1、引言
面对资源、能源、环境等要素制约凸现的现实，和经济社会转型升级的宏观发展环境，2006年浙江省委、省政府作出了“坚定不移地走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路”的决定，并明确提出了“发挥城乡规划的引领作用，积极推进城乡规划全覆盖。加快完善以全省城镇体系规划、城市群规划、设区市城市总体规划、县市域总体规划以及相应详细规划为主要内容的城乡规划体系”的具体要求。根据这一要求，结合《城乡规划法》的颁布实施，浙江省规划设计研究院围绕以人为本，统筹区域、城乡发展，提升城市化质量，促进城乡一体化发展的中心工作，在构建省域、次区域（城市群）、设区市、县市域、城市区块不同空间层面的规划编制体系，明确各层次规划重点，强化不同类型、不同层面规划在空间上的综合性、协调性，体现市场经济条件下城乡规划公共政策属性等方面，进行了一系列有益的探索实践。
2.1以提升城市化质量为目标，促进发展方式的转型升级
目前，浙江省人均生产总值超越6000美元，城市化水平接近60%，已进入了工业化和城市化发展的中后期，正处于以农村剩余劳动力人口进入城市和城市大规模扩张为标志的“城市化一次转型”，向以外来人口与本地城市人口待遇同等化和城市品质提高为标志的“城市化二次转型”转换期。新一轮的浙江省城镇体系规划编制基于这一省情，以“提升城市化质量，促进城市化转型升级”为总体要求，在城市化发展方式上坚持四个结合、实现四个转变，四个结合是：城镇发展与新农村建设结合，走城乡互促共进的城市化道路；城镇空间布局与人口产业布局结合，走大中小城市与小城镇协调发展的城市化道路；城镇布局和规模控制与提高资源利用效率结合，走资源节约的城市化道路；创造优美人居环境、创建宜居城市与生态文明建设结合，走环境友好的城市化道路；四个转变是：一是在指导思想上，从以物为本的城市化向以人为本的城市化转变，凸显农民市民化这一城市化本质内涵；二是在发展重点上，从城市规模扩张为主向城市功能提升为主转变，增强城市化在提升工业化，带动新农村建设的功能作用；三是在空间形态上，要从产业发展和空间布局各自为政向城镇集群和产业集群联动转变，实现城市化和工业化的互促共进；四是在城乡关系上，从城乡差别发展到城乡融合发展的转变，适应城乡经济社会一体化发展的新趋势。
2.2明确城市化空间载体，强化区域统筹和协调发展
一是落实全国城镇体系规划和长三角规划对浙江的要求。将浙江放在全国、长三角区域发展这个大背景下进行分析，提出了以环杭州湾、温台和浙中三大城市群，落实国家城镇体系规划和长三角城镇群规划对浙江的要求。由于浙江地域狭小、城镇密度高，城镇间功能关联度大，且按照自然地形、经济联系、资源禀赋和地域文化，基本形成了覆盖了省域杭州湾、东南沿海和浙江中西部的3个城镇密集地区，依次组织环杭州湾、温台、浙中3个城市群作为推进城市化的主体形态，既能覆盖浙江省域的全部空间，实现省域空间的全方位对接，又可发挥要素集聚、资源共享的积极作用，克服单个城市过大带来的不良后果。二是强化都市区在区域发展中的中心带动作用，使其成为我省实施国家战略，接轨长三角城市群，参与全球竞争的核心和实现率先发展的重要支柱。规划提出了在提升沿海杭州、宁波、温州三大都市区功能的基础上，在浙江中西部地区培育金华－义乌都市区的中心功能，使其成为带动我省欠发达地区发展的核心区域。4个都市区可以打破行政区域限制，与周边中小城市和小城镇、产业集聚区、景区进行一体化规划，协调组织城镇空间布局，实现重大公共设施和市政基础设施的共享共建，促进都市区内部生活、生产、游憩等功能同城化（图1）。三是发挥中心镇在统筹城乡发展中的平台纽带作用，重点培育300个左右中心镇，以集聚劳动密集型产业为主，吸纳本省农村剩余劳动力和外来人口的就业安居地。以中心镇为节点和纽带向农村延伸公共服务、基础设施，在促进城乡一体化发展中发挥基础性支撑作用。
2.3综合协调基础设施网络，落实重大基础设施项目
新一轮省城镇体系规划十分强调基础设施网络体系的综合与落实，按照“安全、便捷、舒适、节能、省地”的规划理念，加强了基础设施网络布局与区域及城镇布局的协调。一是加强了省内设施网络与长三角、海峡西岸城市群在骨干性交通，能源、信息等网络的协调，特别是在省际交界部位，在线位、标准等方面的协调。二是构筑以城镇为节点，主要交通通道为骨架，能源供应、信息传输等共同构成的综合性基础设施廊道网络体系。通过综合性基础设施廊道的安排，不仅减少了设施通道对空间的分割，而且比原来各部门专业规划确定的空间占用面积减少了12％左右。三是结合高速铁路网的形成，规划落实了杭州、宁波、温州以及金华－义乌四大都市区及主要中心城市的客运枢纽，完善连接枢纽和周边中小城市、小城镇、开发区、景区、中心村等地区的综合客运交通运输体系，预留了以客运枢纽为核心的多层次轨道交通系统，为促进要素流动，推动城镇功能重组、加快城镇集群的一体化发展奠定了基础。四是优化了省域内电力网络的布局，不仅协调了与城镇布局的关系，落实了电力廊道；而且缩短布线里程，降低了电能的线损，节约了能源。
3.1落实省域核心空间，提高区域辐射带动能力
由于省域城镇体系规划提出的作为省级核心区域的4个都市区，打破现有城市行政区划范围，空间设施组织上超越了城市政府的规划事权，而省域城镇体系规划框架性措施无法指导和协调空间矛盾，因此需要省级层面的次区域规划，具体落实都市区的空间范围，协调安排城镇功能、空间形态、基础设施，生态环境保护等内容，以提高整体竞争能力。4个都市区有两种发展型态，一种是以特大城市为中心，如杭州、宁波、温州，其产业布局、居民生活、通勤交通组织等城镇功能联系，已经远远超出了现有行政区划的空间范围，需要在更大的空间范围内与周边的市县以功能联系和生态环境保护为重点进行空间安排。第二种是几个实力相当、空间相邻、各具优势的城市共同组成，如浙中城市群的金华－义乌都市区。作为带动浙江中西部广大地区的核心，金华、义乌两个城市规模均未上百万，单独都难以起到城市群核心辐射带动推动的条件，规划利用两个城市产业错位、空间相邻，文化相近、资源互补的特点，提出空间上聚合金义主轴线，共同打造合作区域，设立金东-义西南战略发展区，进一步推动两城市相向发展和空间接轨；设施上加强沟通共享，在城际建立以城际轻轨、快速路为主体的交通支撑体系；政策机制上以双赢为目标，以市场为平台，促进两市之间在空间、水资源等要素自由流动，实现“优势互补、设施共享、合作共赢”（图2）。
3.2组织城镇集群，构筑产业-空间互动发展的对应体系
浙江的城市化是从农村工业化起步，其经济的活力和特色在于由中小城市和小城镇承载的中小企业集群，并由此构成的块状经济。这些城镇在自身利益最大化驱动和行政区划的刚性约束下，严重阻碍了城镇间横向的功能联系，使得城镇间产业结构趋同、分工互补不足、设施共享难以实现，无法发挥整体效应。根据这一特点，在转型升级的大背景下，按照企业集群向产业转型集群转型、产业链向价值链升级的客观要求，在城市群规划中，最小以镇为单位，深入分析各自的资源条件、产业基础、设施水平、发展潜力等因素，以及城镇间在资源、产业、设施、环境等方面的关联性互补性，遵循产业集群内部分工合作的规律，按照因地制宜、工业化和城市化互动、产业集群和城镇集群共进、城乡一体的理念，规划分层次组织一体化的生产、居住、旅游休闲、交通、生态环境保护等功能，组织小区域的城镇合理分工和城镇的集群化发展，使其成为特色产业集群培育和吸纳不同层次劳动力的重要载体，构筑“产业集群引导城镇集群、城镇集群支撑产业集群”的产业-空间对应体系。例如在浙中城市群规划中，根据现有基础与发展趋势，规划重点培育机械装备、日用小商品、五金工具、影视文化4个产业集群；与上述产业集群培育相对应，规划设置了“三大城镇集群”，分别为北部城镇群（发展机械装备、日用小商品两个产业集群）、南部城镇集群（发展五金工具产业集群）、东部城镇集群（发展影视文化产业集群），使城镇集群与产业集群相互配合，产业集群培育和空间载体建设互促互进（图3）。
3.3落实省域网络体系，整合城市群重大市政设施
在城市群规划中，注重衔接省域网络体系，构筑城市群层次的网络体系。在交通网络上，通过城市群层次轨道交通和干线公路，构建区域、城乡一体化交通系统，使城市群中心城市、各级城镇及与各主要风景旅游景区便捷连接，实现城市群内部同城化；在能源、电信网络上，衔接上层次接入节点，构建覆盖城市群的高效运行网络体系。
例如在浙中城市群规划中，规划布置了城市群轻轨系统，通过金华、义乌等综合枢纽与高速轨道交通和地方轨道交通衔接，形成连接城市群中心城市、各级城镇及与各主要风景旅游景区的40分钟交通圈。在支撑人流、物流、能源流、信息流的基础设施综合通道设置上，在“二横三纵”区域性廊道基础上进一步规划了“三横二纵”的“日”型城市群内部廊道主骨架，综合落实了承载城市群层次网络体系的空间资源（图4）。规划中十分注重统筹协调重大市政设施，如水资源合理配置，建设区域联合供水体系；统筹安排引水工程和水库，建立城市群一体化给水保障网络；在城镇集群层面推进污水厂共建共享，垃圾联合处理、上下游联合治污，以提高设施利用效率，避免设施重复建设等。
3.4落实政策分区和空间管治要求，确保城市群可持续发展
政策分区是确定城市群内空间资源利用方式的重要手段，是落实省域城镇体系规划空间管制要求的平台。尽管省域城镇体系规划基于省级事权制定了政策分区原则，但还需要在城市群规划层面加以细化落实。规划以协调、可持续发展为目标，以各市县的现实条件为基础，以调控全局性、长远性的资源和地区为重点，按照城市群发展的目标战略和规划建设要求，进一步划定资源环境保护地区、经济扶持振兴地区、城镇功能提升地区、区域性基础设施通道、重大交通枢纽地区、城际相邻地区等的空间地域，合理确定不同分区的发展重点和管理要求，制定有针对性的战略措施和政策引导，使规划更具操作性。二是省域城镇体系规划制定的省级以上风景名胜区、生态敏感区、历史文化名城，水资源保护涵养区、基础设施廊道等资源类保护区域和限制、禁止建设区域，但各城镇发展同时受主体功能区规划、环境功能区规划、海洋功能区规划、土地利用总体规划、以及各专业部门规划的约束，使得地方在规划执行过程中显得无所适从。基于此，需要在城市群规划层面，突破行政区划和部门职能限制，综合协调空间使用的要求和矛盾，并按照事权划分和管治力度的差异，按照监管型、调控型、协调型、指引型4种不同的空间使用和管理类型，通过管治措施制定过程中的综合协调，分类落实管治的内容、方式和部门，制定统一、可实施的规划管治措施，确保城市群的可持续发展（图5）。
4、以统筹协调发展为主线，实现县域空间规划全覆盖
4.1县域总体规划是我省经济社会发展的必然选择
县是我国行政管理的最基本单元，也是城乡居民点体系较为完整的单元。浙江较早的实行了省管县的行政管理体制，因此县域经济也成为了浙江经济的一大亮点。一方面随着乡镇工业的发展和基础设施的完善，县域发展呈现了城市区域化、县域城镇一体化的城乡发展态势，县域内的每一寸土都涌动着开发的冲动，需要将原来以中心城市为主的规划视野转向县域，进行整体考虑和控制；二是由于各县市国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、环境功能区规划以及各专业部门的规划不断完善，急需以县域为单位在空间上加以综合协调，处理好城乡建设、基本农田保护、生态环境保护、自然文化遗产保护的关系；三是随着科学发展观的贯彻落实，需要以县域为单位，科学预测城乡发展规模，优化城乡空间布局，统筹城乡空间资源、基础设施和公共设施配置，促进经济社会协调发展。因此接轨我省“强县扩权”，和“走新型城市化道路”的省级战略，规划院开展了县市域总体规划编制工作。
4.2以资源承载力为前提，科学确定发展规模
县市域总体规划强化了传统规划较为薄弱的资源环境约束分析，要求在评估现状城乡建设用地使用效率的基础上，以生态足迹、水资源容量、土地资源容量、自然人文遗产保护等因子为限定条件，合理预测县市域人口总容量。在此基础上根据经济社会发展目标、城市化进程，确定城镇人口规模，以此作为核算城乡建设用地规模，以及相应的资源调配和设施配置的主要依据，改变了传统“以需定供”的规模预测方法。同时要求通过将农用地、林地、水系等非建设用地纳入县域总用地进行平衡。
相对于传统的城镇体系规划，县市域总体规划通过在县域一张图上协调城镇空间形态和功能布局、实施县域用地空间管治、县域城乡规划管理全覆盖三项举措，强化了城乡全覆盖的空间协调作用，增强了规划处理区域性空间矛盾的能力。特别是对于城镇密集区内邻域城镇空间形态和结构功能的冲突(如城镇上下游，上下风向等)。
相关城镇可以以县市域总体规划空间方案为框架，进行会谈协商，消除矛盾，共同确定“双赢”的城镇群体形态和结构。例如，浙江省诸暨市诸北分区四镇间首尾相连，环白塔湖湿地分布，阮市镇在白塔湖上游设置董公五金工业区，以吸纳店口镇强大的五金产业集群溢出效应，但其污水排放直接影响到邻近的山下湖镇珍珠养殖产业发展，且对整个分区的水环境也产生了严重影响，各镇在诸暨市域总体规划编制中通过多次协调，最终达成了限制并逐步迁移董公工业区的方案(图6)。
4.4为推进城乡一体的公共服务事业提供保障
县市域总体规划从整体出发，以县域为单元，建立城乡一体的中心城市、中心镇、一般镇、中心村、自然村的居民点体系，以此作为城乡人口分布和设施安排的依据，打破了传统城乡规划“就城镇论城镇、就乡村论乡村”的封闭型二元规划体系。一方面在城镇的各类设施标准、容量与布局规划上充分考虑服务乡村的要求，真正体现“以城带乡、城乡共享”的理念，另一方面明确了道路交通、给水排水、电力电信、社会服务等设施向乡村延伸的方向，为实现“自来水下乡、垃圾进城、公交到村”的城乡设施一体化提供了规划保障。
4.5为城乡空间多部门协调管理构筑了基础平台
针对现行县市域空间管制职能由规划、国土、农林、水利、交通、环保等多部门依据各专业法规共同承担，而各部门往往各自为政、缺乏统筹，矛盾冲突较多的现实问题，县市域总体规划根据《城乡规划法》要求，建立了与各部门管理相适应的用地分类管制体系，并提出了相应的管制内容，有效衔接土地利用规划，协调交通、电力、环保、农林等各部门专项规划，为建设用地、非建设用地多部门协调管理搭建了良好的共同平台。
5、推进控制性详细规划编制创新，科学指导城市土地使用
5.1规范控规编制：统一标准，推进全省控规编制的成果规范和品质提升
针对控制性详细规划类型多，编制主体多、实施修改反复多，编制内容、图文表达各不相同，对控规编制质量和实施效果有较大影响的问题，浙江省努力推进控规编制成果规范化工作，制定并颁布了《浙江省控制性详细规划图集编制导则(试行)》，并在全省范围内大力推动控规图集编制工作，通过“两个统一”，即统一全省控规编码方式，统一全省控规编制内容与图文格式标准，实现了“五个结合”，即控规编制与土地使用的分区分类管理相结合，与控规动态管理相结合，与规划电子信息资料库建设相结合，与规划成果报备和档案管理相结合，与阳光规划市民参与相结合。
5.2分层控制：推行承前启后，兼顾刚性与弹性的控规单元规划
从1980年代末以来，控制性详细规划经历了30余年的探索和创新，现已基本明确了“分层控制”的编制框架（如北京采取了街区、地块两级控规编制框架；上海、南京、济南、广州等城市推出了规划单元编制方法），但在分层控制的方式方法上各地均有自身特点。浙江省为了更好地衔接总体规划、分区规划，指导下层次控规编制，实现控规动态控制，广泛吸收国内外经验，在推行控规单元规划编制中，突出规模容量控制，公益性设施配置(公益性公共设施、市政设施、绿地及开敞空间)、“六线控制”三项重点，作为强制性要求予以明确，以充分保障城市规划体现公共政策属性；同时合理放宽市场导向性开发控制，为土地混合和兼容使用和开发权转移(IncentiveZoning)、奖励区划(TDR)等弹性控制留有余地；此外，浙江省在控规单元规划编制中，着力于规范控规成果标准，建立统一的数据库，为全面实现动态控制管理奠定基础。
经历了多年的快速增长，浙江省大中城市基本都形成了大规模的建设成熟地区，老城区也大多已经历了改造过程，各类规划也已基本覆盖，规划已逐步进入“微调时代”。在这一背景下，浙江省转变规划思路，以“修补”型规划取代传统“新建型”或“推倒重来型”规划，通过建立公共服务评价体系、历史遗产评估和保护体系、规划协调整合的体系，解决建设成熟地区普遍面临的配套不足、文脉断裂、规划失调等问题，取得了较好的成效。
例如在杭州市文晖单元规划中，采用与人口相关的“总量”指标评价与服务半径评价相结合的方法，辅以居民调查和社区街道访谈，分析配套设施“量”和“布局”问题，“修补”各项公共设施不足；进行工业遗产评估并作出保护方案，“修补”用地调整所带来的“历史断裂”；通过落实上位规划、协调专项规划、修正已覆盖规划、衔接周边地区相关规划（共4类27项规划），整合现有项目、解决因多重规划覆盖而带来的“规划失调”问题（图7）。
5.4多元利益协调：维护公共利益和合法物权，推进“阳光规划”
作为一项直接调控政府部门、利益团体、广大民众和开发商等多元主体利益的公共政策工具，控规在编制中将不可避免地面临大量的利益协调工作。特别是在浙江省这样一个市场经济先发，民众的物权意识和参政、议政意识强的省份，这一问题尤为突出。对此，浙江省在控规编制中，坚持以维护公共利益与合法物权为基本出发点，通过强制性规定确保公共利益，并积极推进各项保障公众“知情权、表达权、决策权”的“阳光规划”制度，以制约公权力、协调市场；与此同时，规划编制中注重强化资金平衡分析、利益相关方权益协调等内容，保障政府部门与开发主体的合理权益，提高规划的可操作性。
参考文献：
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5浙江省住房和城乡建设厅.浙中城市群规划(2009-2020)[Z].2010.
