面上看，“世越”号沉船事件是一起突发责任事故，与政府没有直接的关联。然而，随着对事故调查的深入，人们发现，无论是在造成事故的诱因方面，还是在沉船危机的应对过程中，政府都暴露出监管、应对能力不足以及相关制度存在漏洞的问题。对事故直接责任的追查因此也必然锁定在了政府监管、危机应对能力与责任等方面。
调查表明，这次事故的直接原因是船载集装箱倾斜及货物严重超载，对此，海运公司和船长固然难辞其咎，但这种违规、违法行为之所以能够长期存在并最终引发严重灾难，则与政府在相关安全事务上疏于监管，以及政府在一些与公共安全、公共利益密切相关领域存在官商勾结、寻租腐败、公职人员作风不正等直接相关。媒体披露的证据表明，一些政府监督机关的公务员退休后，可以获得按惯例出任海运公司要职的方便。这种事实上的权钱交易必然导致政府对海运行业监管的松懈。进一步的调查表明，除了海运界，其他领域也存在政府监管部门与企业勾结，规避监管，使企业的非法行为得不到有效监督的问题。不仅如此，一些官员积弊成习、违规行政，有些更涉嫌以公谋私、贪污腐败，甚至存在“官僚黑帮”。总理郑烘原在“致全体国民的谈话”中指出，“世越”号悲剧事件除了揭示出政府在安全体系方面存在诸多漏洞外，更暴露了政腐败、官僚黑帮等方面的严重问题。
朴槿惠上任后，曾多次表示要根除政府公职人员腐败现象，推进政治改革。然而非常讽刺的是，即便是朴槿惠本人提名的一些内阁入选以及一些与自己关系非常密切的高级官员，也不断有贪腐丑闻爆出。2015年4月，中型建筑企业“京南企业”前会长、前新国家党国会议员成完钟在首尔北部一座山上自溢身亡，留下一张写有高官姓名和行贿金额的贪腐名单，其中有8名高级别政要来自朴槿惠阵营，与总统关系密切。朴槿惠提名的第二任总理李完九，涉嫌“资源外交贪腐案”，收受巨额贿赂，不得不辞职。
世越号沉船事件所暴露出的政府监管、救援能力的不足，表面看是政府能力问题，实质与腐败问题密切相关。一方面，政府腐败难以彻底消除，导致政府管理能力降低和被削弱;另一方面，在难以彻底消除政府腐败的情况下，有效提升政府的执政能力也绝非易事。因此，尽管朴槿惠在“世越”号沉船事件后表示，自己如果在执政初期采取了强力措施消除政府腐败及其他方面的乱象，或矫正及时，惨剧就可能避免。
除以上造成的破坏性影响外，公职人员任用不当也是政府执政能力低下的另一个重要原因。在政府人事安排方面，长期存在着人才选拔过程不够公正、透明和公开的问题，公务员专业水平与职务责任、权力的不符，使相关人员不能很好地胜任与安全监督、审批管制和政府采购等领域相关的工作。而这些问题，除了普通公职人员，在政府高级别官员的任用上更为突出。自朴槿惠上任以来，本届政府共有2名总理请辞、3名总理候选人“落马”:2013年1月底，朴槿惠政府的第一位总理候选人金容俊被提名仅五天就宣布放弃总理资格，原因是其两个儿子的兵役和房地产投机等问题饱受舆论谴责。接着，郑烘原作为首任国务总理却因“世越”号沉船事故危机应对不力引咎辞职。之后，虽然朴谨惠本人表示要根除贪污腐败现象，重塑政府清廉形象，选拔能够推进政府官僚体系改革的人选为继任总理，但相继提名的大法院前大法官安大熙及《中央日报》前任总编辑文昌克二人，因财产或不当言论等问题遭民众及在野党反对，最终放弃了提名资格;2015年4月，第二任总理李完九，因涉嫌“官商贪腐案”，上任仅63天就引咎辞职。对此，民主统合党严厉批评了青瓦台人事考察体系和朴槿惠的人事任命风格。首尔大学康元泽教授在评论朴槿惠政府支持率下降时也指出，“朴槿惠有必要在执政第三年提出新的议案，选出合适内阁人选，改变氛围”。不难看出，朴槿惠所属意的部分内阁人选，在能力、社会形象或个人品德等方面，存在或多或少的瑕疵。朴槿惠对这些人的提名，除了招致本人人事任命的失败以及遭到在野党和民众的非议和指责，导致政府形象和公信力受损外，还会影响、动摇在野党和公众对朴槿惠政府其他官员的信任和信心，而这些都会对政府的执政能力产生负面影响。
除了以上腐败和人事方面的问题，韩国政府在本次“世越”号沉船事故危机应对过程中，所暴露出的诸如搜救行动迟缓、草率公布相关数字、信息披露失误不断、危机管理不力等治理能力方面的问题，也让人们看到政府在治理能力、社会管理、公共服务等方面还存在诸多制度漏洞和缺陷，如此，人们对朴槿惠政府失望和反感，以致出现大规模示威抗议活动也就不难理解了。
三、保守政治与政策取向
2014年11月5日，韩国政府法务部宣布将向宪法法院提议解散统合进步党(以下称统进党)，理由是统进党推崇朝鲜的主体思想，试图通过运动实现社会变革;政府认为其政治路线与“从北主义”一脉相承，有违韩国宪法精神，因此政府以“违宪”为由，向宪法法院提议解散涉嫌“亲朝”的统进党，并要求剥夺统进党国会议员的议员资格。12月19日，宪法法院以“统合进步党的宗旨为最终实现朝鲜式的社会主义”为由，判决该党“违背宪法规定的民主基本秩序”原则，宣布将其解散，并同时解除了5名该党国会议员的议员职务。这是韩国宪政史上首例由政府提议、经宪法法院判决解散政党的案例。此一事件引发了社会的广泛争议。
宪法法院的最终判决宣布后，大批支持者和反对者来到宪法法院附近示威，有部分退役的保守派人士挥舞国旗拍手称快，但也有统合进步党的支持势力抗议宪法法院的判决。政府则出动了约1000名防暴警察维持治安。社会舆论和媒体对该事件的看法也不尽一致:《京乡新闻》指出，政府解散统合进步党的理由并不充分，有“滥用权力之嫌”;《韩国日报》社论认为，政府提出解散在野党会进一步催化社会分化;《朝鲜日报》发表社论称，统合进步党推崇朝鲜主体思想，试图以武力暴动方式颠覆韩国以移植朝鲜式体制，有违宪之嫌，因此政府提出解散建议有其合理性，违宪裁决对所有政党、政治势力具有警示作用，可以使任何政党、政治势力的活动保持在宪法范围内。
这一事件除导致社会舆论撕裂外，更引发韩国众多政治家和学者的担忧。就在政府法务部向宪法法院提交解散政党提议时，“必须立即撤回解散统合进步党的审判请求，守护民主主义”的组织—“千人时局”发表宣言指出，朴槿惠政府将统合进步党党纲中的“进步民主主义”与“劳动者将成为主人的世界”的表达视为违反民主基本秩序，将其与内乱阴谋罪相联系，并以此为名向宪法法院提出解散政党的请求，是政府对政党的宪法价值和作为国家主权所有者的国民的选择权力的践踏和否定，使得韩国国民用鲜血和汗水争取来的民主“正遭遇悲惨的倒退”。宣言呼吁，韩国民主化历经4"19运动、5"18民主抗争运动和6月抗争，充满艰辛和磨难，民主成果来之不易，绝不能再倒退回“一人铁拳统治”的旧时代，并表示，我们今天坚决阻止政府强行解散统合进步党，目的不在于支持或者反对某一特定政党，而是要守护来之不易的民主环境，守护市民团体的政治权利。宣言要求，为防止历史的倒退，维护民主精神，朴槿惠政府应立即撤回解散统合进步党的请求，重新承认、尊重各个政党、政治势力之间的差异和多元化;朴槿惠政府如果一味镇压批判势力，执意倒退回韩国独裁统治、公安统治的历史旧时代的话，必将受到国民强烈而坚决的抵抗。这一宣言的发表，使以解散统合进步党为导火索的韩国社会的政治对立进一步加剧。
朴槿惠政府解散统合进步党的决策尽管是以维护宪法原则为理由的，但也凸显了朴槿惠政府自身的保守色彩及保守倾向。
朴槿惠政府的保守色彩有着多方面的原因。首先，朴槿惠本人就是一个与韩国保守政治力量有着密切联系的政治家。作为前总统朴正熙的长女，朴正熙对朴槿惠的政治倾向自然会有深刻的影响。这种影响不时地反映、表现在朴槿惠本人的政治倾向和政策纲领中。2015年9月，朴槿惠在联合国会议上积极推介20世纪70年代韩国新村运动的成功经验，使不少韩国民众感到朴槿惠在政治上正在“回到”朴正熙路线。其次，朴槿惠的保守倾向在政府的内阁人事任命方面也得到了一定的印证。朴槿惠以与自己的政治倾向高度一致的标准选择内阁组成人员的倾向明显。2013年朴懂惠政府上任伊始，即提出了一份11位内阁组成人员的候选人名单，其中6人是总统竞选交接委员会或朴槿惠竞选阵营的“内部人士”;在后来实际组成的内阁中，朴瑾惠本人的亲信多达9名;现任内阁18个部的部长多数来自亲朴模惠阵营。在朴槿惠任用的人士中，朴槿惠最信任、委以重任的都是一些保守色彩明显的人，如前总理李完九、现总理黄教安、现任主管经济的副总理崔灵焕、主管教育的副总理黄佑吕，及包括国家安保室长、李明博政府时期曾担任国防部部长、以对朝鲜问题持异常严厉态度而闻名、曾掀起过“金宽镇效应”的金宽镇在内的大部分部长。这些具有明显保守倾向的人对朴模惠政府的政策与执行有着重要的影响。不难看到，朴槿惠上任以来做出的一些在很多韩国民众看来有击穿民主制度底线嫌疑的决定，不能不说多来自其本人及其核心团队的立场和态度，来自其内在包含的倾向性和价值观。因此，在越来越开放、成熟的韩国社会，这些凸显了保守色彩的政治和政策主张，无疑不会受到公众，尤其是那些具有改革倾向、要求改革政治和社会的年轻人的欢迎，朴槿惠本人及其政府与韩国主流民意，无论是在实际的政策认知还是心理和情感的认同方面，不仅存在明显的差距，有些方面甚至是尖锐对立的。
朴槿惠政府的保守色彩及其政策主张激化了左翼阵营进一步对社会平等、公平正义的诉求和抗争。长期致力于改善工人经济地位，争取工人政治参与权利的韩国民主劳动组织总联盟(民主劳总，Korean confederation of Trade Union) 2014年10月25日为争取临时派遣工的权益，曾组织过5000人的大规模反政府示威。他们提出了包括实现就业的性别平等、在公共部门停止对正规就业的压缩、取缔企业外包安全岗位、保障基本生活工资、取消长期临时工的就业政策、反对公共部门缩减编制和支出、反对政府推行私有化等方面的政治诉求。2015年11月14日，首尔再次爆发7年来最严重的一次反政府示威，示威的主要推动力量依旧是民主劳总。民众担心朴槿惠政府推行的新劳工政策会导致企业更轻松地裁员，12月5日再次进行了“第二次民众总崛起”反政府示威，民主劳总发言人朴成植强烈批评朴槿惠政府的劳动政策，工人、农民及学生等4万多名民众参加此次示威，强烈要求政府进行劳工政策改革。左翼劳工组织的反政府示威诉求透露出韩国左翼势力在进一步推进民主化阶段关于平等的诉求。连续发生的反政府游行示威进一步映射出韩国社会的两极化趋势加剧的问题。而所有这些左翼力量的政治抗议事实上并没有得到朴槿惠政府的有效回应。可以预见，朴槿惠政府对左翼势力的敌视会进一步加深韩国社会的裂痕;在左翼势力发展的情况下，朴槿惠政府的处境可能会变得更加艰难。
四、竞选承诺不兑现
朴槿惠竞选总统时，提出了一系列竞选承诺，表示上任后将致力于政治改革、经济民主化、加强福利国家的建设，进行政党制度和地方选举改革。但就任以后，落实承诺的情况并不理想，对此，以“经实联”为首的民间组织以及在野党民主党均指责朴槿惠兑现选举承诺的诚意不足，政策兑现的实情，要么裹足不前，要么推迟执行，有的甚至是倒退。在野党组织了“拯救公约承诺委员会”，将朴槿惠政府必须兑现的政策内容逐一挑选出来，在国会审议法案和预算案时进行讨论。于是，有关朴槿惠政府是否有足够诚意和能力兑现竞选承诺的问题，成为韩国人关注的焦点。
在能否兑现竞选纲领的争议中，影响较大的是有关党内推荐制度的存废问题。在总统大选的竞选纲领中，朴槿惠表示，当选后将废除地方公职选举中地方议员和地方行政首长的党内推荐制度，以杜绝政党内部垄断、滥用公荐权的现象，将选举权归还国民。这一主张呼应了长期以来韩国社会普遍希望废除党内推荐制度的诉求，对朴槿惠的胜选不无助益。
韩国的党内推荐制度首次应用于2006年的5 "31地方选举。自党内推荐制度实行以来，主张废除党内推荐制度的呼声一直没停止过。持这一观点的人认为，政党推荐会引发选举腐败，破坏地方自治。一方面，党内推荐制度助推了以政党而非候选人为核心的投票倾向，影响选民的投票和选择;另一方面，党内自上而下的推荐方式，违反了民主选举的自下而上原则，助长强势政党操控选举过程，损害合理政治生态的形成;与此同时，党内推荐制度还恶化了政党间的竞争。特别是在地域主义色彩强的地方，候选人、政党为确保当选，进行选举交易，破坏政治秩序，政治家对政党、对政党大佬的投机与依附，使得那些没有党派背景的政治家难以胜出。这些根据政党领袖的个人好恶选拔干部及相关的任人唯亲、贿选、暗箱操作等问题的存在，使民意进一步弱化、模糊，旨在公平推荐的党内推荐制度，事实上已名存实亡。
与以上批评意见不同，支持观点认为，由于党内推荐制度的存废涉及诸多有关政党政治功能的实现、党内民主的运行、地方自治的恢复、选民选举权的保障等复杂而重要的政治议题，并非简单废除就能解决实际问题。从宪法视角看，政党参与地方选举符合宪法精神，政党参与地方选举，本身就在践行代议民主主义。从政党政治的视角看，政党承担着整合民意与社会舆论的功能—发掘、培养、推荐并输送政治新人，有助于选民了解候选人，进行明智投票;如果没有政党公推，政治社会成本将会大增。从地方自治的视角看，通过政党公推形成地方议会，不但有助于强化地方政府权力、激发地方政府活力，还可以监督、制约地方行政。
也就是说，过分限制政党在选举中的作用，不但会阻碍选民有效识别、选择自己中意的候选人，更会导致选民失去投票能力和兴趣，甚至弃权投票。因此，废除党内推荐制，强制将政党排除在选举之外，不但不利于政党功能的发挥，更会抑制地方自治的有效发展。此外，党内推荐制度还能够确保并提高女性及其他相对弱势政治力量的政治参与水平，是培育社会民主意识的教育基地，应当予以保留。至于地方选举中的地域主义、选举腐败等消极、负面现象的出现，虽然与党内推荐制度也有着密切联系，但这些问题更是与韩国政治的发展阶段、政党发展水平、国民政治参与能力、政治家的思维惯性等因素掺杂共存的系统性问题，将其简单地归因于政党推荐制度本身不仅有失公允，更不能真正解决问题。
正是这样一个高度复杂的问题使朴槿惠政府陷入进退维谷的困境。废与不废，对决策者朴槿惠来说，都必将承受巨大的政治风险。从实际执行的角度看，由于缺乏实现的条件和各方的共识基础，政府即便宣布废除，该政策也难以得到有效落实，同样会招致基于反对立场的批评。换句话说，该制度无论是废除还是保留，都会招致各方的指责和垢病。在这个问题上，政府陷入被动是难以避免的。
事实上，对政治家而言，竞选纲领的提出与真正落实往往是两回事。作为一种选举策略，候选人提出竞选纲领的目的在于赢得民众的支持，因此多少会带有民粹主义色彩。而在赢得选举之后，一方面很多政治家不再认为落实竞选纲领是首要任务;另一方面，面对不断变化发展的社会，即便政治家真想百分之百地兑现纲领承诺的内容，其实也是不现实的。有资料表明，韩国历届总统的竞选公约兑现率均不超过30% 从这个角度看，朴槿惠没有全部落实竞选承诺并非罕见。但由于社会公众依旧把竞选纲领的落实与执行情况当作评判政治家及其团队内政、外交执政能力的主要依据，因此，新政府上台执政的最初一两年，往往会围绕竞选纲领的履行与落实引发政治、社会争议。对朴模惠而言，上任之初，民众对其寄予厚望，而在其长期没有兑现竞选承诺之后，期望就变成了普遍的失望和不满，引发了对朴槿惠政府的批评和指责。
同时，虽然百分之百地兑现竞选承诺的情况极为罕见，但对于政治家来说，竞选诺言不兑现必然会影响其形象，对一贯以信守承诺著称的朴横惠而言，情况尤其如此。重要的是，在野党还会据此对其发起攻击，公众则会感到受到愚弄，进而对政府丧失信任。现在看来，朴槿惠将这样一个高度复杂、牵涉面大的争议问题作为重要的政策列人竞选纲领，显然有些作茧自缚。五结论朴槿惠上任以来无论是在执政能力、政策执行，还是在落实政治承诺等方面都面临诸多难题和挑战。在造成社会、公众对政府不满的因素方面，既有朴槿惠本人及其政府自身的原因，也有韩国政党政治、民主政治复杂性的原因。从管理层面看，无论是在政府能力，还是政府管理方面，都还存在一些有待解决的问题，必须进一步提高政府能力，消除官商勾结、腐败现象，完善用人制度等。从政治立场和价值观层面看，朴槿惠及其政府的保守色彩，所采取的一些政策和主张，显现出其与韩国以前的政府的政治遗产之间的联系，旧政治回归与韩国社会、公众尤其是年轻一代的普遍认知和情感是存在相当的距离和鸿沟的。从政党政治、政治生活复杂性的角度看，由于政治多元力量的存在，政府的任何一个政策、主张，都会遇到各种各样的批评和反对，朴槿惠政府也不例外。在这种情况下，政局能够维持基本稳定，在很大程度上也反映出韩国民主政治的相对成熟。政治与社会的复杂性要求政府不能仅满足于议题的设定，而应将真正解决问题置于更重要的位置。对朴模惠而言，今后要想避免政府的政策失败，就必须拿出真正能够说服、平衡各种意见、争议，真正解决问题，使社会、公众走出困境的具体方案和有效措施，而非一般性的政策主张、愿景。韩国经济正处于艰难的调整期，国内问题复杂，还有不稳定、不确定的南北关系，对于朴横惠来说，未来两年所面临的执政困难不会比前两年少，需要进一步提升执政能力，推出并实施更为深思熟虑的政策措施，以缓解政治和社会矛盾与压力，改善自身执政形象。
注释：略
注：本文是教育部哲学社会科学研究后期资助项目;山东大学韩国研究跨学科协同创新平台项目阶段性成果。
