杜特尔特(Ｒodrigo Duterte)于2016年6月30日就任新一届菲律宾总统之后 开始调整对华政策。其实施手段和政策目标明显不同于阿基诺三世政府的强硬对华外交、加强菲美军事同盟等。这一政策调整有其特定的外交和国内政治、经济背景及明显的实用主义迹象和个人特质 对南海争端以及整个亚太地区战略格局都将产生深远影响。
与阿基诺三世不同，杜特尔特的对华政策基调转向和缓、友好，主要内容是在政治上以对话方式和平解决南海争端，在美国、日本、澳大利亚、越南、马来西亚、台湾等国家或地区参与的多边谈判失败的情况下，与中国进行双边谈判;在经济上提升与中国的合作关系，借助中国的投资建设铁路等基础设施工程;在军事上提高国防的独立性，降低对美国的依赖。其目标是促成南海争端的和平解决，在此基础上大力发展经济，解决困扰菲律宾国内政治稳定的南部叛军问题。因而，杜特尔特对华政策具有下列鲜明特点。
一是务实性。杜特尔特改变前任总统的强硬对华政策，采取温和的对华立场，主要体现在以和平方式处理南海争端及修补中菲政治、经济关系的意愿和行动上。杜特尔特在竞选期间曾发表过“会让菲律宾海军带我到最近的争端岛屿插上菲律宾国旗”的言论，但其当选后在多个不同场合都表达了希望与中国协商对话解决争端的意愿。杜特尔特提名的外交部长亚赛(Yasay)表示，“不认为除了对话以外还有其他解决争端的方式”。杜特尔特本人则提出“搁置争议，共同开发”的建议。大选当天接受采访时，杜特尔特称:“我会告诉中国，不要在这里提出任何的主权声索，那么我也不再坚持主权要求。”他提出，中国应该尊重菲律宾在其专属经济区的权益;两国在勘探开发海上油气资源时应该共同合作，“如果我们想共同开发，我相信能共享合作，”在南海寻求共识 比制造冲突和争端更为重要。面对国际仲裁庭的“裁决”，杜特尔特政府倾向于与中国协商而不是强力推行制裁，称执行“南海仲裁”决定或引发第三次世界大战。杜特尔特希望能将中菲在南海问题上的争端与其他领域的合作关系区分开，多次表示南海及黄岩岛问题“不是大问题”，还强调中国的军力远超菲律宾，他“不会将菲律宾人的生命浪费在对抗中国上”。因此，在菲律宾对外关系上，杜特尔特就任后迈出的第一步就是重启中菲政治对话，修补经济关系。中国驻菲大使赵建华是杜特尔特当选后首先会见的三国大使之一。10月18日，杜特尔特带着庞大的500人访问团对中国进行正式国事访问，在会见习主席时表示，“菲方致力于积极发展两国关系，加强同中方合作，这将造福两国人民”，并希望亚洲基础设施投资银行在菲经济发展中发挥更大作用 菲方愿推动中国—东盟关系更好发展，密切在国际地区事务中协调合作。杜特尔特屡屡向中国政府发出友好的信号，希望能够重新赶上中国发展的快车。
二是独立性。杜特尔特降低了菲律宾对华政策中美国因素的影响度，这主要体现在南海争端问题上。他强调要独立地解决南海争端，“不赞成菲律宾加入美国在争端水域的巡航行动提议”，并表示只会派民用海岸警卫队船只保护菲律宾与中国有争端的200海里专属经济区，提出为了国家的长期安全，不会过度依赖美菲军事同盟。这表明 在南海争端中，菲律宾将不再如过去那样盲从美国。杜特尔特还试图取消与美国的联合军事演习，但在军方的坚持下保留了美菲三大军事演习之一———聚焦于人道及民事的“肩并肩”演习，以往年年都举行的海上备战暨训练联合演习“卡拉特”和海上两栖登陆演习“菲布莱克斯”将会停止。特朗普当选美国新总统之后，杜特尔特虽然发去贺电 但明确表示，菲律宾不会背信弃义，美总统大选结果不会改变他决定与中国建立更紧密关系的决定。他同时表示，美国是菲律宾的伙伴和盟友，他会尊重与美国的防务协议，但仍希望在他任内外国军队能离开菲律宾。杜特尔特自称是一位“左倾”的总统，并在内阁部长职位中提名了几位菲共的成员。这样的言行本非美国所好，他还直言“如果美国的提议比不上中方的，就将接受中国的条件”。杜特尔特在努力地表现出与前任亲美政府的不同。
三是大国平衡性。菲律宾对华立场转向温和、友好并不意味着放弃菲美同盟，而是回归大多数东南亚国家的主流政策选择，同时与中、美保持紧密关系。12月2日，杜特尔特与特朗普通电话，特朗普邀请杜特尔特2017年访美，而杜特尔特邀请特朗普出席明年在菲律宾举行的东盟峰会。这次通话说明早前因杜特尔特对奥巴马出言不逊而受损的菲美盟友关系正在改善。杜特尔特知道，健康、有活力的美菲关系更会吸引中国的注意、合作之愿及经济资源自的扩展。菲律宾和平、暴力与恐怖主义研究所情报与国家安全研究中心主任班乐义(Banlaoi)称:“最后的可能是，杜特尔特将采取一种对冲的战略，即加强与美国安全联盟的同时提升与中国的经济、政治合作。”菲律宾德拉萨大学副教授海德林(Heydarian)认为，杜特尔特很可能采取一种更加务实和建设性的外交政策，“类似于拉莫斯政府和阿罗约政府，杜特尔特政府可能对中、美采取一种等距离的平衡战略，从议题和菲律宾的国家利益出发同时与两大国合作”。杜特尔特释放出对华友好的信号，但表示会继续保持与美国的同盟关系，在南海问题上不太可能完全放弃所谓“南海仲裁案”的判决。杜特尔特在访华之后马上访日，希望在经济上得到日本的支持 含有浓厚的大国平衡意味。
中菲关系自黄岩岛对峙事件爆发以来不断恶化。2014年阿基诺三世政府与美国签署允许美军使用菲律宾军事基地及部队轮流驻防的加强防务合作协议(EDCA)。在美国政府的支持下，阿基诺三世政府力推南海争端扩大化、国际化，拒绝双边对话和共同开发，并促成国际仲裁庭的仲裁案，充当美国“重返亚太”的支点。故此，中菲之间的政治关系降到冰点，经贸关系和民间往来都受到严重影响。杜特尔特政府的对华政策调整是基于前届政府对华政策陷入僵局、国内政治经济亟待稳定发展的境况，同时缘于杜特尔特个人经历和务实的外交理念。
第一，阿基诺三世的对华政策走入僵局。阿基诺三世推行强硬对华政策，在南海争端上加强美菲同盟，与其他主权声索国家“抱团”紧逼中国，把菲律宾推向东南亚联美制中国家的最前线，给菲律宾的国家利益带来负面影响。2012年以来 中国国家主席习近平与阿基诺三世未举行过首脑会谈，这在菲律宾历届政府中是罕见的。南海争端的国际化导致中国对菲投资额和旅游人数经历了几年的负增长，菲律宾的经济社会发展因此遭遇重大损失。中国在南海问题上并没有因为阿基诺三世的强硬而改变立场，而是始终坚持通过双边对话解决争端、反对他国的介入，要求菲律宾总统撤回诉讼并声称不会承认处理结果，并表明长此以往双边关系将难以取得突破性的进展。与此同时，中国积极与南海争端相关国家保持对话，2016年以来多次与南海周边国家进行高效沟通 外交部长王毅4月连访文莱、柬埔寨和老挝三国并争取其对中国立场的支持。2016年6月27日，菲律宾推动的“南海仲裁案”判决结果即将出炉之时，中国国务委员杨洁篪访问越南，重申数项围绕南海问题达成的双边共识，相互承诺管控好分歧同时促进各谈判机制取得实质性进展，并且签署《越南海警司令部与中国海警局合作备忘录》，同意努力避免未来海上发生冲突。目前，中国与东盟10国外交官正加紧就“南海行为准则”进行磋商谈判，各方承诺将尽早落实“早期收获”相关成果，加快制定“中国和东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台”指导方针。这些友好协商给了菲律宾政府很大压力，菲国内有识之士意识到与中国对抗并不符合菲的国家利益。
第二，杜特尔特的对华政策调整是国内政局稳定和经济发展的需要。多年的地方治理经验，使杜特尔特把执政改革的重心放在内政上 他当选后很快即在各种场合陆续透露了其政改方向和主要内容:恢复已废除多年的死刑;实行联邦制改革 推进棉兰老地区的和平;严惩犯罪分子 打击贪腐，尤其严惩菲律宾警察涉毒行为 并给出了整治贪腐犯罪的6个月之约;实行计划生育，推行三胎政策;兴建一条全国铁路;打击电信和能源垄断，等等。上述每一条政改举措都是“大动作”和“大投入”，也意味着新政府将在诸多领域面临国内反对力量或者既得利益群体的挑战 同时需要大量外部投资。作为天主教国家，新政府在推行恢复死刑和计划生育改革时都将引起天主教会和信教民众的强烈反对，甚至会形成全国性抗议浪潮。而打击垄断和贪腐则必将牵涉到统治体系的核心，让不法官商受到威胁，如若没有掌控强大的军队、警察和监察系统以及和平稳定的周边环境，来自统治集团内部的反对将会直接挑战杜特尔特的执政地位。另外，当前菲经济仍然存在诸多问题。据报道，经济加速增长未能缓解贫困问题，2015年贫困率仅从2012年的27．9%降至26．3%;同时尽管失业率从2011年的7%降至6．3%，仍有数百万劳动者由于没有工作机会不得不远赴海外打工。菲外资政策的低开放度是经济增长与解决贫困不同步的主要原因之一。菲对电信、交通、公共电力设施、农林渔业、建筑业、广告业、私人广播以及不动产等行业的外资占比加以限制，成为“外资限制指数”最高的国家之一。杜特尔特当选后明确提出将进一步放宽投资，“确保菲律宾对外国直接投资的吸引力，解决宪法和法律中的限制性经济条款，提升在菲国营商的竞争力”。杜特尔特的“引进来”政策与中国现阶段大力推行中小企业“走出去”的战略以及在“一带一路”沿线地区投资基础设施建设、推动地区经贸科技文化合作战略具有较强的吻合性。
第三，化解以致消除菲律宾境内恐怖主义和分裂主义威胁的需要稳定的外交环境。菲律宾面临全球恐怖主义渗透的威胁，更存在以棉兰老岛地区为大本营的叛军活动，安全形势异常严峻。菲律宾南部的主要恐怖主义与分离主义势力有成立于1968年的摩洛民族解放阵线(MNLF)、1978年的摩洛伊斯兰解放阵线(MILF)和1991年的阿布沙耶夫武装(ASG)。其中，摩洛伊斯兰解放阵线与阿布沙耶夫武装先后宣布支持和效忠“伊斯兰国”(ISIL)，仍然声称要为独立抗争到底。杜特尔特曾说要在任内瓦解恐怖组织阿布沙耶夫武装，但上台之际，南部恐怖分子就通过宣传影片号召穆斯林进行“圣战”，新恐怖主义组织也在其他地区不断制造恐怖事件，目标直指杜特尔特。如在11月29日，总统府卫队车队在南拉瑙省马拉维市，遭到效忠于ISIL的毛特组织(MauteGroup)的炸弹袭击，造成9名军警人员受伤。同时，作为独立以来来自南部棉兰老岛的首位总统，特殊的从政背景使杜特尔特在施政中更关注家乡的经济和社会发展状况。他指出，“菲律宾的当务之急是解决内部的菲律宾叛军暴乱问题，然后就可以大举开发旅游和投资。”棉兰老地区一直是菲的穆斯林聚居区，也是菲经济最落后的地区，杜特尔特会将更多的内政政策向南部倾斜，以缩小区域间的发展差距。其中，在南部等欠发达地区放宽外资限制、吸引中国投资基础设施建设，应是杜特尔特的第一选择。可见，无论是为了消灭恐怖主义和分裂主义的威胁，还是发展当地的经济，菲都需要营造和平、稳定的外部环境。值得注意的是，杜特尔特认为，一边倒地站在美国一边无益于解决极端主义势力问题，甚至可能加剧国际伊斯兰恐怖组织对菲南部的渗透，使菲成为恐怖组织报复的目标。
第四，杜特尔特对华政策的调整与其本人经历和实用主义的执政理念分不开。杜特尔特是土生土长的菲律宾南部政治家，与美国没有密切的私交，在个人经历与情感上对于美国没有明显的倾向和依赖性。此前菲律宾领导人及其背后的家族政治普遍与美国关系紧密，如20世纪70年代面对时任总统马科斯的政治打压，阿基诺三世随家人逃亡美国，这段经历对阿基诺三世的“亲美”政策有着重要影响。另外，美国中情局将一名涉嫌参与2002年达沃市一宗爆炸案的美国籍嫌犯私自带回美国，使杜特尔特对美感到失望，认为美国的举动是对他的一种侮辱。此后，杜特尔特拒绝在达沃市会见美国外交官，拒绝美军使用旧达沃国际机场。就从政实践而言，杜特尔特过去25年一直担任菲南部棉兰老岛最大城市达沃市市长，累积了丰富的治理经验，其管理模式也以打击犯罪的“铁腕手段”著称。注重实效的“铁腕统治”使其治下的达沃市长期成为全国最安全的城市。因此，过去的治理经验让他更加注重国家内政外交的实际效益。杜特尔特提交的内阁成员名单中，兼有左、右派的势力，说明意识形态不会受到过分重视。这在很大程度上预示着杜特尔特不会在中菲经贸关系严重受损的情况下继续将南海态势紧张化。在对美国的态度上，杜特尔特一直保持谨慎的态度，对于在南海与中国发生冲突时美国是否能够提供积极的支持持怀疑态度。
从长远看，杜特尔特的对华政策还可能进一步调整，但其发展对华友好关系、实行独立自主和大国平衡的外交方针已经确定。这一政策调整对菲中关系、南海争端局势以及亚太地区战略格局都将产生重大影响。第一，它有利于中菲关系的健康发展，有利于中国“一带一路”战略的实施，有利于南海区域的和平稳定。自实施“一带一路”倡议以来，中国积极与海上丝绸之路沿线的东南亚国家签署协议，促进双边关系发展，其中与缅甸的基础设施合作涉及电力、交通等领域;与马来西亚在两国皆建有政府间合作的工业园区;与泰国围绕基础设施建设、经贸投资方面的合作也在稳步推进，铁路合作是重点领域。2012年中菲关系急剧恶化，两国没有签署“一带一路”的合作项目。2016年初中国表示，只要中菲关系回归正常轨道，中国的进出口贸易、投资和基础设施建设都将使菲律宾获益。杜特尔特执政后，菲将有望加入中国的“一带一路”合作项目，利用亚投行在基础设施援建上的作用，开发菲的矿产、农业、渔业资源，吸引中国的资金与技术，增强菲高铁、海港和机场等的建设能力。双方推进“一带一路”的合作，尤其是在争端海域的项目建设，将有助于进一步减弱南海争端对中菲关系的破坏性影响。
第二，它将在一定程度上削弱美国在南海地区的消极影响。菲律宾是美“重返亚太”战略的重要支点，杜特尔特的获胜引起了奥巴马政府的高度重视，还未及菲官方正式宣布当选者名单，美国就于2016年5月12日向杜特尔特发去了祝贺。这是美国少有地在当选人还未取得官方公布时就发去祝贺，并表明期待深化美菲关系。5月17日，美国总统奥巴马还在电话中向杜特尔特表达祝贺，并强调了双方在民主、人权、法治、经济社会发展等问题上的共同价值。事实上，杜特尔特在过去的执政经历中，为了整治犯罪维护社会治安而采用“死亡纵队”对犯罪分子的无情枪杀，一直遭致国内外人权组织的抗议。他并非美国偏好的人选，但奥巴马政府几乎在第一时间认可其当选总统、放下对其人权问题和威权倾向的指责 正说明担忧杜特尔特将会倒向中国一边，希望抢先拉拢菲律宾新政府。但是，杜特尔特当选后发表的一系列言论都预示其要扭转前任总统强硬的对华政策，这将不利于美国“重返亚太”、在西太平洋继续制衡中国的战略，甚至有可能导致奥巴马政府“重返亚太”战略的破产。特朗普当选美国新任总统之后，不管“重返亚太”战略是否继续，菲律宾都不再可能成为美制衡中国的战略支点，美在南海地区的影响力势必会削弱。
第三，它有可能软化东盟在南海争端问题上的一致立场，有利于在处理南海问题时实施中国与东盟共同确定的“双轨”思路，有利于中国在南海维护自身的合理利益。2017年菲律宾将担任东盟主席国，其对华政策将影响东盟的决定。过去四年，阿基诺三世领导下的菲律宾一直是东盟中在南海问题上对华最为强硬的国家，菲拒绝双边对话、拒绝共同开发，在很大程度上带动东盟一些国家站在“坚持国际规则”的共同立场上，使得中国倡导的《南海各方行为准则》的磋商谈判过程艰难而漫长。东盟中一些国家一直以来希望与中国在地区的、多边的框架下解决南海争端，极力避免南海争端国与中国进行双边对话，试图保持东盟的一致立场，以“抱团”的方式防止被“大国分化”而使国家利益受到侵犯。目前，经过外交沟通和磋商，老挝、文莱都提出支持通过双边谈判解决南海争端，柬埔寨领导人洪森更是在南海问题仲裁结果出炉前公开表示不会支持菲律宾单方面所提“南海仲裁案”的结果，呼吁通过双边谈判解决分歧，东盟阵营铁板一块的僵硬立场已然出现缝隙。但是 上述三国毕竟是地区小国，难以动摇越南、马来西亚等国的立场。杜特尔特对华政策的调整或让东盟重新回到解决南海争端的“双轨”思路上，让中国有机会在南海争端问题上维护自身的合理权益，以实现中国与有关国家的共赢。事实上，自杜特尔特访华之后，10月31日马来西亚总理纳吉布开始为期7天的第三次访华之旅，加上之前的越南总理阮春福访华，三国领导人相继访华成为中国与东盟关系继续改善、南海争端问题进一步缓和的新动向。
当然，还要警惕另一种可能的后果，那就是杜特尔特对华政策的调整或将提升美国对南海事务的直接介入程度，从“幕后导演”变身“前台演员”。杜特尔特对华友好政策，使得菲律宾获得了实实在在的好处，杜访华期间两国在经贸、投资、农业、旅游、禁毒、基础设施建设等领域签署了13个双边合作文件。两国在南海地区开始和平相处，中国政府允许菲渔民重返黄岩岛捕鱼，12月2日还在黄岩岛海域成功营救两名落水的菲渔民。中菲友好关系的发展使得马来西亚、越南等与中国在南海有主权争端的国家更不愿意作为美在亚太地区的支点、充当美制衡中国的工具，即使是新加坡也因为试图拉拢美国而受到中国的严厉告诫。因此，当前美国在东南亚的战略支点难以存在的情况下，有可能重新寻找新的战略支点，比如台湾地区，特朗普接台湾地区领导人蔡英文的电话就是一个征兆。另外，美国有可能直接提高美国对南海事务的直接介入程度。之前就有过这样的苗头，2015年10月27日美国“拉森”号军舰未经允许进入南沙群岛渚碧礁12海里;2016年1月美国海军“柯蒂斯·威尔伯”号导弹驱逐舰以“航行自由”为名进入中国西沙群岛中建岛周围12海里以内，10月21日美国海军“迪凯特”号导弹驱逐舰进入了中建岛和永兴岛附近海域。虽然特朗普上台后美国的亚太政策还不明了，但美国阻止中国拓展海上权益的意图不会改变，在南海及周边加强军事部署的做法不会改变，提升对南海事务介入程度的势头不会改变。实际上，美国的这些举措必然将自身置于两难境地，若与中国硬碰硬则给了中国在南海出兵、维护领土主权的借口，直接与中国对抗或将给中美关系带来更大的损害;若不展示强硬态度则无法向其亚洲盟友们交代，有损其在亚太地区的声望。
注释：略
