我国东海防空识别区自2013年设立至今，已经成为国际公认的事实，并且得到了各国一致遵守，东海防空识别区的设立对于我国国防安全和海洋权益的维护有着重要意义。而关于中国南海防空识别区的讨论从2013年东海防空识别区设立时就已开始。中方已多次阐明立场:划设防空识别区是主权国家的权利，在这个方面，不需要其他国家指手画脚。设立防空识别区与领土主权和海洋权益争端没有关系，中国将来是否划设“南海防空识别区”取决于空中安全是否受到威胁、威胁程度及其他各方面因素。
一、防空识别区概述
(一)防空识别区的定义和特点
关于防空识别区，各方定义不尽相同。加拿大学者伊万·L．海德在其20世纪60年代所写的《防空识别区、国际法与邻接空间》一文中系统论述了防空识别区制度的法律问题。他认为:“所谓防空识别区，是指从一个国家的陆地或水域表面向上延伸的划定空域，在该空域内，为了国家安全，要求对航空器能立即识别、定位和管制。”中国海洋大学薛桂芳教授在《设立空防识别区的法理分析》中认为:“空防识别区又称‘防空识别区’或‘防空识别圈’，指的是一国基于空中防御的需要，在其领空以外划定的，邻接其领空的特定空域。”
比较各方定义可以看出，所谓防空识别区，指一国基于空防需要而单方面划定的空中预警空域，目的是在目的空域内对非本国的航空器进行识别、定位和管制。设置防空识别区的国家会要求外国飞行器在进入本国防空识别区时主动通报相关飞行计划提供无线电信号和定位等。如果对方拒绝执行，本国可以采用必要的手段进行监视、识别和定位。但要明确指出的是，防空识别区并非领空。在非本国领空范围内的防空识别区，体现出公海状态，所有国家在此区域内都平等地享有航行和飞行自由。
防空识别区的特点主要体现在:目的上具有防卫性、范围上具有延伸性、操作层面上具有管制性。防卫性是防空识别区的目的属性，延伸性是达到防卫性目的的前提条件，而一国在防空识别区里对陌生飞行器实施必要的管制，则是实现其防御目的根本保证。
(二)国际上主要防空识别区的设立情况
1．北美防空识别区
20世纪50年代，美国和加拿大认为苏联的战略轰炸机威胁到了北美大陆的安全，于是，两国联合，根据《联邦航空条例》，围绕北美大陆创立了由4个分区组成的北美防空识别区包括阿拉斯加防空识别区、北美防空识别区、夏威夷防空识别区和关岛防空识别区。北美防空识别区又细分为南部边界防空识别区、太平洋沿岸防空识别区、大西洋沿岸防空识别区和墨西哥湾沿岸防空识别区等。
北美防空识别区主要是根据各地区的地理位置而划定的，同时还考虑到了不明飞行器接近美国领空的概率，对于需要重点监控的方向加以延伸。如北美防空识别区南侧窄，东、西两侧宽，其中与墨西哥湾陆地边界处最窄，而北侧由于与加拿大接壤，可能的威胁较小，因此并未设防空识别区。关岛、阿拉斯加、夏威夷三个防空识别区均向朝鲜、中国、俄罗斯等有特别的延伸。
经过多年发展，现在的北美防空识别区是一片环绕北美大陆大部分的空域，包括阿拉斯加防空识别区、北美防空识别区、关岛防空识别区、夏威夷防空识别区以及在“9·11”恐怖事件后建立的华盛顿特区防空识别区。美加两国的空管部门和军方在北美防空司令部的指导下共同管理北美防空识别区，对各类飞行器进行预先识别、定位和控制。通常情况下，任何未被授权的航空器进入此区域都可以被识别为威胁，并可能由战斗机进行拦截。
2．日本防空识别区
日本防空识别区的划分方法仿照美国将防空识别区划为中、北、西西南四个区。其中中区在北纬34度以北，包括四国部分地区、本州大部和首都东京地区;北区主要以北纬39度为界线，包括北海道和本州部分地区;西区主要包括本州四国大部、西部和九州全部;西南区包括日本西南岛屿、冲绳地区及东海地区。从地图上看，日本的防空识别区呈现出一个五边形，最南部与中国台湾地区的“防空识别区”呈重叠状态，西北部距离俄罗斯海岸不足50公里，最西部距离我国浙江省东海海岸线仅为130公里。2010年日本防卫省还宣布，把原止于国土最西端的防空识别圈扩大到台湾一侧海域的上空。可见，日本将防空识别区作为保障日本国防安全的第一道防线。为强化日本对防空识别区的控制力，日本自卫队还在周边岛屿部署雷达设备和侦听设备，这严重威胁了中国大陆和台湾地区的国防安全。最近几年，日本还有意利用防空识别区制度的概念捏造所谓我国侵犯其领空的“事实”，抹黑中国，以宣扬“威胁”论，试图借此达到某种政治目的。
3．中国东海防空识别区
2013年11月23日，中国国防部宣布，在东海上空划设防空识别区。识别区覆盖东海大部分区域，涵盖春晓油气田、钓鱼岛等范围，靠近冲绳一带的界线与中国在东海划界的主张线一致，并与日本划设的防空识别区部分重合。根据识别区规则规定，对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，中国武装力量将采取“防御性紧急处置措施”。中国的这一举措当时在亚太乃至整个世界都引起了一系列反响，特别是美、日等西方国家对此表示反对，各国围绕这一区域展开了复杂的博弈。虽然在设立之初遇到一些阻力，但迄今为止，中国军队出动侦察机、预警机和战斗机已成功完成赴有关空域执行例行巡逻警戒以及必要的紧急识别查证等任务。我国对东海防空识别区实施了有效监管，东海防空识别区在发挥保卫国家安全重要作用的同时，也为我国后续防空识别区的设立积累了经验。
南海是中国传统领海，其上空同样是中国领空。中国在20世纪70年代提出“搁置争议，共同开发”的南海政策，但前提是主权归我。而如今南海大多岛礁却被周边国家占领，岛礁上空的主权也受到侵犯。随着美国频繁以维护“航行自由”为名在南海炫耀武力，南海的局势愈加复杂。建立完善的预警体系，整合南海周边力量，维护我国在南海主权迫在眉睫，且需从长计议。在此，本文试从学理层面对南海防空识别区的设立做简要分析。
我国拥有众多的岛屿和漫长的海岸线，这给予了我国巨大的海洋开发潜能。但同时，海岸线的漫长也使得我国受到来自海空方面的多重威胁。21世纪，电磁信息安全在国家安全范畴内越来越受到重视。近年来，随着我国军事能力与现代化水平的迅速提高，某些国家开始针对我重点军事防区的雷达波段、军用频率等机密信息，通过现代电子侦察技术和电磁信息采集方式进行间谍活动。由于陆地上的限制，这些国家只能从海空层面利用电子侦察的方式获取信息。2009年美国军机对中国南海岛礁和舰只的抵近侦查约260架次，到2014年已经超过1200架次。而在2016年4月，日本派兵驻扎与那国岛，并且在该地设置雷达监控基地，使其成为日本的“西南之眼”。这些举措使得日本的防卫纵深向前推进上百公里，除了我国的钓鱼岛和台湾，我国大陆内部大部分地区空域都将被监视。日本还制定了到2018年底在鹿儿岛县奄美大岛和宫古岛增派自卫队的计划，这意味着日本开始进一步强化东海防御。因此，要阻止外国侦察机对我国沿海地区的侦察活动，维护包括南海在内的国家信息安全，有必要实施防空识别区的制度，加强对在我国海空活动的外国飞机的监控。
“9·11”事件后，以ISIS为代表的恐怖主义非传统安全问题被各国所关注。早在20世纪五六十年代很多沿海国家就设立了防空识别区，以防止陌生的闯入者和潜在的核威胁。非传统安全问题具有分散性、潜在性、突发性等特征，其产生威胁的方式和途径也突破了传统的陆地层面的概念，转向了海上、空中。地理位置的特殊性使得我国反恐形势更加严峻，而我国南海上防空识别区的空白则有着潜在漏洞，一旦恐怖主义通过空中对我国领土发动恐怖袭击，损失将难以估量。因此，需要对预防和打击非传统的安全威胁加以重视，建立海上防空识别区，通过对即将进入我国领空区域的飞行器进行身份识别和审查，有效防止恐怖组织利用飞行器入境和实施恐怖袭击，同时最大限度地避免像马航MH370失联这样的空中灾难的发生。
中国的“一带一路”战略包括了建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的内容。而“21世纪海上丝绸之路”正是以南海为依托，通过东南亚辐射到印度洋以及地中海区域。南海的稳定是“21世纪海上丝绸之路”顺利推进的前提和基础。一方面，政治是经济发展的前提，在南海问题上尽快与南海诸国达成南海行为准则，迅速降低南海地区的紧张度，可以为“一带一路”战略的顺利实施提供适宜的政治环境。另一方面，通过沿线各国经济上的合作，抓住“一带一路”建设的契机，遵循共商、共建、共享原则，借助南海平台使之往多边合作、互利共赢方向发展，最终把南海问题从中国—东盟关系的“短板”变为“黏合剂”。而设立南海防空识别区可以为南海政治稳定提供制度层面的保障。防空识别区的设立可以使中国在南海的战略诉求与原则透明化，减少南海区域内各国的猜测与误会，避免在南海上空的误判和偶发事件的发生。
防空识别区延伸至一国领空之外，是一国的单方面行为，且与邻国或多国相关，因此对划设防空识别区是否合法一直存在疑问和争议，目前也没有国际法、国际公约或条约直接确认其合法性。但是各国都是以1982年颁布的《联合国海洋法公约》(简称《公约》)为主要依据来制定本国空识区的。在此，笔者从法律角度与现实操作层面来说明防空识别区设立的正当性。
“国际习惯是指在国际交往中由各国前后一致地不断重复所形成并被广泛接受为有法律拘束力的行为规则或制度”。继美国、加拿大之后，世界上有20多个国家和地区相继设立了各自的防空识别区。这一制度已经得到了越来越多国家的认可和遵守，成为国际法中所规定的事实存在的国际习惯。与此同时，我国在进入别的国家和地区设立的防空识别区时，都遵守了对方的相关规定，主动通报飞行器国籍、飞行目的等信息，履行了规定的义务。目前我国的东海防空识别区也运行良好，对于维护我国东海安全起到了重要作用。由此可见，建立海上防空识别区是符合当前国际发展趋势和各国通行做法的。
1982年《公约》第56条规定，主权国在其专属经济区内享有一些特殊管辖权利;第58条第(1)项规定，在主权国专属经济区内，第三国享有“航行和飞越的自由”;第58条第(3)项规定，主权国可根据这些权利制定相关的、不违反《公约》规定和其他国际法规则的法律规范;第56条第(2)款规定:各沿海国在专属经济区内根据本公约行使权利履行义务时，应考虑到其他国家的权利和义务，并应在本公约规定的范围内行事。
可见，对于本国领空，主权国家拥有绝对的、排他的主权，而领空之外的空域包括公海上空、毗邻区以及专属经济区上空，沿海国家可以在专属经济区内行使管辖权，制定相关规定。第三国在飞经此区域时应区别于公海飞行自由，遵守沿海国家的规定。依据《公约》中的相关规定，沿海国家可以在不妨碍其他国家相对的飞越自由的前提下，制定自己的防空识别区制度。设立防空识别区是我国合法行使专属经济区内剩余权利的体现，同时该制度也可为我国在未来面对海洋纠纷时争取主动。
《联合国宪章》第51条明确规定，主权国家享有“自卫之自然权利”。自我保护权是国家保卫自己生存和独立的权利，是国家统一、主权、独立、领土完整和国防安全的前提保证，属于《联合国宪章》中明确规定的“自然权利”部分。防空识别区设立的目的则是要通过本国国防建设途径，防备外界的侵犯。设立防空识别区不是要限制其他国家飞行器的飞行自由，也不是为了对自身领空范围进行扩大，更不是为了对任何进入识别区的不明飞行器进行提前打击。它平等地适用于所有国家，是为了保卫国家国防安全而采取的一种有限的防御措施是设立国对进入本国防空识别区的飞行器进行的空中定位、监视和有限的管制。即使确定该飞行器是在进行侦察行为，只要飞行器未进入该国领空，该国也绝对无权对飞行器采取迫降、击落等强制措施。对于我国而言有效地将不明飞行器在进入领空之前加以识别是设立海上防空识别区的出发点，是为了维护我国的国防安全，这也是我国行使沿海权利和履行义务的重要体现。
南中国海是中国未来的能源依托和战略关键所在。南海防空识别区的设立将是中国逐步推进和扩大自身在中国南海控制力和东南亚区域影响力的关键一步。但是，我们必须对南海防空识别区的风险与障碍有一个清醒的认识。
(一)有可能导致南海周边形势更加复杂化
南海涉及国家极具复杂性，包括越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等，各方利益交织于此，历史遗留问题长期未得到解决，如果中国在南中国海等地域也划设空识区，很可能引起包括亚太地区在内的国际社会的强烈反应。当前，中国只是有针对性地在东海区域划设防空识别区有多方面考虑:首先是因为南海涉及国家更多，中国与东盟国家的良好外交关系也是我国周边外交的重要体现，中国政府不希望在目前时机不成熟的时候去刺激过多的周边国家，以免造成不必要的外交压力。其次，中国只设立东海防空识别区是希望通过“区域试点”的方式，来为未来更大范围的“防空识别区”的划设积累经验，而目前我国是否有足够的经验来应对未来南海防空识别区设立的状况还未可知。
(二)有可能给一些国家进一步介入南海提供借口
目前来看，美国不断炒作南海防空识别区话题正是为了引起国际社会的关注和中国周边国家的恐慌。东盟各国在经济上依赖中国，在安全上依靠美国，美国企图借此拉拢周边国家反华，向其寻求安全庇护，从而加强美国在亚太地区的军事存在。因而，目前中国有针对性地划设东海防空识别区，并针对国际上反对的声音予以坚决反击，客观上正是在为未来的南海博弈做准备。毕竟，防空识别区的设立是外交上的大动作，一方面需要自身的国防实力作为基础，另一方面需要把握好国际局势，贸然行动反而会给我国外交带来不必要的麻烦。
(三)客观层面仍存在障碍
设立防空识别区不难，但维护的难度很大，需要建立完备的危机预防与处理体系还要有国防技术作支撑。目前我国在东海防空识别区，已基本具备识别、监视和探测的能力，但是在西沙和南沙海区还不完全具备设立防空识别区的技术条件。我国南海延伸范围大，对于雷达发现的目标还不具备很完备的飞机跟踪监视能力。虽然我国已在南海建造了机场，但主要是民用，没有军用飞机和远程雷达的部署。可以说在西沙和南沙海区未能部署军用飞机是设立南海防空识别区最大的困难。在南沙海区既缺乏远程警戒的雷达以及侦查雷达的情报保障，又缺乏相对的飞行器部署，致使南海防空识别区的设立尚不具备很好的硬件基础。此外南沙的领海基线还未划设清楚，也不利于设立防空识别区。所以客观层面看目前设立南海防空识别区的条件还未成熟。
四、化解设立南海防控识别区风险的应对措施
南海问题解决需要一个长期的过程需要南海各国的耐心和协商，操之过急反而会激发区域矛盾，最终受益的反而是美国等西方国家。目前看来，美国虽然和菲律宾有着密切的军事互动，但它们都不会因为南海问题而与中国开战，中美、中菲的合作发展还是主流。中国提出的解决南海问题的“双轨思路”也为中国赢得了很大的舆论支持。针对南海防空识别区设立可能带来的风险，可以从以下几个方面来着手应对。
(一)维护和利用好东海防空识别区
为避免未来南海防空识别区设立引起周边局势进一步复杂化，中国可以从现有的东海防空识别区入手，为未来南海防空识别区的设立奠定基础:一方面，维护好东海防空识别区。防空识别区维护的难度比设立的难度要大得多，防空识别区最终考验的是我国的国防实力，包括雷达探测、军机预警等，做好东海防空识别区的维护工作可为设立南海防空识别区提供经验，同时也是用行动宣告，一旦设立南海防空识别区，我们将有足够的能力维护好。另一方面，利用好东海防空识别区。东海防空识别区南北跨度大以东海防空识别区为支点，北可拒日，南可防美，这样不仅可以避免设立南海防空识别区的风波，又能将现有资源最大限度利用，缓和矛盾的同时还能维护我国在南海的利益。在一定层面上，经营好东海防空识别区，对南海一样可起到保护支援作用。
(二)加强外交层面的协商与沟通
南海问题本身只是区域海洋权益与领海划界的问题，但随着外界因素的介入，南海问题已经上升成为大国利益博弈的棋盘，甚至可能成为新冷战的导火索。追本溯源，解决南海问题最重要的还是在区域内各国就部分争议达成共识。外交协商是解决南海问题的唯一出路，南海问题的解决也必须建立在各方协商的基础上。南海防空识别区的设立需要遵循南海问题应由各方达成共识的原则。如果南海区域各国对南海问题各持己见，设立南海防空识别区只会加剧区域矛盾，使得南海各国站向美国一边，增加中国外交压力。因此，有必要加强与南海各国的外交层面的沟通，利用软实力谋求外交层面的共识，在时机成熟时划设南海防空识别区便水到渠成，在一定程度上可以避免引发外交风险。
(三)加强自身国防建设硬实力
正如上文所讲，防空识别区最终是对一国的国防实力，包括军事侦察、预警监测、战机巡逻能力等的考验。当下，中国已经通过造岛修路等基础设施建设，加强了对南海的实际掌控。对于南海的岛屿，需要加强军事投入，并且依托现有岛屿，落实侦察预警工作。目前虽然还未设立南海防空识别区，但如果美国与其盟友持续以“自由航行”的名义在南海实施军演、巡逻活动甚至美军军机继续频繁飞抵中国南海空域，将南海问题带入不可控的方向，中国可以适时公布领海基线和基点，并结合所占岛礁周边海域和空域情势划定部分航空识别区，使中国在南海问题上有所依据。
五、结论
随着我国在南海区域与相关国家博弈的加深以及“一带一路”战略的推进，南海防空识别区的设立必将是未来的大趋势。如果某些国家继续频频对我国南海军机和军舰进行挑衅，当对我国南海安全威胁达到一定程度时，我国必将通过设立南海防空识别区来保卫我国国防安全。东海防空识别区的划设，在一定程度上，正是中国特色的大国外交的实践，中国已开始实现由韬光养晦到有所作为，再到奋发有为的外交理念转变。目前，通过东海防空识别区的设立来逐步获得主动权，在适当的时机，便可推动南海防空识别区的设立。
注释：略
注：基金项目: 江苏高校国际问题研究中心、苏州大学老挝-大湄公河次区域国家研究中心项目( 50102002)
