转移支付有很多是是非非。一方面，中央政府将大量收入作为转移支付资金发放给地方政府。另一方面，转移支付的争议很大，甚至有大量的资金使用方批评中央政府过度集权导致地方一些乱象。在笔者数年前的调研中，福建一位县委书记就直言不讳的说，“我要是酱油，你给的是盐巴”。虽然这资金可以凑合着用，现实中造成很多浪费（他当时指是一项教育转移支付要求用于改善学校的基础设施建设，而该县的学校基础设施建设相当成熟，他们需要的是更多优秀的教师）。
《中国农民调查》一书认为，分税制改革造成了地方财政上的虚弱，因此，许多地方公共开支都摊派到农民头上，这与农民、农村问题密切相关。而分税制主推者朱镕基2011年到清华大学参加百年校庆时对一些负面说法进行反驳。他认为，中央财政收入虽然多，但实际留在中央政府层面不足两成（而分税制前此比例更高一些）。因此，大部分钱只不过经过中央政府之手，最终返还给地方政府了。因此，责怪1994年分税制是没有根据的。不过，他同时承认，分税制中“返还支付的方式”是有缺陷的。
财政转移支付应该去了资金提供方要求使用的地方。不见得！不论是中国还是其他国家，政府间关系中最难以解决的就是资金挪用的问题。笔者和合作者的研究发现，如果一个省越依赖中央政府的转移支付，这个省越少将经费拨给真正的资金使用者（比如地市县政府）。从中国政府间关系的正式制度来看，中央政府对基层政府的转移支付是透过一层层政府转交的形式交到使用方手上。比如乡村的图书馆建设，中央政府并不是直接将钱拨付到每个村庄，而是透过省级政府、市级政府（有些地方实施了财政意义上的省管县，市级层面有可能会跳过）、县级政府、乡级政府，然后才会到达村庄。在这过程中，省级地方政府越穷，越依赖中央政府来帮助其提高财政能力，越有可能将资金留在省级政府（Alfred M. Wu, Wen Wang, Determinants of Expenditure Decentralization: Evidence from China，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2407689）。我们也发现越穷的地区，省级政府吃财政饭的人相对多一些。因此，这也可以解释为何近年来甘肃、宁夏等西部地区省级政府招考公务员或者事业单位人员的火爆程度不亚于东部地区。
许多人纳闷，转移支付分两类，一类是一般性转移支付，这类转移支付基于各种客观的数据（比如财政收支缺口、人口、地区面积等）而分配，使用起来有规有矩，应该难以挪作他用的。而另一类是专项转移支付，专项转移支付一般是实现一些部委的政策目标，同时也是专款专用，因此也难以被挪作他用。现实中为何会有转移支付没有发挥实效的问题呢？
我们需要细致的研究中国的转移支付的特点方能回答上述问题。中国官方界定的转移支付分类与国际上通行的做法有相当大的差别。按国际上的公共财政学的分类，转移支付主要分两大类：一是有条件转移支付（Conditional grants），此类转移支付提供方要求资金使用方按照事先设定的条件进行操作。比如高层级政府为了提高小学生的数学成绩而引入一项特别的资助，地方政府只有保证将资金使用在此领域才可以申请并获得此资金，而一旦违反资金用途的规定，轻则收回资金，重则会有其他惩罚机制。有条件转移支付又分为两类，一类是要求资金使用方提供配对资金，也就是在高层级政府支付一部资金时，使用方也要按照一定比例投入资金（比如50：50），其目的是促使资金使用方会谨慎使用此经费。另一类转移支付不需要资金使用方提供配对资金，资金使用方只要按照规定使用该项资金即可。比如高层级政府给地方政府拨出一笔资金要求改进数学教育，地方教育主管机构只要将资金使用在数学教育上，就算达到目标。
作为一项再分配的政策工具，有条件转移支付是次优安排。虽然有条件转移支付实现了高层级政府的施政意见，不过不尊重地方政府对地方事务的自治。按照财政分权的思路，地方政府容易收集当地民众公共服务偏好的信息；而公共服务的轻重缓急由高层级政府来做主，越俎代庖，伤害地方积极性。若干年前，当笔者在美国佛罗里达一乐园偶遇一退休小学教师。她说现在美国的基础教育做得不好，原因之一在于美国的联邦政府花了太多钱进行转移支付，在教育上本应该是地方学区自行决定各项事务，现在基础教育的某些领域却是全国“一盘棋”，损害了当地特色（笔者没有研究美国的教育转移支付及其效果，因此实际情况未知）。这些评论类似于本文开头县委书记的说法，当地政府要是“酱油”，而中央政府给的是“盐巴”。有条件转移支付还造成分散化的问题，影响公共服务的效率。许多高层级政府希望自己是有为政府，因此各部委推出各种规模很小的转移支付项目来达到自己的施政目标；与此同时，资金使用方疲于奔命，拒绝申请或者接受此资金可能受当地百姓责备，而获取资金又不知如何使用，使用后也不见得产生很好的政策效果。美国和中国均有类似的问题。岳经纶和温卓毅一项关于农村义务教育专项资金使用情况的调查就认为，地方政府“要也苦，不要也苦”。而专项资金的分配是“一边嗷嗷待哺，一边无谓投入”。
转移支付的另一大类是无条件转移支付。有时人们也将无条件转移支付视为政府间收入分享的一部分。比如给地方学区的教育转移支付，只要教育主管部门将资金花在教育上，这就达到资金的使用目的。资金提供方不会特别要求学区应该将资金花在教建设教学楼或者增加一些人手。这类资金的使用也要根据法律的要求进行处理。不过，与有条件转移支付相比，无条件转移支付资金使用方决定着政策的优先顺序。有趣的是，根据财政部的说法，中国也有类似的转移支付项目。一般性转移支付是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助。一般性转移支付不规定具体用途，由下级政府根据本地区实际情况统筹安排使用。在此一般性转移支付中，均衡性转移支付占最大比例。据称这是完全依照各地的财政状况进行公式化处理的。言外之意就是中央政府的酌情权很小。实际情况却不是如此。除了均衡性转移支付之外，一般性转移支付还包括义务教育的转移支付、新型农村合作医疗转移支付等转移支付。根据2016年中央政府的预算，一般性转移支付共分7项（而专项转移支付分为87项）。一般性转移支付近年来的增长幅度很大，在可见的未来，转移支付体系会形成一般性转移支付为主，而专项转移支付为辅的局面（前文提及一般性转移支付与专项转移支付是六比四）。
中国政府的转移支付制度的设计是参照了国际经验的。不过，这些所谓的一般性转移支付与国际通行的无条件转移支付是不一样的。一、中国政府将许多之前称为专项转移支付的项目挪到一般性转移支付中，这些资金的使用仍然是以中央部委的意志为主的。比如义务教育有关的一般性转移支付是贯彻教育部相关规定的财政配套措施。这完全与尊重地方自主权和支持地方民众偏好的无条件转移支付是无关的。审计署2016年6月29日向全国人大常委会报告，部分一般性转移支付仍有指定用途，因此今后要防止一般性转移支付“专项化”。根据《财经》杂志最新一篇报道，有地方财政局认为，要将一般性转移支付转化为地方政府自主支配的财力性收入。特别是不能将一些“戴帽”的转移支付比如义务教育转移支付、城乡低保等列为一般性转移支付。这确实是需要关注的动向。也就是说，中央政府的所谓一般性转移支付并不是国际意义上的无条件转移支付，而只是将专项转移支付的一部分项目转入一般性转移支付。有些学者也注意到更严重的问题，即使是一般性转移支付，中央部委也有可能透过各种行政手段来干预地方财政资金使用的自主权。所以目前所谓一般性转移支付占大头的说法要值得警惕。
二、严格意义上的无条件转移支付占比很小。迟福林曾提到过，“2005年，我国一般性转移支付占全部转移支付比重按宽口径计算（将税收返还和原体制补助计入全部转移支付）只有9.8%，按窄口径计算（不将税收返还和原体制补助计入全部转移支付）占15.3%” （迟福林，公共服务均等化与人的全面发展http://theory.people.com.cn/GB/40537/5321162.html ）。他认为这种状况对实现基本公共服务均等化是不利的。时间过去了十余年，转移支付的科目确实产生了很大的变化。所谓无条件转移支付也大量增加，不过，笔者在基层的调研中，官员仍然抱怨财政转移支付使用的自主性问题，一些基层官员更是估计，由他们自己做主的资金实际不足一成。而审计署2015年全国抽查的情况也发现，在一般性转移支付之中，有近五成的资金地方不能进行统筹使用。
之所以中国政府如此热衷于“有条件”转移支付？政府间管理和公务员队伍的管理应该是个考虑因素之一。中央和地方政府之间的信任度不足，资金使用方常有挪用的问题。2016年6月审计署的报告明确写明，审计署2015年抽查中央投资补助的41个项目中，有13个项目出现虚假资料、违规多头申报等情况。如此高的挪用、违规使用的情况还是相当令人吃惊的。2013年，审计署重点抽查了林业贷款贴息、成品油价格补助、农机具购置补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖励等专项补助，发现涉及骗取资金的比例高达到抽查到的金额的37%。今年8月，中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败案件，当中涉及多起专项转移资金的挪用和违规行为。因此，即使全部是专项转移支付，还是有可能出现挪用或者其他违规行为。
国际上许多研究还发现，高层级政府的转移支付会降低资金使用方自我的财政能力的提高。如果地方政府可以依靠上级政府来提供公共服务的资金，地方政府就没有强烈的动力提高自我长远的财政能力。这对提高财权与事权的匹配相当不利。还有一些研究发现，中央政府增加了某类转移支付（比如农业），而当地政府就会相应降少这方面的投入，而将自已所有的资金转移到其他项目中（往往不是所谓的民生项目）。
当今的科技水平很发达，因此，从预算内的资金来看，中央的国家金库管理系统可以实现一台电脑看遍全国的账本。不过，现实中，地方政府还可以使用各种方法挪用（或者变相挪用）转移支付。刘明兴、陶然等人的研究发现地方领导人会识别各种风险，挪用那些风险比较低的资金，而保质、保量完成高层级政府特别重视的一些项目（The Political Economy of Earmarked Transfers in a State-Designated Poor County in Western China）。因此，转移支付虽然多以公共服务为目标，不过在一些地方政府的议程设置中，“吃饭财政”、保证公务员和事业人员工资发放是重要的（有趣的是，史宗瀚(Victor Shih)和章奇的研究发现，获得较多的转移支付的地方往往拥有更多的财政供养人口）；也有一些地方政府是将经济发展作为首要任务，而民生财政却没有得到足够的重视。世界银行的调研认为，中国一些地方政府将多项转移资金放在一起使用，只有到年底才 “做账”应付上级的检查。在这种情况下，中央和地方财政关系陷入恶性的一些循环中。
政策启示
转移支付作为政府间关系中最重要的政策工具，也是实现国际上流行的财政分权的重要依托。不过，不论是国发（2016）49号文件或者是财政部长楼继伟的《中国政府间财政关系再思考》都着墨不多。国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出要清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付，增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，对保留的专项转移支付进行甄别。而《中国政府间财政关系再思考》认为，要将基本公共服务均等化任务与改革一般性转移支付挂钩起来，设定专项转移支付门槛和相应的准入机制。
上述这些改革方向确实是财政部当今努力的正确方向。不过，如果仅仅进行这些改革，转移支付中的许多问题仍然无法解决。为了实现行政的现代化和良好的收入再分配，转移支付和相关的政府间管理需要做些根本性的变革。一、在转移支付的体系中，多推动实质意义上的一般性转移支付，同时也增加直接面对民众和最终受益人的资助项目。楼继伟在上述书籍提到，各级政府转移支付资金分配原则上应该直接面对民众，面对最终受益人，程序要公开、透明。这给转移支付资金分配指出一个正确的方向。中国与美国的财政转移支付最大的区别就在于美国政府的许多转移支付是直接发给受益人的，而中国是通过政府层层传递进行的。这种做法与当前行政体系是相配合的，因此也不能说是根本性的错误。不过，财政部也推出一些直接面对受益人的项目。比如“粮农直补”项目就是直接将财政资金打入农民的账户。不过，这个项目在执行中也出现一些争议性的问题。主要的反对意见来自一些财政官员，他们认为此举行政成本较高，而且农民所得实惠并没有想象的那么大。不过，这种浅尝辄止的做法恰恰阻碍了中国转移支付体系变革前进的方向。此外，在转移支付的类别上，确实要大力提高无条件转移支付的比重。田发等学者的实证研究发现, 一般性转移支付的财力均等化效果要比专项转移支付好。
二、中央政府要放权、放权再放权。财政分权是目前解决发展中国家公共服务供给和效率中比较有效的政策之一。而中国改革开放前二十年是财政分权成功的例证。而近二十年改革却见证了中国政府在中央集权化方面走得越来越远。中央政府不仅在公共政策领域，甚至在资源分配领域也加大其话语权。因此，地方官员“跑部进京”成为政府间关系的“明”规则。最近，国务院的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》还明确写明，中央与地方财政事权划分争议由中央裁定。政府间关系本为双向关系，赋予中央政府终极裁决权有利于维护中央权威，却无法调动地方积极性。在一些情形下，地方政府既然要“尊重”权威，就会用隐瞒信息、虚报信息等方式来变相、实质性的调整政府间关系。比如，近年来，地方债一直引发国内外财经界的关注。在笔者的调研中，各个层级的财政官员遇到此问题都是顾左右而言他。后来才发现，原来他们自己对当地的两大财政活动都没有绝对准确的数字。一是地方债，另一是预算外收支（而按财政部的要求，2011年后所有政府部门都不会拥有预算外资金，预算外资金管理全部纳入预算内管理）。现实中，违规的地方债务和预算外资金仍然存在。虽然中央政府三令五申，地方政府及其组成部门都有自己的账外账，这在财政上管理是极其令人沮丧的做法。而在当今科技较发达的中国仍是广泛存在，不能不说明政府间财政关系和公共财政管理的缺陷（甚至是失败）。笔者认为，与其产生这样的政府间恶性互动，不如让地方政府在财政上真正做主，让地方人大代表、民众和审计部门发挥信息优势来控制地方支出，这样才是符合时代发展的潮流。要知道，财政问责是各国迈向政现代化最基本的经验。
