一、问题的提出
当下，行政权力清单改革正处于全面推行之中，无论在实践中还是在理论上，都已成为热点话题，政府积极主动，学界满腔热情。行政权力清单改革发端于2004年的河北省邯郸市，经过多年的持续推进与仿效，已在全国蔚然成势。浙江省行政权力清单改革经过大量的调研与研究，请著名专家进来，让工作人员下去，以“四张清单一张网”为总抓手，对政府权力进行了系统的一揽子梳理，凸显了确权、晒权、制权、分权思路，宣示了浙江省政府内部理权、向市场让权、向社会交权的诚意，在理论研究和实践操作上成为全国的样本，为我国行政权力清单改革提供了“浙江经验”。其他地方政府也同样将行政权力清单改革作为转变政府职能的契机，将权力公开，从而展示进一步改革的姿态。有的以统计政府权力为重点，有的以制约权力为难点，有的以划分政府权力类型为特点，有的以分流部分政府权力为亮点。
如火如荼的行政权力清单改革，展示了地方政府改革的积极与创意。但是，在实践运作中，基本上仍以现有权力体系为基础，大多没有穷尽全部权力家底，没有厘清法定权力与现实权力的差异，没有考虑现实权力的理性容量与法定权力的客观边界，没有明确权力需要保留的理由与根据、权力需要分流的流程与形式、权力需要移交的条件与可能。一句话，行政权力清单改革进程中，还欠缺法治的镶嵌与理性的定位。
理论界对“行政权力清单改革”的解读颇多，董克用说，“行政权力清单改革是建立阳光政府的重要步骤，让权力真正在阳光下运行”;[1]孙柏瑛认为，行政权力清单改革是“按照一定分类标准，对政府及其部门行使的行政职权名称、依据、实施主体、流程等重要信息进行梳理，逐项列举形成的清单”;[2]李和中认为，“行政权力清单改革是指各级政府及政府部门采用清单的方式列举出自身行使的各项职能以及相应的权限，并采取各种方式公示，让社会公众知晓”;[3]程文浩认为，“行政权力清单改革就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限”。[4]上述学理解读，基本侧重于行政权力清单改革的行使主体、职权分类与实施形式，但是，不足之处在于没有清晰解读政府权力现状的合理程度、权力边界的清晰程度、权力分流的规范程度、权力移交的真实程度;大多从“控权”的角度肯定行政权力清单改革意义，没有从规范性角度审视行政权力清单改革的建设性价值。
李克强总理在2015年省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上作报告时指出，要“逐步建立各级政府的行政权力清单改革制度”;《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“依法推行地方各级政府及其工作部门行政权力清单改革制度建设”;中央机构编制委员会办公室负责人曾对采访的记者表示，行政权力清单改革的目的，是“形成中央政府行政审批事项目录，锁定改革的目标，让全社会监督，构成推进整个行政审批制度改革工作的起点”。[5]概括高层指导要点：起点是限制审批权力，重点是完善权力系统，难点是监督权力运行。由此可见，各地实践尝试与部分学理解读，都没有准确深入到行政权力清单改革的本质。
权力公开，也许可能只是部分公开，不等于家底亮相;权力晒出，也许可能还有背光之处，不等于制约权力。行政权力清单改革的真正蕴意，不仅仅是对现有权力体系的技术性处理，更是改革权力运行的制度性结构，其核心是政府职能转变，重点是行政功能再造(即政府系统应该发挥何种功能)，实质是体制机制重构(政府对公共事务是直接控制还是间接治理，实质是政府行为模式的变化)。[6]
权力合法性是行政权力清单改革的出发点，但是，创新不能始终停留在合法性的起点;权力合理性是行政权力清单改革的着力点，但是，合理性必须具体落实到确权合理、分权合理、移交合理，保证权力的理性逻辑与现实运行之间减少张力与摩擦，使行政权力清单改革成为“建设法治政府、有限政府、廉洁政府”的创新手段。①显然，如果没有法治嵌入与法治完善，改革仍然有可能半途而废、无功而返。
行政权力清单改革的法治镶嵌就是将权力范围、权力结构、权力运行全部法治化。具体而言，就是将全部实际运行的行政权力(包括行政系统现有全部权力以及附属于政府系统之上的其他职权)，通过公开的方式向社会列举，辨析法内权力、法外权力，进而将法内行政权力合理化，将法外行政权力规范化，并将法治原则与法治精神贯彻行政权力清单改革的全过程，从中嵌入法治观念、法治原则、法治逻辑。所谓法内行政权力合理化，就是从改革的已有成果出发，将需要坚守的权力进一步完善并严格执行程序，将需要变更的权力说明理由并明确变更流程，将需要废止的权力规定清理日程并确定废止步骤。所谓法外行政权力规范化，就是从改革实际需要出发，对已经颁布的地方政府规章与规范性文件，已经在实践中发生了法律效力的这些法外权力，明确其非法律属性的现状，追查当时出台的背景与原委，认清当下实际运用的价值与走向，在精准把握的基础上，明确是确认还是停止、废除。该确认的尽快通过立法程序加以完善，该停止的及时出台通告宣告停止，该废除的立即明确废除日期。全面盘点现存权力，在合法性的基础上重塑行政权力整体结构的合理性。具体包括以下几个方面：
(一)观念嵌入：用法治理念洗刷政府灵魂，确立法律至上权威
法律至上是法治中最基本的核心原则，规定了法治在整个社会规范体系中的至尊地位，其他任何原则都无法攀比，更不能与之冲突，具有无与伦比的权威性，是法治品质的第一元素。法律至上最根本的核心是良法至上。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调在中国共产党领导下完善良法体系的使命。良法是人民意志的完整、准确体现，是以制约权力为重点，保护公民权利为目的，是符合本国国情，紧跟社会发展，接轨世界文明为本意的法律体系。法律体系不同于法律文件，良法的内容主要侧重于整体方向把握、根本价值定位、本质内涵界定、主流原则明晰，其形式却具有多元性特点。法律文件是调整特定社会关系的具体规范，主要内容侧重于权利义务关系的规定性，不与上位法相抵触、不与横向法律相矛盾。良法是法治的主宰与灵魂，法律文件是法治的规则与依据。
法律至上与权力至上。一个政权的取得，不管是通过革命途径还是和平形式，其权威不管是表现为刚性还是柔性，都得遵守法律规范，服从法治精神。如果权力高居于法律之上，法治就会沦落为权力的玩物与附庸。
法律至上与道德至上。一个国家若将法治与德治都定位最高权威，那么，势必削弱真正的最高权威，这将形成深刻的战略性矛盾。中国几千年的历史证明，德治无法成为长治久安的治国方略。法治与道德是方略与规范的关系，处于两个不同层面。法治规定社会规则的总体方略，道德规定社会行为的具体准则，两者相互联系、相互补充、相得益彰。法律与道德是规范与规范之间的平行关系，处在同一个层面，分别在不同的领域发挥各自的作用。适宜由道德调整的社会问题，法律不必取而代之;适宜由法律调整的社会问题，道德无法取而代之，两者相互独立、相辅相成，共同推动社会有序发展。
法律至上与民主政治。中国共产党的宗旨是建设人民民主制度，与法律至上的价值观完全一致。在我国，法律至上内含了任何主体都必须在宪法和法治范围内活动的本质要求，包括政党、武装力量、社会团体或其他组织，这是我国宪法规定的，也是中国共产党党章规定的。共产党以人民的利益为宗旨，法治是以人民意志为本源。法律至上与中国共产党的宗旨之间品质同构、目标同向、价值同一。我国在法治缺失的历史条件下，作为执政党的政策发挥了准法治的作用，经过改革开放及其相伴随的法治推进，党的政策正逐步让位于法治，这就明确体现了中国共产党的领导自信，也进一步巩固了中国共产党的领导地位。
(二)原则嵌入：用公开承诺的列举，锁定政府权力与公民权利的边界
“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它自己设置的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产”。[7]诺斯说，“制度作为人类相互交往的框架，通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性”。[8]制度的确定性价值就是锁定政府权力与公民权利的边界，控制政府的权力范围，防范权力越界，为市场留出空间，为公民保障自由。党的十八届四中全会要求“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。党中央的制度设计，一是要求政府采用列举式与概括式的方式将政府的机构、职能、权限公布于众，使权力信息公开成为政府的义务;二是要求扩大政务信息公开的范围，包括权力运行的形式与细节，使权力行使公开成为政府的责任;三是要求规范政府信息公开的程序，使公民便利了解政府权力运作的内情，也有利于公民权利救济的兑现，使权力公开不至于流于形式、变成空话。这就说，政府行政权力清单改革除了承载规范、压缩权力的意义之外，还是政府向社会的一份公开承诺，其中，内含了制约权力的法治走向与回归权利的法理张扬。
各地行政权力清单改革实践，显示了地方政府的改革自信与制度自信，但是，能否以此为契机，提升人民主体性地位，消解“绑架”民意的潜在风险，这需要进一步追问行政权力清单改革的正当性问题。第一，人民作为权力的委托者，收回委托权的时机是否成熟，是否真像卢梭说的，“主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力”;[9]第二，如果政府违背委托者意志，随意处置权力，是否做好了人民收回委托权的惩戒与救济的制度安排;第三，在行政权力清单改革中，需要进一步明确人民把委托的权力收回多少算是适量，什么时候收回算是适时，以什么方式收回算是适当。公开列举方式是不是就能保证法治落地，从而保证行政权从失范转向规范，显然，需要法治原则的始终追随。
(三)核心嵌入：把握基本要点，否定政府全能主义权力体系
我国政府全能主义模式长期独占地方治理的主流空间，地方政府往往集立法者与执法者，规则维护者与改革创新者于一身，这种特殊身份保证了地方政府改革的有效性。但是，社会与时代发展到今天，已经面临着明显的挑战，进一步深化改革是必须的。问题是，改革的动力是继续借助行政手段，还是依靠社会内生的动力?一般而论，一项新制度如果缺乏自我完善、自我调整的基因，缺乏社会认同、社会支持的基础，往往很难对社会变迁有所作为。行政权力清单改革要打破仅仅满足于对现有权力的列举、分类，这需要将法治的三个核心要点全方位嵌入：第一，政府合法性的前提是“人民的同意”，其根本来源就是人民的认同。[10]从这个逻辑出发，政府不应该自己思考、自己运作，而应该从“权力本位”中解脱出来，追求民众同意，体现公共理性;第二，政府正当性源于人民的协议，而不是“克里斯玛”式权威，其中需要民主的原则、民主的进程与民主的气质。也就是说，行政权力清单改革的法治镶嵌，不仅要有刚性的规范式构造，还需要有参与性的民主嵌入，这才有助于创造公共利益、生产公共物品以及培养积极的公民;[11]第三，政府合理性的基础是权力结构的完善，目的是为了更好为社会提供服务。行政权力清单改革作为政府权力体系的重组，需要公民提前参与，乃至全程介入，在一定程度上保证决策层面的主体平等。
(四)逻辑嵌入：规范权力流程，引领政府改革的路径与走向
博登海默说，“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。[12]权力的行使总是少数人的事情，每一个行使权力的主体都会独立思维，都有个体利益，这就客观存在着背离公众意志与公共利益的可能。公共权力主要由立法权、司法权、行政权三部分组成，立法权具有相对抽象性与间接性，司法权具有相对具体性与被动性，只有行政权具有相对全面性与主动性。制约权力主要是制约行政权，法治是最有效的制约机制，法治规定了制约权力的总规则，法律把制约权力的总规则具体化、细则化。
问题是，后发型国家的法治建设往往一时很难从社会内部获得源泉，只能暂时依仗政府主导与政府自省。在现实中，政府主导极易导致政府主宰，无论主观上多么警觉与警戒，权力膨胀总会顺理成章地推进。因此，行政权力清单改革中的法治逻辑镶嵌，只能从政府权力运作流程着手，其中，需要政府从起点就对法律制度持以高度的尊重;需要准确把握改革与法律之间内在关联，抛弃改革就是主动，法律就是被动的观念，因为改革的自主性不能取代法律的至上性;还需要严肃面对政府自由裁量权，把政府自由裁量的权力范围、种类、时间、空间都具体化、细则化。能不能详细限制自由裁量权，这是制约政府任意、任性的关键，也是把公权力关进制度笼子里的关键。在明晰政府权力空间的基础上，才会将回归社会的那一部分权力真正落实到人民的手里。
行政权力清单改革不是单兵突进的线性行动，而是一个系统的大工程，不是权力图谱的简单构想，而是以公开替代封闭、规范替代任性、创新替代守旧的模式转型。这需要从完善立法流程开始，因为依据不到位，内容再合理，也无法支撑改革的合法性;更需要从体制完善着手，法律责任不到位，政府权力即使重组，翻新依然循旧，无法展现改革的合理性。行政权力清单改革的法治完善，需要着力推进依据完善、责任完善与程序完善。
(一)依据完善：权威性的立法跟进与应时性的立法补充相辅相成
我国并不缺少法律规范。在立法数量上，我们用将近40年时间完成了西方300多年的立法体量，成就是巨大的。但是，显然还没有建成一个完善的法律体系，主要表现在四个方面：第一，立法主体结构碎片化。从理论上讲，无论是中央还是地方，权力机关与行政机关两大系统之间的立法原则是明确的，但实践中，行政立法如何从属于权力机关立法?地方立法如何服从于中央立法?往往表现为各自为政、法出多门，没有真正实现法律规范一体化。条线纵向格局中出现立法封闭，块块横向格局中出现立法狭隘，规范之间不协调、不统一、不配套，导致部门诉求法律化、地方利益合法化。第二，立法内容不平衡、不对称。现有的法律规范往往注重权力的行使、忽视权力主体的责任，注重权利主体的义务、忽视权利主体的权利，而且这些现象至今仍然十分普遍。第三，立法主题不适时、缺乏时代跟进。面对社会进步与改革发展，法律体系显得滞后、脱节，动作显得缓慢、凌乱，缺乏对重大现实问题的正面回应。特别严重的是，与国际文明规则相脱离，与市场文明原则相背离的文件没有完全清理，该接轨的没有及时制定，该废除的没有完全废止。第四，立法程序不规范、不严谨。在立法主体多元格局暂时难以改变，立法意志与行政意志耦合一时难以撬开的情况下，立法程序的正当性就显得尤为珍贵，然而，这方面我们仍然有很大提升空间。
要提升法治权威性，需要立法规范性与改革应时性相辅相成，这就需要从行政体制改革的源头出发，从法律时效性角度入手。我国《立法法》2015年3月15日的修改，对行政权力清单改革具有三点直接引领意义：第一，新《立法法》第六条要求“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”立法，印证了行政权力清单改革的必要性，这正是适应经济社会发展和全面深化改革的需要，也是适应党中央全面深化改革要求的需要，这是行政权力清单改革的逻辑性应对;第二，新《立法法》第八十二条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，出于行政管理的迫切需要，可以先制定地方政府规章。新《立法法》第八十二条还规定，设区的市、自治州的人民政府有权制定地方政府规章。中国设区的市现有284个，享有地方立法权的市已有49个，新《立法法》将原来没有地方立法权的其余市政府都授予了地方立法权，这为行政权力清单改革提供了合法性依据;第三，新《立法法》第八十条规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。这就是说，制约政府权力，不仅不能减损公民、法人和其他组织的权利，不能增加公民、法人和其他组织的义务，还必须有利于保护与扩大公民、法人和其他组织的权利，这是行政权力清单改革的价值性追求。
马克思说，法律就是将现状加以神圣化，“只要现状的基础即作为现状的基础的关系不断再生产，随着时间的推移，取得了有规则的和有秩序的形式，这种将现状神圣化的情况就会发生”，[13]法治是“使人类行为服从规则治理的事业”。[14]新《立法法》给行政权力清单改革注入了法治活力，这就是在公开的平台上，明确政府权力的细目分类与总体走向，验证政府权力体系与现实运行之间的客观差异，在梳理全部权力家底的基础上，进行确定、调整、规范、废除与终止，真实使政府权力的内容与面貌全部公开。行政权力清单改革的依据完善，起码包含七方面元素：第一，在制定主体上，应尽快由地方政府向地方人大常委会移交，由规章形式向地方性法规形式过渡;第二，在权力总量上，兜底穷尽政府职能总量，不隐瞒、不遗留，后续更不派生、不扩张;第三，在权力内容上，明细分类政府的核心权力、辅助权力、形式权力、实体权力，划定政府继续履行，不需由政府直接履行，移交社会组织承接的政府职能的明细表;第四，将原来政府行使、现在需要让渡给社会的权力，一律补全法律依据，一时来不及补全的，必须详细说明内含的法治本质，准确解释内含的合理价值，并在规定的时间内交由权力机关上升为法律规范;第五，在法理鉴定上，解释直接履行、转移社会、委托他人、完全放弃的理由，明确政府应该管什么，只能管什么，应该放弃什么;第六，地方政府的一切权力向社会公开，便于任何社会组织和个人查询和对照。内部文件将不再继续存在，并列出消退的清单与时间表;第七，强化社会监督，从完善公民个人参与，健全行政诉讼的程序着手，抵制权力流失，杜绝权力任性。
行政权力清单改革同时包含三张清单，其中，“制约清单”是专给政府构筑法治笼子的原则，“负面清单”是专给市场主体松绑的通道，“责任清单”是具体落实政府责任的条款，其实质是将政府权力与政府责任链接，实现权力本位向责任本位全面转变，这是政府责任定位的强调，而不是政府责任的推卸。问题是，单线条式问责制的成效常常遭受实践的拷问，事实已经反复证明，单线条式问责制不是天使，反而往往使问责流于形式。要摆脱这种模式的困境，需要建立一个网状交叉的问责循环系统，具体落实在以下四个方面。
第一，人民代表“问责”代议机关，代议机关“问责”人民代表。现有的行政权力清单改革，虽然高度关注权力边界，但是，还需要进一步界定政府作为性权力不作为违法、政府不作为性权力作为违法的内容。将政府权力谱系刚性化是代议机关的一大使命，政府有作为义务的，必须尽心尽责、全心全意，避免懒政、庸政;政府有不作为责任的，必须谨守规则、严于律己，避免乱政、滥政。代议机关有权力、有责任密切关注政府的作为义务和不作为责任。代议机关如果审视眼光不聚焦，人民代表有权在专门会议上追究代议机关的监督缺位责任。如果人民代表对政府权力边界的监督不关注、不用心、不尽力，代议机关有权以“问责权行使主体”的资格，对人民代表实施“问责”，伴以告诫、公示失职记录等监督环节，这是在人民代表资格撤销之前的监督提前与监督补充，旨在唤起其他人民代表的参政责任与参政热情。
第二，代议机关“问责”清单制定者、清单制定者“问责”代议机关。行政权力清单改革，是发自于地方政府自觉的内心真诚，是地方政府响应中央政府号召的行动付出。行政权力清单改革方案的制定者，往往肩负着地方政府体制改革的使命，承载着地方政府权力梳理、疏通与舒展的责任，在清理权力数量、明确权力类型的具体工作中，卓有成效，取得了初步的成功。但是，还需要进一步防范隐形权力、附带权力的叠加，防范权力外溢、权力推定的延续。也就是说，对地方政府权力的制约，不是一份清单就能全部解决的，需要代议机关进一步对清单制定者置于“问责”状态，通过代议机关和上级行政机关的相互协同，在行政权力清单改革不断完善的轨道上，规范主体结构，规范监督环节，提升监督质量。当然，权力清单制定者也有权拷问代议机关的指导与引导，并可以定期质询代议机关反应迟钝、决策迟缓、监督无序的政治责任。
第三，地方政府“问责”社会组织，社会组织“问责”地方政府。行政权力清单改革的一个亮点，是将一部分权力移交给社会组织，由社会组织承担一定的公共管理职责。在当下实践中，一部分社会组织已经开始承接一定的公共管理任务，并已经发挥相当的治理功效。问题是，大多数社会组织承接的政府职能，往往是那些政府执行有难度的，或者是没有多大获利的，或者是政府自己无力承担的。而且，权力移交大多没有规范，没有配套制度，尤其严重的是，政府移交权力的信息资源共享有限，社会组织角色转换的心理准备与组织准备有限。显然，随着地方政府权力移交的铺开，必然出现另外一方面的问题，突出表现为三个关系的模糊：一是政府移交权力，需要明确规定相应的移交责任，如果不当移交、虚假移交，政府应该承担怎样相应的责任;二是政府移交权力，必须有社会组织接盘，如果地方政府明里移交、暗中阻碍，从而侵害社会组织承接的合法权益，或者地方政府放松甚至放弃对社会组织的监管，那么，地方政府如何承担“谁侵权谁担责”的法律后果，社会组织如何追究政府的责任，社会组织如何通过上访申诉、行政复议、行政诉讼来保护自己的合法权益;三是社会组织如果忘却承接政府职能的公共性与服务性，无视职能承接的有限性、责任性，甚至表现出管理任性、滥用权力、无法无天，那么，如何追究社会组织违法的民事责任，又如何追究社会组织犯法的刑事责任?这些模糊之处必须逐步清晰。
上述监督流程，构成网状交叉监督体系与循环监督组合，旨在保证各个监督主体恪遵职守，保证整体监督效应，督促行政权力清单改革遵循法治轨道。
(三)程序完善：从机制上保证权力本位向责任本位转变
行政权力清单改革的程序完善，就是在一定的时间与空间内，按照一定方式，沿着设定的步骤与顺序推进的有序过程，目标在于通过立法完善，杜绝改革指标的虚假性，避免朝令夕改的随意性。从程序上完善行政权力清单改革，需要把握几个关键的节点部位，进行改革的规范性把关。
第一，正本清源，着力考虑权力清单制定主体的准确定位。从现实的角度看，权力清单制定主体一般都是地方政府。严格讲，目前是由地方政府法制办提交提案。正本清源，就是将制定行政权力清单主体的资格问题，正式纳入地方政府规章的立法程序，并在确定的程序设定下，报送设区的市的人民代表大会常务委员会审议批准。条件成熟的地方，应将行政权力清单的制定，正式纳入地方性法规的立法程序，及时提升到地方性法规立法层级，从而确保权力清单制定主体从地方政府提升到地方人大及其常委会。其中，需要着重注意以下几个问题：第一，确保权力清单制定者与执行者的分离;第二，行政权力清单不得与本省、自治区政府的其他相关规章抵触，更不能同地方性法规、国务院部门规章或国务院制定的行政法规相抵触;第三，当全国权力清单改革步调接近一致时，改由高层有关部门作为制定主体，归总为各级地方政府职能转变的法律或行政法规，引领全局。
第二，充实团队，完善权力清单制定主体的代表性、全面性。行政权力清单制定者，除了需要由地方政府法制办牵头、协调以外，还需要明确规定专家、学者、当事人及其他相关人的参与程序，通过征求意见、座谈讨论、沟通协商、张榜公布、审议通过等，突出行政权力清单制定的严肃性。同时，明确规定公民与社会组织参与程序的便利性，着重关注制定者与参与者之间的平等对话，体现灵活性，突出行政权力清单改革的公共性。
第三，张扬宗旨，着力厘清权力清单制定程序的价值目标。三月章认为，程序法则毫无疑问将顺应法的安定性作为一大特点。[15]安定是指生活状态与社会状态平静正常、稳定有序。在这里，制定程序的安定性包含程序规范的安定与程序结果的安定，其基本要素是程序有序性、程序顺向性、程序科学性与程序终结性。这些程序的安定要素，与权力清单执行的质量审定、真实审查、创新流程的各个程序节点相匹配，特别在地方政府职能体量、职能分流、职能走势中，突出程序价值的民主性(与专断对立)、理智性(与任性对立)、公开性(与秘密对立)、文明性(与野蛮对立)、中立性(与偏私对立)，在坚持行政权力清单改革的程序中，自始至终张扬行政权力清单改革的价值理性。
法治作为一种政治文明，不仅具有微观行为中的解释意义，更具有宏观结构上的引领价值。行政权力清单改革的意义，在于推动地方政府职能转变，行政权力清单改革的不足，主要源于动力源泉中的行政直接介入，以及政府与社会之间的协同缺失。行政权力清单改革的完善，需要借助于法律依据的完善、法律责任的完善、法律程序的完善，其中，关键是集中公众意志，克服改革任性，实现改革稳定，从而保证行政改革的法治品性。
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